一、问题提出

近年来，在社会管理从“善政”走向“善治”的背景下，强调治理价值、政策理论、工作方法的柔性治理应运而生。^[1]在建设服务型国家与推进政治民主化过程中，政府运用柔性方式进行治理成为一种趋势，而中国之治的柔性结构源于中国传统文化的德治智慧，凝结了近代以来中国共产党的革命经验，是中国特色社会主义制度的重要优势。^[2]因应柔性治理的特殊治理效能，基层政府渐趋采取柔性治理模式进行社区治理。

国际化社区作为不同国家、种族、民族人口生活的区域，是包容各类文化和生活方式的新兴城市社区，具有国籍多样化、文化多元化、需求多样化等特征，是社区治理领域中最具前沿性和挑战性的版块。^[3]国际化社区作为不同国籍的人所混合居住、生活与工作的区域，因外籍人士占一定比例，其环境设施、管理制度及服务体系趋于国际化。^[4]我国的国际化社区发展历史较久，对应的治理模式也在不断转型升级。改革开放前，国际化社区治理聚焦于对外国专家集中居住区的管理。改革开放后，其治理经历了多元化治理阶段，从对来华外国人聚居社区的管理，转型为对特大城市国际化社区的社会化、精细化治理。^[5-6]鉴于部分西方国家实施的刚性“区隔”的移民社区治理模式容易造成社区区隔、秩序混乱及非安全因素激增等问题与威胁，我国国际化社区的治理应发挥中国传统文化“和”的智慧，超越西方刚性治理范式，在“柔性”“融合”等范式基础上，促进国际化社区中多元文化共生共融。^[7]但如何将柔性治理嵌入国际化社区，特别是融合到新兴社区治理体系中，仍处初步探索阶段，值得深入研究。

因此，本文拟依托空间生产理论，阐述社会文化空间治理实践，探究社会文化空间载体驱动国际化社区柔性治理的体系与逻辑，希冀为柔性治理在国际化社区的落地提供载体，并为社会文化空间的治理实践提供理论指导，尤其是为探索黏合社会文化空间治理与柔性治理复合关系的驱动实践提供样本，进而以复合式治理促进国际化社区治理体系与治理效能转型升级。

二、文献综述与分析框架

(一) 文献综述

学界主要从两方面研究国际化社区社会文化空间和柔性治理的复合关系。一方面，侧重于社会文化空间内涵与国际化社区文化治理的研究。前者的阐述路径大多基于空间生产理论与文化内涵，延伸拓展社会文化空间内涵，形成空间的文化性和文化的空间性两种典型的分析视角。空间的文化性视角承袭文化生态学观点，黄焕等认为，文化空间由文化服务设施、文化经营场所共同构建，文化空间的物质空间形态与经济社会形态均具有文化属性，都应被传承、保护和更新。^[8]文化的空间性视角多基于文化空间性的阐述范式，傅才武强调文化空间由城市几何空间、社会生活空间和“意义空间”综合交织而成^[9]，这可追溯至雅各布斯有关城市文化多样性的研究。雅各布斯认为，应创设多元文化生态的空间，将其作为治理载体与策略，再生产空间的多样性文化形式与多方位文化效能，维系城市发展的可持续性。^[10]朱兰珍、晏晓娟强调通过语言、空间、文化等载体培育移民文化，实现中外文化相互交融、中外居民和谐共处，这是促进移民为社区经济做贡献、实现国际化社区善治的重要抓手。^[11-12]王亮提出，着力营造国际化社区邻里友好、开放包容的文化共同体，避免族群区隔，弱化治理风险。^[13]李俊良将基础设施视作国际化社区的文化载体，认为其更新应与文化适应策略相匹配。^[14]林丹认为，作为中外文化融合的社会空间，国际化社区将移民文化融入社区，有利于提升社区凝聚力和居民认同感。^[15]

