城市困境儿童的福利权实现问题长期备受关注，但其福利权实现仍存在不足。从我国的政策定义看，困境儿童包括：孤儿、监护人监护缺失的儿童(包括父母双方长期服刑在押或强制戒毒的儿童；父母一方死亡或失踪、另一方因上述原因无法履行抚养义务的儿童)；监护人无力履行监护职责的儿童(父母双方重残、重病的儿童，父母一方死亡、另一方因重残或重病无力抚养的儿童)；重残、重病及流浪儿童；其他需要帮助的儿童(受侵害或虐待的儿童、单亲家庭儿童、失足未成年人、家庭生活困难的留守儿童)。^[1-2]截至2022年，我国约有19.4万名孤儿，其中集中供养孤儿约4.9万人，社会散居孤儿约11万人^[3]，0—17岁贫困儿童数量约724万人。^[4]统计显示，2021年0—15岁残疾儿童约122万人。^[5]受多种因素的影响，困境儿童在照料和保护方面可能存在缺失，容易被伤害。^[6]我国在困境儿童保障方面出台了相关政策，在基本生活保障、医疗保障、教育保障等方面为困境儿童福利权实现提供了社会保障政策支持。但是现实中困境儿童的社会保障仍然存在一些问题，困境儿童福利权实现存在不足。本研究拟聚焦城市困境儿童福利权实现的现状与问题，对J省四个城市——K市、Z市、Y市、H市进行调查，从福利权贫困角度讨论困境儿童福利权实现的阻碍，并从优化社会保障政策角度提出建议。

一、理论框架与研究方法

(一) 理论框架

本研究的理论框架主要是儿童福利权理论。在社会保障领域，儿童权利的内涵聚焦为儿童福利权，这是儿童权利保障实现的核心。^[7]在1989年第44届联合国大会上通过的《儿童权利公约》(以下简称《公约》)是国际上儿童权利保护方面内容最丰富、最全面、最具影响力的国际公约之一。《公约》规定，儿童应享有生命权、身份权、家庭成长权、受照料权、受抚养权、受监护权、表达自由权、隐私权、残疾儿童特殊照料权、接受援助权、福利权、受教育权、参与权、文化权等^[8]，包含了儿童在基本保健和福利方面的主要权利。

国内外学者对于福利权的定义还没有达成一致意见。国外学者主要从宏观层面界定福利权，认为其是获得满足基本生活的利益或服务的权利。^[9]譬如，马歇尔从福利保障的视角将社会权定义为“从少量的经济福利与保障权利到分享社会发展成果，以及拥有按照当时社会普遍生活标准的文明生活的权利”^[10]。国内学者侧重从中观和微观层面将福利权与社会保障相联系，将其界定为与福利获得相关联的权利。^[11]在困境儿童福利权方面，国内外研究不多。国外学者通过研究儿童福利保障的具体表现发现，儿童福利权实现存在差异，国家、家庭、市场在儿童福利权实现中扮演重要角色，儿童福利权的实现程度也影响儿童的生存与发展。^[12-13]国内学者主要在探讨儿童保护制度等问题中涉及福利权^[14-15]，研究聚焦于儿童最大限度存活与发展、享受健康与医疗保健服务、接受教育、获得适当生活水准以及残疾儿童特别照顾等内容。^[16]

在福利权实现方面，权利贫困理论被用于解读福利权实现的困境。既有研究从权利贫困的角度解释了农民工群体、流动人口、失地农民等群体权利实现困境的原因。^[17-19]权利贫困概念最早来源于阿马蒂亚•森对于贫困问题的研究，他将贫困问题视为权利丧失和能力被剥夺的结果^[20-21]，认为不能将贫困简单归结为经济因素的影响，而是由权利贫困导致的。^[22]权利贫困是指由于社会制度安排的缺陷而导致的权利实现障碍，表现为权利缺失、权利实现机制缺乏或运行不畅等。^[23]在此基础上，洪朝辉又结合社会排斥理论、社会剥夺理论和经典的社会权理论，系统研究了社会权贫困，并指出社会权利贫困是导致社会权实现障碍的主要原因，其主要表现为社会权利数量相对不足、获取社会权利的机会和渠道不足以及现有权利没有稳定和明确的法律保证。^[24]权利贫困对于解读福利权实现困境具有阐释力。本文将立足权利贫困视角下的福利权贫困，讨论困境儿童福利权实现的障碍性因素，丰富权利贫困理论研究的问题与样本，为困境儿童的福利权实现提供另一种解释路径。

(二) 研究方法

本研究主要采用定性研究方法，以J省“适度普惠型儿童福利制度”试点城市——K市、Y市、Z市和H市为研究样本，展开实地调查。基本研究思路是，通过考察在现行困境儿童保障制度下儿童福利权的实现状况，探寻困境儿童保障制度在实际运行环节中存在的福利权贫困问题，从而在政策和实践领域寻找其完善路径。

