一、问题提出

随着政府职能转型，社会服务职责逐渐由政府及其部门让渡至各类社会组织，但基层服务“最后一公里”困境仍然存在。依靠单一正式治理主体或某一类社会组织载体供给服务的传统模式难以突破瓶颈，致使政策资源无法有效传递至服务对象。如何寻求新的服务供给模式成为影响基层民政服务水平的关键因素。在基层民政服务的供给主体中，乡镇社工站的作用逐渐凸显，这主要源自两个层面的变化。

其一，从政策层面来看，国家重视与相关政策出台使乡镇社工站成为优化基层民政服务的政策尝试。自2006年党的十六届六中全会提出“建设一支宏大的社会工作人才队伍”以来^[1]，多项培育社会工作人才、提升社会工作专业力量及优化社会工作服务能力的政策文件相继出台，专业社会工作已成为重要的基层治理主体和基层服务力量。特别是2021年6月出台的《“十四五”民政事业发展规划》，进一步细化了如何发挥专业社会工作的优势，明确要求建立“村(社区)—街道(乡镇)—区(县)”三级社会工作服务体系，按照“有场地、有设备、有人员、有服务功能、有工作流程、有规章制度”的标准，加快推进乡镇(街道)社工站建设。^[2]由此，乡镇社工站在政策层面得以明确定位，并全面铺开。

其二，从学理层面来看，既有的基层民政服务供给遵循科层化的实践路径，导致服务本身呈现出低效、非专业化与碎片化等特征。乡村两级组织行政化凸显，基层干部忙于应对各种自上而下的事务型工作，遵循程序化、规范化与标准化的科层治理逻辑，深入社会基层开展服务的能力不足。^[3-4]而既有的政府购买服务尝试引入市场化的服务供给逻辑，大多以项目发包方式展开^[5]，但项目结束后无法发挥持续性功效，服务效果无法延续。

综上所述，单一的行政主导或市场供给模式均存在不足，基层民政服务供给亟待专业、高效与持续性的主体介入，而乡镇社工站作为基层服务供给的政策定位较为契合上述需求。本文的研究问题是，在乡镇社工站逐渐获得制度化支持与认可后，其基层民政服务的具体内容与运作逻辑是如何展开的？期望阐释其开展服务的实践逻辑如何耦合行政与市场双重力量，从而避免既有模式的不足，破解基层民政服务“最后一公里”难题。

二、理论基础与分析框架

乡镇社工站的职责定位在于有效供给基层民政服务，其在服务供给过程中不仅要与基层政府及相关部门通力协作，也要深入乡村社会，了解群众需求，进而推动乡村公共价值的再生产。^[6-7]因此，传统的单向嵌入理论无法解释乡镇社工站的服务供给实践，其本质上是在双向嵌入理论下的“在地化”供给实践。

(一) 理论基础：双向嵌入理论

卡尔•波兰尼最早提出“嵌入”概念，用以阐释经济与政治、宗教以及社会关系之间的关联。他曾指出：“经济并非像经济理论中说的那样是自足的，而是从属于政治、宗教和社会关系的。”^[8]尽管波兰尼并未进一步深入阐释嵌入的内涵，但后续有学者在此基础上进行了拓展。格兰诺维特从社会关系的角度出发，阐释了个体行为与市场、社会结构等互动关系，认为研究嵌入性理论就是要将个体置于更广阔的社会结构中，个体行为处于“制度”、“关系”与“文化场域”之中，并受其影响和限制，这极大丰富了嵌入概念的解释范畴。^[9]

从专业社会工作教育与实务在我国的发展来看，“嵌入”一直是学者讨论的焦点概念。^[10]首先，在讨论专业社会工作如何与本土社会工作相结合、如何处理与政府及其部门之间的关系时^[11]，强调要逐渐嵌入既有的行政社会工作体系，暂时弱化专业性，从而获得生存，这是专业社会工作向既有行政体系单项嵌入的阶段。^[12]其次，随着社会工作专业性发展与社会效益凸显，在政府购买服务模式下，社会工作的“主体性”与专业价值逐渐被正式部门认可，并被学者概括为“反嵌”。^[13]

