近年来，全国水土保持持续采取强有力的监管手段，提升政府公共服务和社会治理能力。在土壤流失监管方面，持续实行监测点水土流失试验观测、连续实施年度动态监测、开展生产建设项目水土保持监管、进行灾害天气土壤流失调查，加之重点工程建设督查和定期水土流失普查，基本掌握了全国各类水土流失的面积、强度、分布和变化趋势，典型事件的水土流失危害，以及水土流失预防和治理情况。但是，相对于政府决策和社会公众对可应用的土壤流失信息需求，相对于新时代人们对更优质生态产品、更美丽生态环境需要，土壤流失监管还存在一些不足和问题，如：每项工作的覆盖度仍不完整^[1]、主要工作的匹配性与集成度仍不高^[2]、监测数据的深度萃取与耦合分析仍不充分、成果的社会化应用与服务效能仍然低下^[3]，导致监管难以延伸到“最后一公里”、监管的“连续闭环”难以形成。这些短板和问题，亟待研究和解决。

根据多年从事水土保持监测研究与监管工作的经验与教训，笔者对全国土壤流失监管的目标、主要任务、实施技术路线与组织保障等进行分析和阐述，以期与广大同行和相关人员交流，为组织做好土壤流失监管工作、增强监管能力和效能提供借鉴和参考。

土壤流失综合监管是指依据法律法规与技术标准规范，对土壤流失及其影响因素(包括自然因素和人为活动)进行监测和预报，对防治土壤流失、减轻流失危害、保护生态提供技术和政策对策，组织开展土壤流失治理、监督和管理人为活动、改善生态环境^[4]。其本质就是要调整人的行为、纠正人的错误行为，预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源；就是要通过顺应自然、保护自然的科学行为，构建人与自然的生命共同体，做到人与自然和谐、天人合一，保障经济社会可持续发展^[5]。

从整个工作流程分析，土壤流失监管是由“监”和“管”2个递进环节构成的闭环。这个闭环具有环节的递进特性和闭环的反馈功能2方面的特征。一是环节的递进特性。“监”处于第一阶段，是整个监管工作的出发点，侧重于对土壤流失及其影响因素的发现、认知和评价、预测，即“数据采集与分析预测”，在此称为“第一环节”；“管”处于第二阶段，是整个监管工作的落脚点，侧重于对土壤流失及其影响因素的预防、治理和调节、控制，即“信息应用与产生控制”，在此称为“第二环节”。二是闭环的反馈功能。第一环节采集的数据在第二环节得以应用并产生控制性作用，若这种作用真正发挥了治理土壤流失、纠正人错误行为的效能，那么第一环节的产出——数据及其预测就正确，且效能越高越到位，产出越精细越准确；否则，第一环节生产的数据及其预测就不正确。这种功能既使“监”的细度、精度、广度更加扩展，又使“管”的力度、效能、作用更加凸显，更使“监”和“管”达到对应匹配、精准对接，推动监管工作不断的自我改革与发展。

土壤流失防治的终极目标就是将自然因素和人为活动综合作用形成的侵蚀速率降低到土壤成土速率以内，防治的根本途径就是调整人为活动的规模和强度、干预自然因素成灾的规模和程度。随着我国确立“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的五位一体总体布局，政府决策、经济社会发展和社会公众对土壤流失综合监管的要求越来越高、需求日益增长。为不断满足全社会的需求，调整和引导人的行为，促进经济社会高质量发展，土壤流失综合监管的目标主要包括如下4方面。

1) 发现和认知土壤流失及其影响因素。即通过试验观测、实地调查和勘测、动态监测等，查清土壤流失的状况(如侵蚀的类型、强度、面积、分布、危害及其变化趋势)，把握土壤流失的影响因素及其规律(如降水、地形、土地经营、工程和植被措施)，掌握水土流失治理措施的实施技术、方法及其效益(如工程、植物和农业耕作措施)。这是土壤流失监管的科学和技术基础，只有这个基础扎实、具备与相关学科关联性，即数据真实、完整、可解释，才能支撑后续的评价、应用及其调控等作用的可靠性和有效性。

目前，这方面的工作主要包括监测点的试验与观测、年度动态监测、定期普查、次暴雨或大风等极端天气水土流失调查、生产建设项目水土保持监测。

2) 评价和预测预报土壤流失及其危害。即基于发现和认知所获得的土壤流失的科学理论、技术和方法，结合区域的侵蚀因子特征，或设置某些变量与参数，分析评价、验算推测土壤流失及其防治效益等。这是土壤流失监管的数据分析和理论推算，只有这个过程科学、预测结果可被实践检验，即信息科学、可靠、能应用，才能支持后续的决策、实践及监督管理等工作发挥效能。