为把握全国和J省困境儿童保障制度及实践状况，本文收集了相关政策文件与数据，主要包括：(1)全国性的困境儿童福利服务政策文件，主要发布单位有中共中央、国务院、民政部等；(2)J省的困境儿童福利服务政策文件，主要发布单位有民政厅和四个试点城市民政局卫生健康委员会（以下简称卫健委）、妇女联合会（以下简称妇联）、残疾人联合会（以下简称残联）、关心下一代工作委员会等；(3)政府部门发布的与儿童相关的统计数据。

本文还使用访谈法进行资料收集。团队成员在项目主持人彭华民教授的带领下，于2016年在J省“适度普惠型儿童福利制度建设”的四个试点城市进行访谈，并于2021年依托彭华民教授主持的“J省困境儿童社会政策量化评估研究”项目进行补充访谈。访谈对象主要包括政府部门工作人员、社区工作人员、从事儿童服务的社会组织工作人员、困境儿童及其照顾者(见表1和表2)。

针对访谈收集的资料，本文运用内容分析法和类别分析法对资料进行分析。根据类别分析法对访谈材料按照访谈对象所在城市、访谈类别(政府部门、社区、社会组织和个人)进行编码分类 ¹，以便于比较。根据内容分析法，本文对完成类别编码的访谈资料进行开放式编码，以便分析内容。在进行开放式编码时，笔者对原始材料逐字逐句进行分析，对意思相近或谈论内容相近的表述进行概括，形成具体的内容版块(见表3)。在整理和呈现材料的操作上，有三点需要说明。第一，资料内容过多，仅展示部分访谈资料的开放式编码。第二，在进行内容分析时，按照开放式编码对访谈资料进行重新调整，一个人的访谈记录可能因访谈回答涉及的内容不同而被放在不同的内容板块中。第三，尽可能原封不动地引用被访者的原话，只有在必要且不扭曲原意的情况下，才隐去重复的、无意义的、与主题无关的话语。

二、J省城市困境儿童福利权实现的现状

要衡量城市困境儿童的福利权实现程度，应主要考察其接受政府和社会福利的情况。因此，本研究具体分析城市困境儿童接受福利的四个方面，即基本生活保障、医疗救助、康复扶持和教育帮扶的福利权实现状况。

J省在2015年和2016年分别颁布了《关于完善困境儿童分类保障制度的意见》和《关于落实困境儿童分类保障制度有关问题的补充意见》等文件。这些文件从生活、医疗和救助等方面为全省包括留守儿童在内的约50万困境儿童构建了社会保障支持网络。 ²J省的四个试点城市在政策和实践中着力保障困境儿童福利权的实现，但在基本生活保障、医疗救助、康复扶持和教育帮扶四个方面的福利权实现方面存在一定不足。

(一) 基本生活保障监管不足

在基本生活保障政策及其实施方面，四个试点城市的困境儿童基本生活保障主要依赖政府发放的困境儿童基本生活补贴。相关政策对困境儿童的基本生活补贴都有详细规定，民政部采用了困境儿童基本生活保障的自然增长机制。 ^{3 4 5 6 7}在具体实施上，困境儿童及困境家庭儿童的基本生活费用是单独或者以家庭为单位建卡发放的，这在一定程度上保障了困境儿童的基本生活。

四个试点城市的机构养育孤儿的生活标准较高，儿童福利院的硬件设施等都由政府财政予以支持配备，因此机构养育孤儿的物质生活水平高于其他困境儿童。

(适度普惠型儿童福利制度试点以后)我们儿童福利院孩子的生活条件越来越好……院内孩子还是比较幸福的。虽然政府也有政策关注散居孤儿，但是他们的生活确实不如福利院的孩子。(K市福利机构工作人员J女士)

对于生活在家中的困境儿童来说，基本生活保障费用能够在一定程度上帮助其解决基本生活问题，维持温饱，但是一旦遇到其他需要经济支持的情况，其就可能会面临问题。

我孩子的钱(困境儿童基本生活补贴)只够其平时的生活开支，小孩也不能生病或者有其他花费。小孩如果生病，钱肯定不够用。假期中其他孩子参加的兴趣班，我孩子没钱参加。(Y市困境儿童DDW的父亲)

另外，困境儿童基本生活补贴虽然以儿童的名义单独或以其家庭为单位建卡发放，但基本上都由儿童的照料人或监护人支配，所以可能出现补贴没有用到困境儿童身上的情况。由于缺乏有效监管，监护人容易擅自改变补贴用途，导致政府提供的基本生活保障不能落实。譬如，Y市困境家庭儿童LPT的母亲是智力二级残疾，其父亲的精神状态时好时坏，其平时由爷爷奶奶照顾。但由于其户口与父母在一起，困境儿童的基本生活补贴只能发放到家庭账户上，由父母支配使用，其爷爷无法将该补贴用到孩子身上。尽管爷爷奶奶未必因此亏待儿童，但这件事仍显现了补贴使用中的监管不足与风险。

我把这些钱(孩子母亲的残疾补贴、孩子父亲的低保补贴和孩子的基本生活补助)全部给孩子的父母，用来解决他们自己的生活问题。小孩现在由我照顾，住在我这里。(孩子的生活费)都由我出，我现在还能种点田，钱还够照顾他。(Y市困境家庭儿童LPT的爷爷)