综上所述，既有的嵌入理论均难以准确解释乡镇社工站服务供给过程中的实践样态，单一“嵌入”与“反嵌”均不够准确。乡镇社工站在服务供给实践过程中，已逐渐形成双向嵌入路径，与其他主体互相协同，不存在主客体的区分。这成为当下理解乡镇社工站基层民政服务的重要理论视角。

(二) 分析框架

在双向嵌入理论基础上，笔者于2022年8月和9月在浙江省东部X镇开展实地调研。该镇属于绍兴市较为发达的乡镇，截至2021年底，规模以上企业接近20个，户籍人口约2.5万人，下辖1个社区和14个行政村。基于X镇的经验调研，本文提出了“在地化”供给的分析框架。关于X镇的数据资料，如无特殊说明，均为笔者在调研时从当地相关部门或整理访谈资料所得。X镇作为发达地区基层的典型代表，工商业相对发达，经济基础较好，吸引了大量外来流动人口涌入就业，随之也催生了地方公共服务需求。

1. “一老一小”：X镇社工站民政服务对象的集中呈现

X镇社工站的主要服务对象可概括为“一老一小”，即以老人和儿童、青少年为主，这源于本地人口的构成实情。第一，全镇已深度老龄化，截至2021年底，常住人口总计4万余人，其中60岁以上人口占总人口的比例高达25.11%，65岁以上人口占比为19.05%。第二，儿童群体数量较大，12周岁以下人口占总人口的比例达9.62%。第三，社会救助类服务需求较大，因残障、突发重大疾病或其他特殊情况需要救助的弱势群体家庭，因不熟悉相关救助政策而无法有效援引政策资源，需要专业人员提供服务。

基于本地公共服务的实际需要，X镇社工站的主要服务可概括为“1+3+X”模式。“1”是指党建引领，“3”是指“一老、一小、一救助”。服务对象群体主要针对的是儿童、青少年和老人等；服务的具体内容既包括日常生产与生活服务，也包括对相关群体的社会救助服务。模式中的“X”是指特色品牌服务，依据当地实际情况灵活开展，既包括为了实现有效治理目标而配合地方治理主体开展的相关工作，也有基于弱势群体社会救助开展的更广泛层面的普惠型福利服务。

2. 分类开展：X镇社工站民政服务的具体类型

X镇社工站成立后，社会工作者(以下简称为“社工”)通过详细访谈基层干部、深入走访农户，评估本镇民政服务需求及供给现状，在此基础上结合社工站的职责制定了具体服务类型。具体包括“常规式服务”、“创建式服务”和“链接式服务”三大类型(见表1)。

需要说明的是，表1仅列举了部分具有典型代表性的服务活动。其中，常规式服务固定性强，具有“类行政化”特征，是一种行政参与，可为基层治理减负增能。^[6]虽然其专业性不强，但服务过程依然遵循专业社会工作的目标与价值理念。创建式服务具有非固定性、专业程度高、契合度强与不可替代性等特征，是社工站专业服务的核心体现。链接式服务是指需要链接专业资源与专业人员开展的活动，社工主要承担资源链接者角色。

3. “在地化”供给的分析框架

“在地化”是指包含专业社会工作与行政社会工作双向建构的服务供给过程，在这一过程中实现人才培养、组织培育、服务提供与治理创新等多层面目标的有机统一，优化基层民政服务供给水平。乡镇社工站“在地化”供给的分析框架如图1所示。