另一方面，关注国际化社区治理中的柔性因素。已有研究对国际化社区治理中柔性因素的论述聚焦于共治、协商、人性化等柔性治理策略。华峰、林移刚和邓晓梅对共治策略的研究侧重于共治的主体与方式，强调政府协同非政府组织、居民、高校、企业等多主体，通过搭建多元共建共治平台、上下联动及发挥多主体优势等方式，应对国际化社区治理难题。^[16-17]对协商策略的研究，关注协商治理前提、协同平台及协商秩序。刘中起认为，国际化社区协商治理的前提是明确政府职责，明晰政府、社区与外籍人士的关系。^[18]陈孟认为，构建协商框架与平台协调多元文化与冲突有利于促成国际化社区中不同文化的包容与共存。^[19]武艳华等阐述国际化社区协商治理的类型、协商逻辑及动力机制，剖析协商治理秩序。^[20]有关人性化治理策略的研究，聚焦于服务理念与治理行动的人性化。赵聚军和齐媛、黎熙元等指出，国际化社区治理要满足多元文化群体的需要，落实引导中外居民互助、带领居民参与志愿服务等“以人为本”的理念。^[21-22]何雪松和孙翔强调国际化社区的治理要在革新管理与服务的基础上，构建市场力量、专业力量与组织力量相结合的行动网络，满足中外居民需要。^[23]张乐天和杨雪晶强调，国际化社区以居民为主导的自治应是社区与居民间平等沟通、居民参与和动员居民的多元社会资本，并以此实现友情治理^[24]，该研究很好地诠释了柔性治理中居民柔性的理念与路径。

上述研究为思考社会文化空间治理与柔性治理的复合关系提供了内容框架和治理策略的启迪，但从内部逻辑来看，社会文化空间治理不仅是治理形式也是治理载体，社会文化空间治理与柔性治理复合关系的逻辑等维度尚存较多探索空间。为此，本文在已有研究的基础上，拟通过对Q社区实践案例的分析，将原有的相对割裂与静态化的研究视角拓展为复合式、连续式的视角，探索社会文化空间治理与国际化社区柔性治理的复合过程、复合逻辑，进而为复合式治理实践的落地提供研究样本。

(二) 分析框架

列斐伏尔的空间生产理论指出，空间是复杂的集合体，是集表征的空间、空间的实践、空间的表征于一体的三位辩证空间。^[25]承袭列斐伏尔的空间生产理论，社会文化空间是集表征的社会文化空间、社会文化空间的实践及社会文化空间的表征于一体的辩证空间。而国际化社区的空间本质上是一种社会文化空间^[26]，表征的社会文化空间是居住者和使用者的空间，特别是日常生活的公共空间。社会文化空间的实践是多主体间社会关系形塑社会文化空间的实践，也是被社会关系制约的实践。社会文化空间的表征以权力的形式影响空间的生产力与生产关系。^[27]在此维度下，社会文化空间治理集中表现为公共空间更新、社会关系塑造及社区制度完善等行动的实施。

为弥补社会文化空间治理与柔性治理之间关系割裂式研究的不足，本文意在探索二者之间的复合关系，延伸剖析社会文化空间治理对柔性治理的驱动机制。基于理论与实践的考量，将驱动机制拆解为公共空间更新核心驱动的柔性治理理念、社会关系塑造核心驱动的柔性治理主体、社区制度完善核心驱动的柔性治理策略。如此拆解并不表征三大核心要件仅能分别驱动柔性治理的理念、主体和策略，而是实践表征其在该维度的驱动状况与效果。因而，采用成效导向的逻辑分析社会文化空间治理驱动柔性治理的机制，进而为展现其治理效能提供实践样本。同时，理念、主体和策略是柔性治理的核心要件，从驱动机制展开拆解式分析，既能剖析各维度的内部结构，又可系统化展现柔性治理过程，进而形成相应的解释机制(见图1)。对社会文化空间治理驱动柔性治理的机制分析依据重构式社区治理驱动模式的思想，从驱动地位、驱动动因、驱动主体、驱动过程及驱动结果五大维度展开，意在体系化地呈现社会文化空间治理驱动柔性治理的逻辑机制。

本文的分析框架整合了空间生产理论、文化空间内涵、社区治理驱动模式、柔性治理理念及国际化社区的治理实践等思想和理论，意在厘清各要素间的逻辑关系、驱动关系及复合关系，抛弃简单化、活动化理解国际化社区社会文化空间治理的思路。这样不仅能深化对社会文化空间治理的理解，还能探究以社会文化空间治理作为载体所驱动的柔性治理的状况，形成对社会文化空间内涵、驱动体系的谱系理解，并为相关实践活动干预思路的深度发展及理论指导提供建议。同时，为各国际化社区如何推动柔性治理提供载体、平台及活动的谱系思维，进而为柔性治理在国际化社区的运用提供抓手，促使其真正扎根落地，拓展柔性治理的界线，延伸柔性治理的触手，活化柔性治理的运用。