总体而言，政府已经为困境儿童构建了比较完善的基本生活保障体系，也按照经济发展水平实现了困境儿童基本生活保障标准的自然增长，困境儿童的基本生活得到了一定的保障。但在实施过程中，由于缺乏有效的监管手段，困境儿童基本生活保障补贴被照料者挪用现象时有发生，困境儿童的福利权保障存在一定的不确定性。

(二) 医疗救助的政策覆盖面窄

在困境儿童的医疗救助方面，四个试点城市主要聚焦于完善困境儿童的重大疾病医疗保障机制，帮助解决困境儿童因重病、大病而无力支付医疗费用的问题。试点开展以来，四个城市在重大疾病医疗救助的基础上，拓展了困境儿童医疗救助的范围和力度 ^{8 9 10 11 12 13}，为部分困境儿童提供了救助支持。例如，对于低保家庭或低保边缘家庭中患有重病的儿童，当前政策能减轻因给其治疗疾病带来的家庭经济压力。比如Z市的困境儿童QGY患有再生障碍性贫血，在苏州市儿童医院接受了手术治疗。在治疗中通过儿童医疗保险、大病救助等方式解决了其近一半的医疗费用，让这个家庭不至于因病致贫、因病返贫。

儿童大病医疗保险给予我们的帮助最大。去年(2015年)报销费用20余万元，解决了绝大部分的医药费。如果没有大病医疗保险的帮助，我们将无法承受高额的医药费。孩子手术后(2014年8月)至今(2016年7月)，已经花费了100多万元。除此之外，红十字会的大病补助一年也有8000元。……报销费用占全部医药费的一半以上。(Z市困境儿童QGY父亲)

但是，困境儿童的医疗救助政策覆盖面仍然以重病为主，存在覆盖面窄的问题，主要表现在两个方面。

第一，对一些在疾病治疗上有特殊需要的困境儿童的政策支持有限。受报销政策的限制，部分儿童治疗疾病花销中可报销的额度较低。例如，只有在本地医保定点医院看病，报销比例才会达到规定的最高水平。再如，一些住院床位费和进口药品费用等不属于报销范畴。

比如H市的困境儿童WCE患有结核性胸膜炎，而当地无治疗此类疾病的专门医院，于是母亲带其去上海接受手术治疗。尽管其有医疗保险，但相关的医疗救助政策规定，只有在本地医保定点医院的治疗费用才能享受最高的报销比例，非本地医保定点医院的治疗费用报销比例较低。因此，其治疗费用自付部分较高，给家庭造成了较大的经济负担。

从前年(2014年)到去年(2015年)春节，孩子一直发烧，后来去医院确诊是结核性胸膜炎。直到去年(2015年)7月，孩子放假了，我才带他去上海肺科医院做了手术……医药费都是向别人借的。这几年医药费一共花了十多万元，家里一个月收入只有三四千元，还有老人要照顾，家里没有多余的钱。他(小孩)有医疗保险，但是因为我们是在外地医院看的，报销不了多少，不到2万元。(H市困境儿童WCE母亲)

第二，部分困境儿童的照料者对于医疗救助政策了解不足，未获得原本可得的医疗救助支持。当前的医疗保险制度能够在支付医院费用时，按照比例直接予以扣除，患者及其家庭只需要支付自付部分。只要是参加了社会医疗保险(城镇居民基本医疗保险、儿童统筹医疗保险、新型农村合作医疗保险)的困境儿童都可以享受这种医疗救助政策。但是大病救助、慈善救助等救助金还需要困境儿童照料者自己申请。这也导致一些困境儿童家庭因为不了解政策而没有获得相应的医疗救助。

外孙患有先天性心脏病，他爸爸离婚以后连抚养费都没给。孩子主要由我们(外公和外婆)和他妈妈照顾。(他妈妈)在厂里做会计，一个月的工资只有两三千元，所以医疗费用都是我们出的。但是我们也没什么钱，在给孩子治病这几年一共花了十多万元……我们有医疗保险，在支付医药费的时候按照报销比例就扣掉了，具体的不清楚，好像有2万元……我们不知道有大病救助这个政策，就只报销了这个保险。(H市困境儿童ZZX外公)

总的来说，困境儿童医疗救助政策已经形成一个由社会医疗保险、大病补助、慈善救助等三种方式共同合力的保障网络。给予一些患重病的困境儿童的医疗费用较高比例的报销支持，能够减轻其家庭的医疗费用负担。然而受药品报销目录和指定诊疗医院等规定的限制，一些困境儿童未能享受较高比例的报销政策。如何根据困境儿童的实际需要调整报销政策，指导有需要的家长用好相应的医疗救助政策，是下一步困境儿童医疗救助工作的重点。