三、“在地化”服务供给模式的具体实践机制

乡镇社工站“在地化”服务供给模式具有三个特征。第一，注重培养兼具本土化与专业化的服务供给人才，以保证服务供给过程“接地气”，保质、保量地实现服务目标。第二，更加注重前期的需求调查与效果评估，在服务供给过程中并非以完成任务为导向，而是以实现精准化识别服务对象与精细化提供服务为目标。第三，注重整合既有的服务力量，服务过程实现多主体协作。因此，“在地化”服务供给模式区别于传统的依靠单一正式治理主体或纯市场化的服务供给模式^[14]，是基层民政服务模式的有益探索，其实践机制主要体现在四个方面。接下来，以X镇社工站调研资料为基础，论述在地化”服务供给模式的实践机制。本文所使用的相关资料均来自笔者2022年8月和9月在X镇开展的实地访谈，资料按照访谈对象的特征与访谈时间组合编号，例如“访谈社工M20220811”是指2022年8月11日对社工M的访谈。文中所涉地名和人名均进行了匿名化处理。

(一) 人才培育的本土化

基层服务型人才的培育是实现“在地化”服务供给的重要基础，若缺少符合基层服务需求的专业人才，将降低基层民政服务的效果。传统的服务供给者较为缺乏服务理念、价值关怀与专业方法，重管理、轻服务，与服务对象存在一定隔阂。少数既有的服务型人才难以深入群众，缺少本土经验，因而导致基层服务工作无法将资源转化为实际服务效果，亟待做出改变。X镇社工站主要依靠“高校吸引”、“就地培育”与“内部挖掘”等机制化解上述困境，实现了服务供给人才的本土化培育，其人员构成及扁平化组织结构如图2所示。

1. “高校引进”与大学生返乡就业

在乡村振兴战略全面推进的背景下，X镇近年来加大人才引进工作力度，注重引进本地户籍的高校毕业生，通过提高薪资待遇与增加职位晋升空间吸引人才，带动了一批高校毕业生返乡就业。受经济下行压力的影响，高校毕业生的就业形势趋紧，返乡就业也成为毕业生的重要选择之一。在此背景下，X镇近两年的人才引进战略初见成效，返乡就业的本地毕业生显著增加，社工站也引进了一名专业社工。

我毕业时非常焦虑，不知道该干什么工作。幸好在我最迷茫的时候，看到了家乡社会工作行业的招聘信息，与自己的专业很匹配，离家又近，所以就来试试。(访谈社工M20220811)

在人才引进战略下，X镇能够吸引具有社会工作专业学习背景的服务型人才进入基层乡镇社工站，将所学专业知识运用至具体服务过程中，提升基层民政服务的专业性与契合性。但是问题在于，同时具备社会工作专业背景、本地户籍且愿意返乡从事社会工作职业的高校毕业生数量总体偏少。以X镇社工站为例，仅有负责人M一人顺利入职，这说明引进这类专业人才面临困难。

虽然我们乡镇区位比较好，确实能吸引一些本地人才返乡就业，但是优秀的人才还是更多留在了大城市。而且我们本地户籍的社会工作专业毕业生本来就不多，其中愿意干这一行的毕业生大多都去了广东。虽然我们希望社工站的社工都是科班出身，但是社会工作专业的毕业生不好招，我们也没办法。(访谈X镇副镇长H20220815)

受制于区域因素影响与毕业生个体选择，乡镇社工站的一线工作者短时间内难以全部实现专业化，无法仅仅依靠引进高校毕业生实现社工站服务人才全覆盖。因此，服务型人才的培育需要转换视角，除了引进高校毕业生，更要依靠对本土内生人才的挖掘与培育。从X镇社工站的实践经验来看，除了坚持从高校引进社会工作专业毕业生外，其工作重点已转向对一线基层干部的专业培训以及挖掘乡村内部人才，以此实现对基层民政服务供给人才的本土化培育。

2. “就地培育”与一线干部再培训

X镇社工站内的一线工作者无法完全由高校社会工作专业毕业生来补充，需要吸纳其他主体。从社工站的人员构成来看，除了负责人M本科是社会工作专业外，另外两名服务活动组织者均由一线基层干部转变而来。他们以前都是乡村干部，年轻好学，对社会工作的专业理念与方法比较感兴趣，因而在M的影响下顺利考取了初级社会工作师职业资格证书(以下简称为“社工证”)。