三、案例介绍与研究方法

(一) 案例介绍

21世纪以来，随着南京市国际化城市建设的发展，大量外籍人士迁移到南京。2018年以来，为进一步推进国际化进程，提升国际化水平，南京市政府陆续颁布了《南京市国际社区建设规划(2018—2025)》、《关于建设具有全球影响力创新名城的若干政策》及建设“海智湾”国际人才街区等若干政策。特别是在有1.7万名外籍人士常驻南京的背景下，2018年南京市开始启动国际化社区的试点建设工作，提出以文化为抓手，促进国际化社区交往空间融合化、治理空间多元化、公共服务精准化、社区环境宜居化的发展战略。 ¹南京市国际化社区试点建设政策推出后，截至2020年已创建20个国际化社区，初步形成国际化社区建设数量矩阵。 ²在此基础上，南京市国际化社区建设规划进一步向纵深发展，不断提升建设水平，逐步形成具备国际水准和全国示范作用的现代化国际社区建设体系。在此背景下，南京的国际化社区建设积极探索协商议事、志愿服务等社区参与服务，强调多主体文化交流与合作共建等柔性策略的运用。

自2020年起，本文的研究团队开始对Q社区进行跟踪调研。Q社区于2018年被列入南京市国际化社区建设的第一批试点社区，其地处南京市河西新城的CBD中心位置，占地面积为14.3万平方米，总建筑面积约为50万平方米，下辖安置房小区、外籍人士集中居住的公寓、军休家属区等不同类型的小区。 ¹Q社区内居住着来自德国、英国、新西兰、日本、韩国、非洲等十几个国家和地区的外籍人士，高峰时期外籍人口数量约占社区总人口的20％。这些外籍人士以中青年为主，主要由来华留学生、涉外企业的工作人员及其家属和外籍教师等构成。近年来，Q社区引进第三方社会组织的专业化力量，依托中外居民的资源与优势，培养了大量社区居民自组织，开展了多轮次的社区协商议事，以文化为抓手营造社会文化空间，开展多样化的文化服务，已完成阶段性治理任务，取得外籍居民社区融入度高、创设文化空间带动柔性治理机制、治理效能凸显等成效，形成了以社会文化空间治理驱动国际化柔性治理的典型经验，值得深入探究和挖掘。特别是Q社区在社会文化空间治理的实践中，依托社区所创设的“传播青奥文化、创新社区文化、挖掘地域文化、融合中外文化、丰富社团文化”等五大板块的服务，以及对于个人“自由舒适”、人际“守望相助”及社区“兼容并包”三大层面社区文化品牌的打造，延伸拓展社会文化空间的实践，实现了多元综合的治理效能，驱动了柔性治理落地。

(二) 研究方法

拓展个案研究法是通过参与式观察，将日常生活置于超越地方性和历史性的情境中加以考察的方法，它回应了个案的意义——“如何走出个案”。其有四层含义：一是研究者从观察者拓展至参与者；二是理论视角从微观拓展至宏观；三是从宏观过程拓展至宏观结构性力量；四是对理论的拓展。^[28]这四个方面的拓展不仅使研究从微观到宏观融贯起来，而且促使研究者在参与中反思，从切身经验中发展理论。本文选取拓展个案研究法基于三点考虑。第一，研究团队在调研时不仅通过访谈和观察等方法收集资料，也在参与Q社区活动的过程中深入反思实践的过程与意义，这符合该研究方法对研究者身份转变的要求。研究团队自2020年起开始跟踪调研Q社区，多次深入街道、社区，访谈中外居民、社会组织、城管、物业及消防等多元主体，参与社区文化空间营造的实践，还利用参与式观察和查阅档案资料等方式收集研究资料。同时，团队成员还参与社区的活动方案交流与社会组织的服务活动，这体现出研究者与参与者兼具的身份特征。第二，Q社区治理成效突出且极具代表性，能够实现本研究从微观案例拓展至宏观经验的目标。Q社区作为南京市第一批国际化社区建设试点社区，人口结构尤其复杂，建设效能最为突出，是南京国际化与城市化发展的地标，也是南京重点打造的“城市客厅”，具备从微观案例拓展到宏观经验的样本价值。第三，本研究试图回应中国国际化社区治理中的柔性之治，以实现对结构性与制度性的反思。为实现该目标，本文的研究团队多次深入国际化社区的治理实践，开展治理的咨询服务，提供治理的策略与规划，完成有深度的结构性与制度性反思。