(三) 康复扶持的发展不均衡

残疾儿童是困境儿童中的特殊群体，其只有依赖治疗和康复手段才有可能迈向正常生活。这种康复过程需要持续不断地投入，而康复训练的费用是一笔不菲的开支。为保障残疾儿童的康复训练，四个试点城市都就残疾儿童的康复扶持出台了政策 ^{14 15 16 17}，并持续加大康复扶持力度。对于部分残疾儿童，尤其是政策规定的0—6岁的残疾儿童，各个试点城市都能够满足其基本需要。就政策的实施而言，各城市都为机构养育残疾儿童与散居残疾儿童提供了不同程度的康复扶持。

机构养育残疾儿童的康复扶持工作在试点后得到发展。儿童福利院孤儿中有大量残疾儿童，但在试点之前，Z市儿童福利院因为行政级别和工作人员人数的限制，没有在院内配置康复教师等专职工作人员，而是通过政府购买服务引进社会组织的方式为院内残疾儿童提供康复服务。试点实施后，儿童福利院对院内残疾儿童康复训练的重视程度加深，通过采取政府购买服务、院内自设康复训练室、配备康复训练老师等多项措施，为院内残疾儿童提供了较好的康复扶持。

我院在跟一个专业的康复机构合作。我院是县级院，资源少，也没有相应的专职康复师，只能购买服务……康复机构每年为我院的孩子做8个月一期的康复活动。从今年(2016年)开始，我们要求社会工作者开展一些心理支援服务，同时也培训我们的院内职工。(Z市儿童福利院ZYZ)

相比之下，生活在家庭的散居残疾儿童的康复扶持情况更复杂，这取决于不同城市的政策支持范围和方式。由于各市的康复扶持补助政策存在差异，部分残疾儿童因为户籍所在地政策不覆盖其所需要的康复项目而无法享受政府的康复扶持。各地实操差异较大，主要存在各市、县残联提供康复治疗补助和在康复中心进行康复训练两种方式。例如，H市将隶属于市残联的残疾人康复中心作为0—6岁贫困残疾儿童抢救性康复训练的主要基地，为全市残疾儿童提供康复训练、心理疏导、康复信息咨询、康复技术指导和辅助器具适配等服务。而K市对于残疾儿童的康复扶持主要采取先收费后报销的方式。一方面，通过残联康复中心为全市残疾儿童提供康复训练；另一方面，对于本市康复中心或机构无法提供或康复资源不足的康复训练项目，残疾儿童家长如果需要在外市进行康复训练，也给予一定额度的报销。

我们是先收费，然后再到残联报销。有的地方是指定定点机构，然后把费用支付给机构，儿童免费接受康复训练。我们选择这种给付方式，主要原因是这里离上海近，他们愿意去上海进行康复训练。如果我们选择定点机构，定在K市的话，对他们的康复不一定有益，像上海的公立医院，那些康复机构有经验丰富的教授，很多家长更愿意去上海。(K市残联LYJ)

(四) 教育帮扶的支持失衡

教育是帮助儿童在社会扎根立足的关键方式。为加强对困境儿童的教育帮扶，四个试点城市在原有政策的基础上，进一步明确对困境儿童的教育帮扶政策，帮助困境儿童获得公平的受教育机会。 ^{18 19 20 21}

在教育支持的行动中，四个城市的民政、教育、慈善、妇联、共青团、残联等部门共同维护包括残疾儿童在内的困境儿童教育权利，一些社会组织也参与到对困境儿童的教育扶助中。教育帮扶的范围从户籍内困境儿童推广到户籍外流动困境儿童。

以H市为例进行说明。H市妇联通过开展“春蕾计划”“爱心妈妈”项目，资助家境困难的残疾儿童进入残疾学校，进行正常学习。妇联还在民工子弟学校设置了针对家境困难的外来务工人员子女的“春蕾班”资助项目，定期为他们提供资助，确保他们能够顺利完成学业。

我们妇联在全国范围内比较有影响力的项目有“春蕾计划”“爱心妈妈”，目前为止(2015—2016年)有2600多名困境儿童享受了这个福利……从2015年起，我们妇联还专门为外来务工人员子女设立了“春蕾班”资助项目，有20名外来务工人员子女得到资助，每人每年1000元。(H市民政局JLJ)

除了政府部门，一些社会组织也参与到对困境儿童的教育扶助中，为一些困境儿童提供资金支持。H市NN爱心协会的主要目标是扶助困境儿童，其主要成员是当地的私营企业主。该协会通过捐款等方式筹措资金，援助品学兼优且家境贫困的在校学生，直至这些学生大学毕业。

我们协会是一个民间公益组织，是2014年8月份成立的，创建至今(2016年)已经2年了。其主要目标是扶助困境儿童，我们(帮扶)的对象是小学生和中学生。我们以定额资助的方式帮助他们，每个月有22个名额，有专门的会计向他们的银行账户转补助款，每人每月200—300元，一直支持到其大学毕业。(H市NN爱心协会理事长GSF)