目前，这方面的工作主要包括模型设计及其参数研究、监测数据深度分析、水土流失预测预报与预警、政府决策信息支撑、数据发布及其情况公报。

3) 开展区域土壤流失预防和治理示范。即水土流失综合治理示范，如20世纪70年代的小流域治理示范、近十几年的科技示范园、当前的水土保持生态科技园和生态清洁小流域、水土保持生态文明工程。这是土壤流失监管的理想模式和实体榜样，只有分布在各类型区的这些对象良好发育、茁壮发展，才能表征监管的政策、措施和要求具有科学性和现实性。

4) 实施人为活动土壤流失监督执法。即对人为活动及其实际已经造成的土壤流失实施监督执法、预测可能造成的土壤流失实施监督管理。这是土壤流失监管的强有力的管理和执法行为，只有这个过程旗帜鲜明、体现法规强制性和严肃性，才能保证监管实施到位到底，才能体现前述3个过程或活动的有效性和有用性。

目前，这方面的工作主要包括：生产建设活动土壤流失的日常监管、违法行为的监督执法，土地经营变化或土地利用变化(如毁林毁草、陡坡地开垦种植农作物和经济林、荒草地开垦种植农作物)土壤流失监管。

实质上，上述4方面就是“监”“管”2个环节的主要表现和实践表达，也就构成了前述的“闭环”。其逻辑关系如图 1所示。

图 1(Fig. 1)

图 1 土壤流失综合监管主要环节及其逻辑 Fig. 1 Main links and logics of soil erosion comprehensive supervision

实施方案是指土壤流失综合监管的主要任务在空间和时间2个维度上的总体布局与安排。我们期望的实施方案是这样的：在确定的管理体制和机构体系下，通过恰当的组织模式和工作机制，把必需的监管任务在空间上布设得疏密恰当、布局均衡，在时间上安排得井然有序、恰逢其时，使任务实施的过程和结果都具有高效率、强效力和好效果，形成合力、共同服务于一个目标——推进土壤流失监管体系更加成熟、监管能力现代化。

基于上述讨论，结合目前工作实际开展情况，为简化阐述，可将前述的土壤流失综合监管的主要任务归纳为监测点试验观测、极端天气调查、面上年度动态监测(含土地经营变化监管)、综合防治年度动态督查、生产建设活动动态监管(包括生产建设项目监测、日常监管和违法行为监督执法)、综合治理示范、定期普查等7项任务。

在空间维度上，应以全国水土保持区划、水土流失重点预防区和重点治理区、水土保持重点工程分布以及全国生态功能区划为基础，将监测点试验观测、极端天气调查、面上年度动态监测、综合防治年度动态督查、生产建设活动动态监管等5项任务的监管对象精准落实到各空间区域(因定期普查是全国范围的调查，不需按分区布局。综合治理示范通常采用申报制或者就在重点治理项目区，不在此按分区布局)，既做到各项任务具有较强的独立性，又保证共同构成相互支撑、全面覆盖的监管体系。

这5项任务按照如下的方式进行空间组织：第一、基于相关区划，全面布设监测点，开展水土流失及其影响因素的观测与试验，全面掌握各区域代表性状况下的土壤流失及其防治的规律；第二、精准掌握重点治理工程和生产建设活动等强烈人为活动的情况，评价其对土壤流失的加剧或减缓作用^[6-7]；第三、及时查清极端天气造成的土壤流失情况^[8-9]；第四、及时查清土地经营变化及其对水土流失的影响。如此全面监管土壤流失的动态变化，对定期普查获得的“区域某时期土壤流失状况”数据进行更新，可得到年度土壤流失现状及年际间的动态变化。这样的现状和动态变化，不仅具有良好的现势性，而且能够让监管方、被监管方和第三方技术机构都来监视和量测、都可认同和接受，就可用于进一步产生调控的政策、规划、计划等制定。以水土保持区划的某一分区为例，各项监管任务空间组织结构如图 2(在图中，图层的边界就是分区的边界)。

图 2(Fig. 2)

图 2 土壤流失综合监管主要任务空间组织结构 Fig. 2 Spatially organizational structure of soil erosion comprehensive supervision

在时间维度上，应根据土壤侵蚀的时间变化规律和综合防治的工作进展等特征，依据政府决策、经济社会发展和社会公众对监管信息更新频率的需求，及时、对应地安排7项任务。

1) 监测点试验观测：按场次降雨(大风)进行观测，按年度组织数据入库，按5年进行数据整编汇刊。

2) 极端天气调查：在暴雨或大风后立即组织开展调查，及时查清水土流失及其危害，及时提供灾后建设的技术和政策建议。

3) 面上年度监测：按年度开展动态监测，侧重年际间的变化，在每年12月提交结果，为年度防治计划安排和年度关注对象确定提供信息。

4) 综合防治督查：按年度开展动态督查，侧重年度工程任务完成的数量和质量，在每年12月提交结果，为制定下年度工程计划、完善治理措施及督查计划提供信息。

5) 生产建设活动动态监管：包括典型项目监测、日常监管和违法行为监督执法等3方面。生产建设项目监测按照国家技术标准规范实施，并及时提供监测数据、进行“绿黄红”三色评价^[10]。生产建设活动日常监管按年度开展动态监管(有条件的，可每年2次)，侧重年际间(或年度内)的变化，在每年12月提交结果，为制定年度违法行为监督执法计划提供信息。