四、Q社区社会文化空间驱动国际化社区柔性治理过程

柔性治理包括理念、主体与策略三大核心要件，强调“以人为本”的理念、多元主体的参与及采用协商、整合等策略解决问题。^[29]与之相对应，Q社区社会文化空间治理依据“以人为本”理念、调动多元主体协同及采取柔性策略的柔性治理格局，促使国际化社区治理转型升级。

(一) 公共空间的更新

社区公共空间是物理场域内社区文化的压缩，是由社区文化建构的将千家万户连接为整体的自然和人造空间的集合。^[30]国际化社区的公共空间是中外居民共建的多元文化空间，其本质是一种日常生活的物理空间。Q社区公共空间的更新包括社区整体文化风貌样态的规划与社区自然人文生态的营造。

就社区整体文化风貌样态的更新而言，Q社区打造“一线”“一面”“一点”相结合的风貌，输出柔性治理的人性化理念。“一线”指开阔的中轴道路——J大道，大道旁的居民楼、CBD街区和城市广场沿中轴排开构成“一面”，大道尽头则是长江与社区接壤的“一点”。调查发现，基层政府打造开阔的“一线”意在表征社区的包容性，“一面”则突出社区“对称”特征与当代新潮建筑相结合的文化多元性，而“一点”则标识社区多元文化的亮点和现代化、国际化建设水平。

就社区自然人文生态的营造而言，一方面，Q社区打造青奥中心、万国旗阵、融享空间等人文空间，提升社会文化空间的共享生活属性。青奥中心由解构主义设计师扎哈设计，是一栋灵感来源于帆船、通体为曲线、形态为双塔的摩天大楼，在“没有曲线就没有未来”的理念下，象征Q社区是一个为人类未来而设计的社区。万国旗阵由204个国家和地区的旗帜组成，东道主中国的五星红旗和国际奥委会的五环旗位于西侧起始位置，标志着在中国共产党的领导下中国发展道路的正确性，同时，表明中国文化与世界各国文化和谐共生。融享空间位于Q社区办事处与党群服务中心旁，是专为中外居民打造的社区互动空间，在党的十九大提出的共治共建共享理念指导下，奉行“开放融合、共治共享”的空间理念，表征服务型政府的现代化治理理念。另一方面，Q社区通过自然环境与生态的创设，营造自然与人文和谐共生的生活方式。自然环境与生态的更新突出体现在建立湿地保护区、江豚保护站、青年公园和绿道上，通过这些体现人与自然和谐共生的生活方式，展示社区的现代化与国际化特征，满足中外居民对于高品质生活质量的需求。

未打造整体文化风貌样态之前，Q社区的人口构成以安置房小区的居民为主。打造风貌样态之后，社区吸引了高校教师、军休人员、外企人员、外籍教师、来华留学生、白领等人群迁移到此居住、生活与工作。社区所打造的“一线”“一面”“一点”的整体文化风貌样态，提升了服务设施的国际化水准，促成了社区居民由拆迁安置小区居民为主向人员多元化、多阶化与多国化转变，实现了社区的转型升级。同时，人文空间、绿色环境的创设优化了社区物理环境的内核，使中外居民既能享受空间环境，又能通过自身的活动优化空间环境，实现公共空间与人口发展的良性循环。

公共空间更新的本质是将“以人为本”的理念进一步融贯至中外居民的日常生活中，不仅让其有了共同生活、互相帮助、社区参与的场域，也绘制了国际化社区的价值底色。这些均源于在社会治理理念由“工具主义”向“人本主义”转型的过程中我国社区治理实践愈加注重社区居民的主体性地位。^[31]在公共空间更新中，社区将中外居民视为公共空间的实际使用者，将多元文化作为空间更新的核心考量。更新后的公共空间通过空间符号表征多元文化在公共空间内的和谐共生，也使其在公共空间中有序互动，反过来实现公共空间样态的进一步更新。承载多元文化的中外居民共生与互动场域的生成驱动了“以人为本”柔性治理理念落地。