现阶段，各种类型的困境儿童都能享受到一定的教育帮扶。然而政策对不同教育阶段、不同困境类型的困境儿童实施的帮扶力度有差异，部分困境儿童未能享受到充足的政策支持。

三、J省城市困境儿童福利权实现的阻碍因素

实地调查发现，J省四个试点城市的困境儿童福利权有一定的保障，但仍然存在基本生活保障监管不足、医疗救助政策覆盖面窄、康复扶持发展不均衡、教育帮扶支持失衡等问题。造成这些状况的原因是多方面的，其主要的阻碍因素是城市困境儿童的福利权贫困。下文将主要从福利权的实现程度、福利政策落实以及法律保护方面进行阐述。

(一) 城市困境儿童的福利权实现程度较低

判断是否存在城市困境儿童福利权贫困的重要指标之一是其福利权的实现程度，这是影响困境儿童生活质量的关键指标。如果福利权实现程度较低，城市困境儿童的生活就容易陷入困难。城市困境儿童福利权实现程度较低主要表现为生存发展保障不足、福利政策难以满足儿童成长需要、儿童对于涉及自身社会保障的事务参与度低。

首先，受到照料者照顾能力不稳定的影响，城市困境儿童的生存发展未获得充足的保障。就机构养育困境儿童而言，政府和社会对儿童福利院都给予了极大的关注和支持，因此在儿童福利院接受日常生活照料的机构养育孤儿大体能够享受到较为丰富的物质生活。但由于儿童福利院工作人员有限，一个工作人员需要负责照顾几个孩子，所以机构养育孤儿可能无法得到全面照顾。另外，机构养育孤儿大部分时间都在院内生活，其社会化程度较低，生活和心理上都可能面临一些问题。散居困境儿童往往由父母或其他亲属监护，但可能会因为家庭原因，如隔代照料、家庭贫困、照料者重病重残等，无法获得较好的照顾。

福利院的工作人员把他们都当作自己的孩子，给予他们爱。但是不可能做到把全部精力都放在他们身上的……这就会导致孩子会发生一些心理问题，毕竟没有父母，和普通孩子比起来，还是不一样的。(Y市福利机构工作人员W女士)

她从因生病(先天性心脏病)不上学以后，天天在家，跟我们住一起，所以都是我们照顾。但是她奶奶有脑梗，我也有气管炎，所以生活很艰难。我们两个只能给她弄点饭吃，其他(生活、学业)的也管不了。(Y市困境儿童LXY爷爷L先生)

其次，政策未充分考虑城市困境儿童的特殊性，难以满足困境儿童的成长需求。城市困境儿童虽然身处困境，但其福利权的实现不应仅满足于维持其基本生存需要，而是要尽可能提供能帮助其未来在社会安身立命的资源。在基本生活保障方面，除了孤儿基本生活津贴和部分试点城市的残疾儿童津贴外，其他困境儿童的基本生活津贴都以城市最低生活保障为基数，最高的困境儿童生活津贴以低保标准的120%进行发放。我国城市最低生活保障制度的目标仅仅是保障贫困人群的基本生活需要，为了避免福利过高而导致“福利依赖”，低保标准的制定自然不会太高。^[25]以这种救助标准为基础的困境儿童生活津贴难以满足困境儿童的需要，应根据儿童成长的特性和需要设置合理的困境儿童生活津贴。在教育扶持方面，虽然现行政策在各教育阶段都为困境儿童提供了相应帮助，但没有涵盖儿童需要的非常规教育，特别是课外辅导和兴趣班，其额外费用将城市困境儿童排斥在外，困境儿童越来越难以获得与普通儿童同等的发展机会。

没有(课外辅导)。其实她还是要去补课的，她们班里小孩都去补，也应该让她去，不然成绩肯定不好，但是现在补课都要钱，一门课都要几千元，我们没有钱……(兴趣班)这个不知道，基本上都是在学校。现在报兴趣班的费用一个学期要好几千元。条件好的孩子都参加英语兴趣班，拓展知识面，但是我家没钱，没办法和别的孩子比。(K市困境家庭儿童HCY母亲)

最后，城市困境儿童在与其切身利益相关的社会保障事务中的参与度低。受困境儿童自身特性和成人决策视角等多种因素的影响，困境儿童在与自身福利相关政策制定中的参与度低。困境儿童的福利政策主要基于成人视角，可能对儿童的需要存在偏差，导致政策无法满足困境儿童的真正需要。尽管儿童心智尚未健全，但对于自身利益相关的社会保障事务却有不可替代的发言权。这既有助于让多元福利主体提供儿童真正需要的保障和服务，提升其生活水平，也能调动困境儿童社会参与的积极性，为儿童增能，实现儿童的积极福利权^[26]，即让困境儿童主动争取自己的福利权。

(二) 城市困境儿童的福利权保障方式单一

城市困境儿童福利权贫困的另一表现是福利政策保障方式单一。机构养育孤儿生活在儿童福利院中，儿童福利院能全面了解相关政策，能链接丰富的社会组织资源。相较于生活在家庭中的困境儿童，机构养育孤儿福利权的实现程度更高。生活在家庭中的困境儿童依赖其家庭照料者或监护人接受来自政府、社区和社会组织的资源，而家庭照料者一旦不了解或不关心相关政策，或对于社区、社会组织的儿童服务项目不清楚，困境儿童的福利权就难以实现。Y市困境儿童LXY患有先天性心脏病，在其小时候医生就建议尽早手术，但其照料者不了解医疗报销、大病救助方面的政策，觉得家庭的经济能力不足以负担医药费而选择了保守治疗，最终导致LXY身体虚弱，经常生病，不能参加剧烈活动，上完初中就放弃学业在家休养。