在基层民政服务的实践过程中，社工站内的工作者必然要与其他主体展开紧密协作，以便更高质量地完成相关服务工作。其中，最主要的协作者就是广大一线基层干部。他们是基层民政服务的供给主体，但急需专业社会工作的价值理念、原则与方法来提升综合素养，从而具备类似专业社工的服务能力。因此，X镇所在区县民政部门非常重视对一线基层干部的培训工作，将是否持有社工证作为加薪条件，鼓励广大一线基层干部积极报考，希望以此解决专业社工不足的问题，实现“就地培育”的本土化服务人才培育目标。

我在村里上班有七八年了，一直都是按部就班地工作。没想到这几年事情多了，要组织很多活动。这两年镇上还要求我们去考社工证。我以前从来没学过，想着能加工资就去试试看，没想到学了之后还挺有意思的，最后证书也拿到了。(访谈J村社会事务专干L20220905)

类似上述社会事务专干的例子并非特殊个案。广大一线基层干部一开始并不了解社会工作专业，也无法理解为什么做基层服务工作还要特意去学习专业知识。在外部激励与社工站专业服务的熏陶下，不少一线基层干部都尝试去学习社会工作专业的理念、价值和方法，积极参加社会工作者职业资格考试，逐渐实现了对自我服务理念的再培训，在实践学习中提升了服务能力。这些获得了社工证的一线基层干部成为基层民政服务专业化力量的重要补充，提升了服务专业化水平。

3. “内部挖掘”与本土资源再整合

实现人才培育本土化的另一机制可概括为“内部挖掘”。“内部挖掘”的重点是基于乡村场域内生人力资源，将那些“没有负担的年轻男性”或“出不去的已婚女性”吸纳进社工站，在服务供给过程中充分发挥本地工作者的群众基础以及本土社会关系网络优势。

(1)“没有负担的年轻男性”与“类体面工作”。在X镇社工站的工作人员队伍中，资料员H就属于典型的“没有负担的年轻男性”。作为一名本地户籍的单身“00”后大专毕业生，他既没有组建小家庭，也不用承担父母的养老责任，日常居住在村内自建房中，无须购买商品房，没有房贷压力。H之所以选择在社工站做资料员，是因为家人都觉得这份工作轻松又体面，即使到手工资不高，但有“五险一金”，还能经常进出乡镇政府。社工站的工作比较体面是其全家的共识。

我大专毕业后，被推荐到乡镇社工站做资料员。一开始我比较抗拒，不懂要做什么，到手工资又不高，但父母劝我边做边看。想着自己出去也没有信心找到好工作，就试试看。这份工作比较轻松，除了常规工作之外，只需偶尔帮忙组织活动，并且工作稳定，能接触不少领导干部，看上去比较体面，我就愿意继续干了。(访谈社工站资料员H20220913)

这类没有负担的年轻男性工作有活力，为了获得领导青睐，工作也比较积极。更大的优势在于，其家庭条件通常较好，又是土生土长的本地人，他们的本地关系网络较强，资源撬动能力较强，能够在服务供给过程中发挥积极作用，更好地助力社工站完成相关服务活动。据此，吸纳基层村社没有负担的年轻人进入社工站队伍，成为服务供给人才本土化的一种可行实践机制。

(2)“出不去的已婚女性”与“完整家庭生活”。除了将本地乡村没有负担的年轻男性吸纳进社工站外，本地已婚女性也值得关注。其中有些女性需要留村照顾家中老小，为了维系完整的家庭生活而选择留守，成为“出不去的人”。在这些已婚女性之中，少数人还具备一定的文化基础和学习能力，能够较快适应新的工作岗位，并通过学习掌握专业服务方法。

我是1984年出生的，嫁到本镇，目前负责社工站食堂服务，其实干这个工作也是为了照顾家庭。因为老公长期在杭州建筑工地，两边的老人还有孩子都需要照顾，所以在这边上班还是很方便的，可以就近照顾家庭，让老公安心在外面挣钱。当然，我也很喜欢这份工作，为乡亲们服务很有意义，想一直做下去。(访谈社工站食堂负责人Z20220916)