6) 综合治理示范：及时开展相关的示范活动，主要包括设施日常运维、示范和交流等，发挥好示范、引导和学习的作用。

7) 定期普查：普查时点应与全国水土保持规划考核年份、经济社会发展规划基准年等相匹配，提供与考核期对应的、经济社会发展规划必需的、完备的土壤流失及其防治现状与动态变化数据。通常情况下，每5年进行1次^[1]。

实施普查的年份，不再开展面上年度监测和综合防治督查。各项监管任务时间组织结构如图 3。

图 3(Fig. 3)

图 3 土壤流失综合监管主要任务时间组织结构 Fig. 3 Time organization arrangement of major tasks in soil erosion comprehensive supervision

在实施组织维度上，坚持水利部统筹、省级负总责、相关机构承担实施的工作机制，各级机构密切配合、上下协同，加强土壤流失统一调查、评价、监测和联合防治、综合行政执法。水利部主要负责统一管理工作，组织开展调研，统筹做好全国土壤流失综合监管顶层设计，协调解决跨区域任务分工，制定技术标准、规范、规程和规定，开展督导检查和技术指导，研究解决遇到的重大技术问题，完善信息管理系统，向有关机构反馈监管结果，向上级机构报告工作进展，及时发布数据和结果。流域管理机构组织实施管辖范围内的相关监管任务，配合开展省级督导检查。

省级层面履行好主体责任，加强组织动员和实施推进，部署地方各级部门监管工作，开展督导检查和技术指导。市县层面按照部署逐项落实到位，确保监管延伸到“最后一公里”、形成监管“连续闭环”。

土壤流失综合监管涉及的业务领域广泛、覆盖范围全面、过程环节密切、内容指标细致，为保障综合监管各方面、各环节、全过程丝丝入扣，全面支撑各项监管任务有效实施和充分发挥作用，务必全面打好技术基础、做好技术保障。

紧紧围绕政府决策、经济社会发展和社会公众的需求，瞄准监管工作“找着问题、认定问题、严格追责”3环节，基于多年的监测、监督管理、行政执法方面的经验，全面梳理与土壤流失监管密切相关的规范性文件和技术标准、规范，抓紧修订、进一步优化、细化必要的、管用的技术标准及规定，如：以观测精准定量、支撑区域评价为作用点，优化监测点布局及其监测设施、观测装备与方法；厘清年度动态监测和定期普查的内容侧重点及其技术路线、方法，保证两者相互支撑而不重叠重复，共同服务于规划实施年度评估和五年考核、经济社会改革发展规划编制；定义生产建设活动“合规性”的内涵与外延^[11]，规范遥感识别与现场量测分析的对象及指标；规定监测数据深度分析的指标和指数，为规划实施评估考核、生态文明建设评价考核、生态环境损害责任追究等相关的政府监管责任评价提供信息。

为保障土壤流失综合监管的高效率、强效力和好效果，务必采用现代科技手段优化监管技术流程、强化监管技术支撑。当前，应充分运用高分遥感影像、无人机现场摄影、智能移动终端数据管理、云数据管理等现代空间信息技术及其产品，充分运用三维扫描仪、激光测距仪、红外成像器等现代测量设备、装备，为监测点装配径流泥沙、植被盖度、气象要素以及其他指标的自动观测设备、装备，专题开发使用土壤流失监管全过程的APP^[12]，促进高新技术与监管业务深度融合，逐步实现数据采集、评价预报、信息服务和示范推广等监管全过程的现代化。

土壤流失综合监管过程及其结果结论的透明、合法合规、合情合理体现在方法、基础数据、信息产生及其效能上，其中数据及其分析产生信息是最具有说服力的要件。监管信息系统就成为综合监管的“中枢”。基于运行多年的“全国水土保持信息管理系统”，整合、补充建立监管信息子系统，实现统一集成的数据管理、统一算法的信息分析、统一透明的共享服务和统一的结构化数据与机器语言，对监管数据及分析产生信息的要素、分类、格式、标准及资源摘要等进行标准化管理，反作用于监管工作的程序、标准、周期、时点及结论等，实现各项监管业务规范化及其数据和信息无缝衔接，促进综合监管有序高效开展。

机构及其机制、队伍及其人才是推进和实现土壤流失综合监管效能的根本性因素。整个监管队伍要以更大的力度、更实的措施，不断地学习、修养和教育，持续开展实践锻炼和专业训练，培养和提高系统思维能力、政策掌控能力、科学分析能力、技术应用能力、临场解决问题能力。既要永葆功成不必在我的精神境界，又要具备功成必定有我的历史担当，敢于斗争，干在当下，不懈奋斗，推动土壤流失综合监管高质量发展。