她小时候去上海的医院看过。那时候医生就说要尽快做手术，因为年龄越大，手术风险就越大。但是因为家里情况不好，没有钱做手术。不知道有(大病救助)这个政策，家里没钱，也没有办法做手术，就只能这样。(Y市困境儿童LXY爷爷)

另外，多数困境儿童的照料者不清楚自己所在的城市为“适度普惠型儿童福利制度”的试点城市，对于该制度提供的困境儿童福利权益不了解。这些因素阻碍了困境儿童享受政策所提供的资金和福利服务。

这个我不是很懂(K市是适度普惠儿童福利政策的试点城市)，不太了解(这方面的政策)。(K市困境家庭儿童GY父亲)

这个(适度普惠型儿童福利制度试点的政策)没听说过。(Y市困境儿童DDW父亲)

你们说这个政策(Z市适度普惠型儿童福利制度试点的政策)我不太清楚。(Z市困境儿童WDD母亲)

不知道(这个相关政策)，没听说(H市是适度普惠儿童福利政策的试点城市)。(H市困境家庭儿童HCY母亲)

(三) 城市困境儿童的福利权政策保障不充分

困境儿童的福利权贫困还表现为福利权缺乏充分的政策保障。人们在较高层次上实现福利权或得到保障权利的多种机会并不能保证其摆脱权利贫困，因为福利权实现需要能够实现即有权利的社会环境和稳定的法律机制，否则现有的权利和机会随时可能得而复失。^[11]困境儿童的福利权需要明确且稳定的法律保障，使困境儿童能够稳定持续地接受福利供给。

虽然J省各试点城市都制定了困境儿童保障政策，但政策的执行受到当地经济发展水平的影响，困境儿童津贴发放有一定的地域差异。而其他福利保障和服务的政策基本照搬民政部“适度普惠型儿童福利制度试点通知”^[27]，依据本地实际情况小幅度调整其中一些细节。但是民政部的试点通知只是指导意见，没有涉及困境儿童福利资金和服务的具体指标。这使得各试点城市的政策制定者一方面不知道如何为困境儿童提供具体、明确的政策保障，另一方面也不清楚特定的服务项目、创新的筹资方式能否用于困境儿童保障。福利政策执行的地域差异难以充分保证困境儿童稳定、有效地实现福利权。

从民政部的角度来说，试点没有一个统一的目标体系没问题，但是省民政厅要为政策评估设置目标。K市的财政收入高，但是J省北部没有那么多财政保障。越穷的地方困境儿童就越多，所以基数也大，财政也没钱。如果让经济相对薄弱的地区来实施，省级财政需要补贴。不然，省里让市一级政府出台文件，我没有办法给出实施标准和时间。所以省民政厅应该设计一个完整的机制，这样各个地方才能够操作。(Y市民政局LCD)

我们(在儿童福利方面)有一些想法，但是还是比较难以实施的。民政部、省民政厅在这个试点工作上没有指导性文件，我们不好做，也不知道能不能做。所以很多想法就要想很久才能够试着运作一下，困境儿童的服务也就不能及时普及了。(Z市民政局XZB)

各试点城市虽然出台了关于“适度普惠型儿童福利制度试点”的通知或意见，但在执行上呈现出多部门分散化运作、多个政策文件碎片化现象，缺乏清楚的部门分工和福利评估标准。

这个要加强部门之间的协作，落实责任制。下一步概念性的问题我在探索当中，我想提出儿童福利化的标准。我希望你们能对我们进行指导，因为我们要评估验收。社会组织、社区等做到什么程度，产生什么样的结果，没有福利提供这方面的标准化，我没有办法去评估衡量。如果有标准，我对落实责任就有抓手了，多部门协调起来也便于操作。(H市民政局JLJ)

各试点城市的困境儿童福利机构不健全、不成熟，构成政策实施的另一不确定因素。困境儿童政策有明显的“碎片化”特征。^[28]虽然2018年后各试点城市根据民政部儿童福利司的设置，在市级民政局设置对应的儿童福利处，但是新部门的政策归口、行政统筹需要时间，部门架构和运作经验尚不成熟。同时，由于儿童福利政策的行政归口复杂，涉及众多政府部门，所以难以迅速构建相对完整的政策体系。这些因素都不利于困境儿童福利权的充分实现。

我们做了梳理，除了民政部门涉及儿童的政策，包括残疾儿童、重病儿童、孤儿的政策外，卫健委、残联等部门也有相关政策。(K市民政局QY)

这个残疾补贴就是，不管是儿童还是成人，比例都是一样的。残疾儿童的补贴也是按照残疾人的补贴政策执行。(H市民政局PQ)