乡镇社工站有效弥补了基层民政服务供给人才不足的短板，在选人、用人时注重吸纳和培育本土专业服务人才。在此基础上，社工站在服务开展过程中会遵循专业价值、理念和方法，在具体服务过程中潜移默化地影响了一大批一线基层工作者。其积极效果表现为社会工作的价值、理念与方法逐渐成为基层工作的普遍共识，实现了由社工站这个“点”到一线基层工作者这一“面”的整体转变目标。

(二) 政策传递的精准化

人才培育的本土化成为乡镇社工站“在地化”开展基层民政服务的前提和基础，而要真正做到“在地化”服务供给，则需要在服务供给过程中实现政策传递的精准化目标。基层民政服务的重要内容包括将政策资源有效传递至服务对象，最大化发挥政策的社会功效，其具体实践机制如下。

1. 政策宣传与群体识别

在地化服务模式的最大特点之一就是能够将相关的社会政策进行有效宣传，并将有需求且符合政策要求的潜在服务群体准确识别出来，避免因宣传不到位而造成服务缺位。在传统服务供给模式中，政策宣传主要依靠乡村两级干部，通过在公示栏简单张贴政策要求或按流程向群众发放宣传手册等方式完成。诸如此类的政策宣传方式过于简单，无法达至理想的宣传效果，易造成普通群众对政策知晓度不高、误解政策内容，甚至“政策上墙”、无法落实等后果。

乡镇社工站的独特优势在于能够充分发挥专业社工“走街串户”的能力。社工站成立后，专业社工在服务之前会开展详细的需求调查与深入访谈，并进行仔细的需求评估，从而融入民众日常生活之中。这种前期大量持续的入户访谈有助于社工构建与广大群众的熟人关系，以此保持政策需求识别的及时性、深入性和准确性，落实相关政策。

2. 政策“转译”与规则落地

除了要大力宣传相关社会政策之外，更关键的环节是让普通群众尤其是弱势群体理解政策的真正内涵，即要注重政策宣传方式，将政策话语“转译”成为普通民众“听得懂、够得着”的日常用语，确保政策落地。

在社工入户某一残疾老人家庭时，老人问社工能否帮忙申请残疾人补贴，因为自己不知道申请条件和程序。居民普遍反映不清楚具体政策，也听不懂政策的具体含义，只知道有一些政策，但是不知道怎么申请，没有搞懂政策的真实要求。(访谈居民老人H20220915)

普通居民“不懂”政策本质上说明政策话语没有转化为居民听得懂的日常话语，这不仅是政策宣传力度的问题，也反映出政策“转译”的程度不足。一线社工在服务供给过程中会关注服务对象的内在真实需求，注重将服务对象的需求与政策规则相对接，通过“转译”政策内涵来推动政策切实落地，帮助服务对象及时了解政策，正确援引契合他们自身需求的相关政策支持。

3. 政策链接与资源的可及性

政策传递并不会同等、均衡地达至所有服务对象，其传递效果存在差异。整个传递过程通常都要经历较为复杂的程序和阶段，对弱势群体构成了一定门槛，不利于他们有效获取政策资源。为了将有限的国家福利资源链接至最需要的人群，社工站积极为服务对象链接政策资源，协助其申请相关政策补助。

社工入村开展老年服务活动时，听群众说L女士家庭条件较差。社工上门后发现该女士的丈夫因治疗肝癌欠债13万元，最终医治无效去世。L女士本人没有固定工作，名下无存款，无资产，两个小孩都在上幼儿园，还要赡养婆婆，面临较大的经济压力。L女士及其婆婆均向社工表达了寻求政策救助的强烈诉求。(访谈群众L20220918)

上述案例是典型的突发严重困难家庭的写照，他们切实需要社会救助政策帮扶，但因为当事人不熟悉相关政策要求，不知该如何申请相关救助，而使生活陷入困顿。幸好社工及时发现了该户家庭的实际困境，告知当事人可以申请低保政策救助，并将其情况告知X镇社会事务办。此后，社工还与村干部一起仔细核实当事人家庭的经济情况，按流程为当事人申请救助提供精细化服务。