(二) 社会关系的塑造

除创设“以人为本”的公共空间以外，Q社区还通过多元社会关系的实践调动多主体协同参与治理。国际化社区是在一定意义上将多元社会关系嵌入其中的移民社区，而这些社会关系不仅包括移民群体内部的强关系，还包括由政社关系、邻里关系构成的移民与其他主体间基于文化认同而形成的弱关系。^[32]Q社区社会关系的塑造主要体现在政社关系、邻里关系和移民群体内部关系的塑造上。

政社关系的塑造侧重于外籍居民与社区关系的塑造。Q社区通过设立国际网格员、国际观察员等外籍居民参与社区治理的制度，赋予部分外籍居民代表参与社区事务的沟通权、协调权、管理权，并以国际网格员、国际观察员为枢纽，协同社区处理与其他外籍居民的关系，进而重塑外籍居民与社区的关系。比如，社区专门成立了国际网格工作室——肖恩工作室。该工作室以社区第一位外籍网格员的名字命名，希望通过该工作室收集辖区内外籍人士的需求，帮助其解决生活上的问题，消解社区与外籍居民间的关系鸿沟。该工作室成立后，通过收集外籍居民需求、反馈外籍居民问题及搭建平台多方协同解决问题等方式，起到了黏合外籍居民与社区关系的作用。

邻里关系的塑造则是由Q社区协同第三方社会组织完成。二者通过外籍人士服务中心的“一个平台”，在平台内开展专业化的“一套服务”的方式，全方位黏合中外居民邻里关系。第三方社会组织M是具有涉外服务影响力的组织。2018年，该组织正式与社区协同开展“一个平台”“一套服务”活动。“一个平台”的活动目的在于为在南京市乃至江苏省生活的外国人提供全方位的咨询和服务，侧重于开展中西方文化的宣传、交流活动，营造由里及外的“家”的感觉。“一套服务”是开展增加外籍居民邻里互助能力的个案工作，包括在文化活动中增加邻里互助网络的支持性小组，以及社区教育宣传活动。这些活动共同促成社区居民邻里关系的黏合。

移民群体内部关系的塑造主要通过成立居民自组织的方式，引导居民在运行自组织的过程中黏合关系。Q社区在党员带领下成立外籍居民自行管理、自行运营的自组织Teem Green志愿服务联盟，后又在该联盟基础上设立外籍志愿服务队Space Room，强化外籍居民的群体关系。Teem Green志愿服务联盟在党建引领下，于2019年组建成立。外籍居民担任运营者角色，负责志愿服务联盟内部日常事务的运行，更多体现外籍居民的主体性与自治功能。党员担任活动协调与质量提升角色，负责协调开展活动所需的资源，在日常事务、商务合作与组织活动中把控质量，提升服务活动效果。活动也吸引了社区本土居民的参与，并形成党建引领下，中外居民自治的自组织活动载体。Space Room是在志愿服务联盟基础上发展而成的外籍志愿服务队，其主要以兴趣小组活动的形式开展志愿服务。起初，该服务队是由两名外籍志愿者为辖区儿童开展天文学课程教育，后又吸引两位外籍志愿者加入，共同开展科技类的志愿服务活动。自治组织在黏合外籍居民内部关系维度发挥积极作用。

我和Eda、Joe与KL在Space Room活动中收获的友谊是非常美妙的，我们度过了一段不可思议的时光。在为社区做贡献的同时，自己也获得快乐。除了我的同伴外，孩子们给我带来很多快乐。我们认识了辖区内更多的外国朋友，和他们建立了更深厚的友谊。(Rus，2021-11-07，外企员工/志愿者)

政府、社会组织、自组织、社区居民等多主体共同塑造社会关系的实践，不仅强化了中外居民在社区关系网络中的角色和地位，多元化社会关系的再生产还激发了多主体优势，带动了外籍居民参与社区治理，扩大了国际化社区治理主体。这与福利多元主义倡导的多主体分工协同所表征的柔性社会福利供给与治理方式相吻合。^[33]