四、结论与讨论

虽然城市困境儿童的福利权实现在一定程度上得到了社会保障制度的支持，但在基本生活保障、医疗救助、康复扶持和教育帮扶领域仍存在问题。其主要体现为散居困境儿童基本生活保障不足、医疗救助政策覆盖面窄、康复扶持发展不均衡、教育帮扶支持失衡。

城市困境儿童福利权实现受阻的主要原因是福利权贫困。城市困境儿童的福利权实现程度较低、城市困境儿童的福利权保障方式单一、城市困境儿童的福利权缺乏充分的法律保障。福利权贫困使得困境儿童的福利权无法充分实现，削弱了社会保障的政策效果。因此，应从福利权“脱贫”角度建立困境儿童福利权“脱贫”的社会保障制度。结合我国的实际情况，应建立以平等价值为原则，以满足儿童需要为目标，由多元福利供给主体分工配合，以儿童福利权实现为评估标准的城市困境儿童组合式普惠型福利制度^[29]，切实保障城市困境儿童福利权的实现。

注释

1 访谈人数较多，无法在本文中以表格形式将所有编码呈现。为保证阅读方便，本文在保证匿名化的基础上，将被访者所在城市以首字母进行区分，被访者以姓名首字母进行区分。

2 资料来源于J省民政厅材料《全省2020年一季度困境、基层儿童数据统计表》。

3 Y市对多重困境儿童的基本生活保障津贴以补足的形式发放。困境儿童和困境家庭儿童的基本生活保障标准为每人每月500元，散居孤儿为每人每月1000元。对于有低保或有残疾补贴的困境儿童的补贴少于困境儿童生活津贴的进行差额补足。例如，现有残疾儿童有残疾补贴300元/月，按照困境儿童只享受单一最高补助的规定，困境儿童津贴只差额提供200元，加上残疾儿童已有的300元残疾补贴，达到政策规定的500元/月。K市、Z市和H市也基本是以最高单一补助标准给多重困境儿童发放补贴，多重困境儿童不能累计获得补助。

4 资料来源于K市民政局《适度普惠型儿童福利制度试点工作情况汇报》。从2016年7月起，社会散居孤儿保障标准提高为每人每月1460元、福利机构集中供养的标准为每人每月2080元。对于重残儿童按照当地低保标准(2016年810元/月)100%发放生活津贴；对于患有13类重症疾病、家庭困难的儿童生活上按低保标准的120%发放生活补贴；对于父母重残、重病的家庭、生活收入无来源的，其家庭成员包括儿童都按最低生活保障标准的120%发放生活补贴；对于父母双方服刑在押的以及父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护责任的儿童，纳入孤儿保障体系，按孤儿生活保障标准发放生活费。

5 资料来源于《市政府办公室关于印发Z市适度普惠型儿童福利制度建设试点工作方案的通知》(Z政办[2015]4号)。Z市建立了孤儿养育标准按经济社会发展水平自然增长的机制，自2016年7月1日起将福利机构养育孤儿标准从每人每月1920元提高至2080元，社会散居孤儿从每人每月1340元提高至1460元。对低保、低保边缘重病对象以外的重病儿童，月均医疗费用自负部分超过家庭收入的，次月月初按照最低生活保障标准的60%发放生活费；对低保、低保边缘的重病、重残对象以外，持有残疾证的残疾儿童，月均康复费用自负部分超过家庭收入的，次月月初按照最低生活保障标准的60%发放生活费。

6资料来源于 《Z市儿童福利和保护工作情况汇报》(2015年2月5日)。截至2015年，Z市户籍家庭月人均收入低于我市城乡低保标准(670元/月)的困境儿童(困境儿童家庭)都已纳入最低生活保障范围，其中低保家庭中的儿童还可以增发低保标准20%的保障金。

7 资料来源于《H市适度普惠型儿童福利制度试点情况》(2016年7月)。2015年7月，集中供养的孤儿保障标准达到了1667元，散居孤儿的保障标准是1017元，到2016年7月集中供养孤儿的标准达到1817元，散居孤儿的供养标准达到了1100元；把监护缺失儿童视为事实孤儿，参照散居孤儿基本生活保障标准予以补助；对低保家庭中的困境儿童，按照低保标准的120%实施保障。

8 资料来源于《Y市人民政府办公厅关于印发推进适度普惠型儿童福利制度建设实施意见的通知》(Y政办发〔2014〕109号)。Y市将孤儿纳入城乡居民医疗保险范围，其个人缴费部分由财政承担。

9 资料来源于《Y市人民政府办公室转发市民政局等部门关于Y市贫困家庭儿童重大疾病慈善救助实施细则的通知》(Y政办发[2012]62号)。落实2012年的“贫困儿童大病慈善救助”，对患有白血病、先天性心脏病、尿毒症、恶性肿瘤等重大疾病的孤儿、低保家庭或低保边缘家庭儿童实施救助。

10 资料来源于K市《市政府办公厅印发关于加强困境儿童分类保障工作的实施意见的通知》(K政办发[2015]144号)。K市通过以医疗救助为主、大病补助和慈善救助为补充的方式为困境儿童构建了相对完善的医疗救助网络。