(三) 服务供给的精细化

传统基层服务供给模式偏向于为弱势群体提供单一化的物质援助，是一种基于人道主义的慈善救济，而非基于服务供给对象自身发展的考虑，因而是一种粗放式与单向度的“施予—接受”的服务供给模式。从这个意义上而言，传统基层民政服务供给模式本质上类似于“生存型”社会救助，救助方式比较单一，救助内容过于局限。乡镇社工站所遵循的“在地化”服务供给模式注重服务供给过程的精细化，视服务对象为具备自主性和发展需求的独立个体，在一定程度上打破了单纯依靠自上而下、单向物质救助的局限，而是在精细化服务供给过程中实现服务对象物质援助、心理慰藉、自我发展与能力建设等多元目标，进而激发弱势群体社会参与，减少社会排斥，以达至救助对象自立自强与持续进步的目标。

精细化服务的基础在于精准化识别服务对象，两者是彼此关联的服务环节。在借鉴张和清教授有关“双百计划”的研究基础上^[8]，本文简要勾勒出了社工站精细化服务供给的流程示意图(见图3)。

图3表明乡镇社工站的精细化服务供给已形成了完整清晰的流程，从精准化识别服务对象到制定服务计划，并形成专业服务效果评估，整个过程都贯穿着社会工作的专业价值与方法。社工根据服务对象的真实需求选择服务方法与服务内容，并在这一过程中与服务对象展开持续互动，以尊重服务对象的主体性选择为基础，遵循服务对象自决原则，积极赋权服务对象，并促进其自我能力建设。

(四) 基层主体的组织化

在基层民政服务供给过程中，关键是要组织既有的民政服务力量，而不能仅仅依靠既有的基层正式治理主体。换言之，仅依靠乡村两级干部以及行业部门干部，无法有效承担基层民政服务供给的艰巨任务。^[15]从宏观运行逻辑来看，地方政府期望将社会服务职能让渡给社会，希望有更加高效而又专业的社会组织来承接相关工作。既有研究表明，非营利社会组织可以成为承接这一社会服务职能的载体，但若仅仅依靠某个单一的非营利社会组织，依然可能走向失败。^[16]究其原因，基层民政服务供给的过程实质上是服务供给主体组织化的过程，需要将相关的主体进行整合，形成最大化的合力，由此才能破解服务供给过程中的问题。乡镇社工站有助于优化基层民政服务模式，基层服务主体的组织化路径如图4所示。

图4清晰展现了以乡镇社工站为载体的服务供给组织化过程。该过程涵盖了服务供给环节的多方主体，将一线社工、基层干部、志愿者以及临聘人员进行有效整合，而并非仅仅依赖某一组织力量。这种组织化的合作力量在具体服务供给过程中得以充分展现。

对于那些需要定期举办的各类普惠型服务活动而言，社工站需要前往镇域辖区内的所有乡村开展活动，耗时较长，需要其他主体配合与协作。与此同时，若要保障活动能够顺利开展，就需要事先找到潜在的服务对象并获得他们的支持，而且开展各类服务活动都需要相应的场地和一定的经费，这些都离不开乡村干部的支持，仅仅依靠社工站的几名社工是难以完成的。因此，社工站每次要开展活动前都会提前和乡村干部沟通好，把活动计划告知对方，请他们通知并组织服务对象。

综上所述，乡镇社工站在基层民政服务供给过程中形成了“在地化”服务模式。这一模式的实现主要依赖人才培育的本土化、政策传递的精准化、服务供给的精细化以及基层主体的组织化等机制，由此构成了不同于传统基层民政服务供给的模式。