11 资料来源于《Z市适度普惠型儿童福利制度建设试点工作方案》(Z政办〔2015〕4号)。Z市对参加居民基本医疗保险和儿童统筹医疗保险的儿童中，患恶性肿瘤、尿毒症、白血病、再生障碍性贫血、突发性血小板减少性紫癜、红斑狼疮、器官移植后抗排异药物治疗、血友病、强直性脊柱炎、先天性心脏病、重度残疾，以及年度自付医疗费用(扣除报销和救助)在3万元以上的，由少儿大病医疗救助资金给予救助。

12 资料来源于《H市儿童福利工作情况汇报》(2016年5月)。H市对城乡低保、低收入家庭、因病支出型贫困家庭中，患艾滋病、白血病、先天性心脏病、尿毒症、恶性肿瘤、罕见病等重大疾病的儿童，在原有的城乡医疗救助、大病医疗救助、因病支出型家庭医疗救助的基础上，每人给予3000元一次性救助。

13 资料来源于《H市医疗救助办法》(H政规[2017]1号)。H市城乡医疗救助规定，孤儿、低保或低保边缘家庭儿童在享受基本医疗保险政策待遇后，个人自付医疗门诊费用按照70%的比例予以补助，年度累计补助最高额度为5000元；个人自付住院医疗费用按照70%的比例予以补助，不设封顶线；经新农合或居民(职工)医保补偿和医疗救助“一站式”结算后，对个人自付医药费(政策范围内可报销费用)仍较高、影响家庭基本生活的，患有白血病、先天性心脏病、尿毒症、恶性肿瘤的孤儿(弃婴、事实无人抚养孤儿)、低保家庭、低收入家庭中的儿童，可以申请贫困家庭儿童重大疾病慈善救助。

14 资料来源于《K市政府办公室关于印发K市残疾儿童康复补助办法的通知》(K政办发[2013]63号)。

15 资料来源于《Y市人民政府办公室关于印发推进适度普惠型儿童福利制度建设实施意见的通知》(Y政办发[2014]109号)。Y市规定，继续落实“残疾孤儿手术康复明天计划”“0—6岁贫困残疾儿童抢救性康复项目”。对残疾婴幼儿，做到及早发现、及早干预、及早开展手术矫治和专业康复训练，充分发挥儿童福利指导中心、残联、医疗卫生机构的资源优势，为有需要的困境儿童提供康复服务。

16 资料来源于《Z市适度普惠型儿童福利制度建设试点工作方案》(Z政办〔2015〕4号)。Z市对于参加居民医疗保险的儿童，存在视力、听力语言、肢体、智力、精神功能障碍，需要康复训练的，按照《Z市少年儿童机构康复救助实施办法》(Z政办发[2013]1号)规定给予康复项目救助。

17 资料来源于《H市儿童福利工作情况汇报》(2016年5月)。H市在残障儿童康复方面，在市残联设置下属事业单位——康复中心，引进了先进的聋儿语训设备，共举办了3期聋儿康复语训班。为肢体残疾儿童定制了下肢矫形器，每年举办残疾儿童家长培训。截至2016年5月共有18名0—6岁贫困家庭儿童在H市康复中心接受康复训练，近年来共转介31名残疾儿童到外地康复机构实施康复治疗与训练。

18 资料来源于K市《市政府办公厅印发关于加强困境儿童分类保障工作的实施意见的通知》(K政办发[2015]144号)。

19 资料来源于《Y市人民政府办公厅关于印发推进适度普惠型儿童福利制度建设实施意见的通知》(Y政办发[2014]109号)。Y市规定，按照健康适龄困境儿童接受普通教育、中重度残疾适龄儿童集中接受特殊教育、轻度残疾适龄孤儿落实随班就读原则，全面加强困境儿童的教育工作，把在幼儿园、普通高中、中等职业学校、高等职业学校和普通本科高校就读的困境儿童纳入国民教育国家资助政策体系，优先予以资助，并根据其家庭困难情况，开展结对帮扶和就学助困。

20 资料来源于《Z市适度普惠型儿童福利制度建设试点工作方案》(Z政办〔2015〕4号)。Z市规定，孤儿和低保、低保边缘、重病困难家庭学生在幼儿园、中专、职高在读的，每人每年补助1000元，普通高中在读的每人每年补助3000元，大专在读的每人每年补助5000元，本科在读的每人每年补助6000元，家庭收入在低保标准两倍以下的其他困难家庭学生按上述标准减半补助。

21 资料来源于《H市适度普惠型儿童福利制度试点情况》(2016年7月)。H市早在2012年就开始实行对义务教育阶段的困难家庭子女免收学费、杂费、代收费以及校服费，2005年扩展到高中阶段(含中专)的特困学生。同时，按照“城乡一体、均衡发展”的要求，建立健全城乡儿童教育均衡发展保障机制，保障各类型儿童都能享有公平受教育的机会和权利。落实特殊教育政策，完善帮困助学机制，保障残障儿童接受15年免费教育，三类残疾儿童入学率均在99.5％以上，家庭贫困学生入学率达100%。