四、乡镇社工站基层民政服务成效的关键问题和优化对策

基于对X镇社工站服务过程的考察，“在地化”供给模式呈现出较好的实践功效。首先，在开展具体服务的过程中遵循非科层化的运行逻辑，与先前依赖基层治理主体开展服务存在较大差异，能够更好地匹配“供给—需求”；其次，注重服务供给的精确性与实效性，避免将服务活动泛化，增强了服务的专业化程度；最后，在以乡镇社工站为核心主体的基层民政服务供给过程中，政策资源的可及性更强，能够真正最大化发挥社会政策的功效。因此，乡镇社工站在实践运行中能够切实提升基层民政服务供给水平，打通基层民政服务“最后一公里”，将有限的福利服务资源更加高效地传递至所需群众，有力地促进了社会公平与正义。但需警惕其中可能存在诸如将服务简化为组织活动以及偏向于组织有考核要求的系列活动等问题，这些都可能造成服务效果流于表面，因而需要采取有效的应对策略，保障基层民政服务质量。

(一) 关键问题：避免服务流于表面

巩固乡镇社工站基层民政服务成效的关键在于避免专业服务流于表面。在基层民政服务供给过程中，乡镇社工站必然要组织各类活动来开展服务，以活动促进专业服务水平提升，但需要警惕将服务供给等同于组织活动，要避免依循单一考核要求而开展服务。

1. 服务“活动化”

在基层民政服务供给的实践过程中，乡镇社工站需要为服务对象开展丰富多样、高度契合其需求且能够激发民众广泛参与的服务活动。不论是前面所提到的常规式服务、创建式服务或者链接式服务，在实际开展这些服务的过程中都需要依托各式各样的活动。问题在于，过于注重开展仪式性的活动有可能把服务本身简化为“搞活动”，似乎活动开展了就等于服务完成了，这是需要警惕的方面。

2. 活动“指标化”

活动“指标化”也称为“留痕化”，即详细记录所开展的服务活动，用可以细化和量化的相关指标实现服务的可操作化，因此，每次开展活动的照片与文字台账就非常重要。一方面，这些可视化的材料能够证明所举办活动的丰富性，进而体现服务工作的水平与质量，满足上级考核要求，有助于顺利拿到相关项目经费。另一方面，做好材料留痕可以提升社工站的星级，即在区一级社工站评比中获得更好的星级，进而在争取项目、提高员工绩效等方面获得更大优势。^[17]因此，社工站所开展的活动都非常注重这些材料性的工作。当人手不够、忙不过来时，举办活动就变成了去各村“赶场”，并做好相关的“留痕”记录，实际的服务效果难以保障。

3. 指标“数字化”

按照上级考核要求，乡镇社工站所开展的服务活动要尽可能量化，最大化地用数据体现服务质量。例如，每个月给老人送餐多少次、理发多少人次、群众满意度达到百分之多少等。一旦过于追求服务的数字化指标，则可能为了获得面上数据的“亮眼”而忽视服务本身的质量，将服务切割成一串串数字，甚至出现“数据造假”与“数字创新”等怪象。将服务指标数字化不仅会对服务供给过程造成干扰，误导基层一线服务供给主体，使其服务偏离最初的目标^[18]，同时也难以满足服务对象的真实需求，甚至引起服务对象的质疑，降低了基层服务的社会合法性。

(二) 优化对策：构建合理的服务考核评估体制

为了最大化避免服务供给过程中可能出现的意外后果，除了要继续加强乡镇社工站本身的组织队伍建设之外，更为关键的是改革既有的评估体系，构建合理可行的服务考核评估制度，从而推动日常服务供给行为走向正轨。具体而言，就是要重塑基层民政服务评估的底层逻辑，同时强化基层民政服务过程中的社会逻辑。

1. 非量化考核：重塑基层民政服务评估的底层逻辑

基层民政服务最贴近居民群众日常生活实践，特别是对于那些弱势群体而言，他们无法依靠自身能力获得相应的政策资源，需要社工站这类组织完成政策援引。因此，诸如此类的服务供给效果实际上难以量化，再加上服务对象的改变可能需要较长的周期，对服务效果的评估理应放置于一个更加合理的周期内。换言之，对基层民政服务效果的评估应根据服务本身的类型与服务对象的特点做出调整。其核心在于要坚持服务评估的底层逻辑，而非从一个自上而下的考核视角去审视服务效果，否则将导致出现背离性的评估结果。

基层民政评估的底层逻辑要求将服务对象纳入评估体系，让他们结合自身感受参与服务效果评估。因此，在基层民政服务评估中不应简单复制行政部门详细的量化考核指标，而是要针对服务内容、服务对象以及服务周期的特点做出相应调整。总而言之，要更加注重吸纳服务对象参与考核，同时加强对服务过程的考核。

2. 回归群众：强化基层民政服务的社会逻辑

改变考核方式的另一路径为“回归群众”，强化基层民政服务评估的社会逻辑，即更加注重民政服务的社会效益，而非以量化或显性的经济效益指标去衡量服务效果，从而让基层民政服务真正回归群众，接受群众的检验。从这个意义而言，既然基层民政服务源于要解决普遍的社会需求或满足弱势群体的主要诉求，那么对服务效果的评估也要重新回归社会，用社会实践检验服务效果。因此，乡镇社工站与专业社工要秉持服务对象为本、深入群众日常生活、对接群众真实需求等行为逻辑。不能仅仅为了满足自上而下的考核要求进行“策略式应对”，将服务“活动化”“指标化”，这反而会不断缩减专业发展空间，进一步招致其他服务困境。^[19]

以乡镇社工站为核心的基层民政服务供给模式要避免陷入行政体系运转逻辑^[20]，在服务供给的方式、运行逻辑以及评估标准等方面均要坚持自身专业立场，促使社工站运行与基层社会深入互嵌，在具体服务供给过程中彼此融合。

五、结论与讨论

与单一依赖基层正式治理主体的传统基层民政服务供给模式不同，以乡镇社工站为组织核心的服务供给模式具有显著优势。通过人才培育的本土化、政策传递的精准化、服务供给的精细化以及基层主体的组织化等机制，乡镇社工站开创性地形成了“在地化”服务供给模式。“在地化”服务供给模式能够有效化解社会工作专业人才不足、政策资源传递迟滞、过于依赖行政体系以及服务效果不佳等诸多问题，成为当下打通基层民政服务“最后一公里”的具体实践路径。

从学理层面而言，“在地化”供给模式有利于化解社会工作组织与行政体制之间的悖论关系。在探讨社会服务供给方式时，作为专业性较强的社会工作组织必然要处理好与行政体系之间的关系，要么坚持自身的专业自主性，要么成为既有行政体制的附庸。本文认为，在基层民政服务供给过程中，乡镇社工站较好实现了行政与专业的双向趋同，即通过多主体协作，不仅促使专业社会工作走向“行政化”，同时传统民政工作也在走向“专业化”，最终二者在具体服务供给过程中都趋同于兼具行政化和专业化等要素的复合型技术实践，这种互动式的学习和模仿过程可称为“双向趋同”，其本质就是“在地化”。^[21]“在地化”供给模式能够实现人才、组织、资源以及服务等多方面的就地整合，最大化发挥基层服务实效。

通过对乡镇社工站基层民政服务供给过程的考察，本文提出要警惕基层将民政服务简化为“搞活动”，更不能简单以量化的指标考核体系去评估基层民政服务的实际效果^[22]，而是要依据服务本身的特点展开评估，遵循底层逻辑与社会逻辑。由此，需重新审视社会工作的职业性与社会性。作为一门职业，社会工作必然要嵌入既有的行政体系之中，在既有的体制框架下完成各项职责任务，包括协同其他主体实现相关目标。^[23]然而，社会工作的专业价值与方法具有独特功效，应充分发挥社会工作在民政服务供给过程中的积极功效。这就要求坚持社会工作的“社会性”属性，发挥社工深入群众的优势，强化社会工作在传递民政服务过程中的社会功效，让各项服务更加契合群众的内生需求。“在地化”服务供给模式兼具行政属性和社会亲和性，既追求与行政体系的协作，又恪守社会工作专业本身的价值和原则，注重在既有的制度框架下激活本土资源。该模式是社会工作专业实践的基层创新，已超越简单的本土化服务逻辑，而且形成了一种新的本土化路径，有助于形塑具有中国特色的社会工作基层民政服务供给模式，值得进一步提炼总结。