(三) 社区制度的完善

国际化社区的柔性治理需要柔性制度予以保障，然而，我国城市社区的实践往往存在正式制度与非正式制度的双重缺失。^[34]因此，国际化社区制度的完善需从正式制度与非正式制度两方面入手。基于柔性治理，Q社区通过完善协商制度和《社区居民公约》的方式，将制度优势转化成国际化社区的治理效能。

2019年，Q社区以网格化制度为基础，形成政府赋权型的民主协商模式。在此模式中，政府以行政手段赋予外籍居民领袖发现和上报问题的权力、同外籍居民协调和沟通的权力及挑选外籍居民参与协商议事的权力。通过行政性赋权，外籍网格员作为中介，推动外籍居民参与社区协商。四年来，社区协商解决了车辆拥堵、小摊贩占道、广场舞噪音和垃圾分类等诸多问题。以解决车辆拥堵问题为例，其治理过程如下。首先，国际观察员Tan收到外籍居民反映的小区内部和周边车辆拥堵问题后，将问题反馈给社区，社区与Tan协商解决问题的思路。之后，社区协同中方利益相关方，Tan邀请外籍居民或事件相关方外籍人士，一起协同组建由相关职能部门人员、社区党委会和居委会代表、国际观察员、国际网格员、中外居民代表、物业等共同组成的协商议事会。通过多轮次协商议事沟通来确定解决方案，并由中外居民代表监督和协作方案的落地过程。最后，将问题解决结果反馈给社区居民。该协商制度通过多元主体协商，解决了社区的诸多社区问题，已成为解决社区问题的常态化机制。

2018年末，鉴于多元文化共存为社区带来的风险，社区通过协商方式完善《社区居民公约》。之所以选择《社区居民公约》，是因为社区管理者综合考虑了制度本身的特征、社区居民的特性及两者协调的可能性，认为该公约的完善能够体现柔性治理的理念与策略。

制度具有约束行为的功能。国际化社区有很多外国人居住，是一个具有多元文化特征的社区。固定的、文字性的制度约束是否适合国际化社区，值得思考。在思考的过程中，我们发现，制定太多正式的制度或者死板的规定不太适合国际化社区居民的特征。而《社区居民公约》是非正式的制度，比较合适。于是，社区选择完善《社区居民公约》，尽可能吸引居民参加，并落实柔性治理。(DC，2021-11-10，社区管理者)

《社区居民公约》的完善主要是基于对外籍居民及外来文化“以礼相待”的态度和对外籍居民主体性的强调，增补志愿服务和礼待宾客公约、民族团结与社区安定公约等内容。社区强调增补公约内容的目的是化解风险、维护安定，原则是简单易懂、篇幅精炼、利于学习和运用。在社区管理者的倡导下，增补公约内容的工作主要是由外籍居民代表、外籍网格员、国际观察员、社区网格员等共同协商完成。最终，增补后的《社区居民公约》更加突出“和平与发展”“多元文化平等交流”等内容，切合了国际化社区的实际情况。

在社区制度完善中，政府依据主导优势和内在潜力，有机整合实践过程，发挥规范功能；社会组织、中外居民等通过响应政府号召，共同推进社区柔性治理策略的落实。^[35]多元治理主体通过完善协商制度和《社区居民公约》的方式，驱动柔性治理策略在国际化社区落地发展。协商制度真正将社区“以人为本”的治理理念落实到实践中，在尊重社区文化多元化基础上，中外居民共同推进国际化社区建设。

五、社会文化空间驱动国际化社区柔性治理的逻辑机制

社会治理的驱动模式主要有赋能式驱动和重构式驱动两种。前者是注重治理效率的驱动模式，驱动对象是方法、流程、技术和平台等。后者依循柔性治理理念，以实现“以法治为根本、以政府为主导、通过多元参与和协商互动，共同寻求社会事务善治”为主旨的驱动模式，驱动系统包括驱动资源、驱动价值、驱动目标、驱动主体、驱动过程和驱动结果等。^[36]二者阐述了社区治理的不同驱动模式，而重构式驱动模式对驱动系统的阐述不仅揭示了社区治理驱动模式的本质，也启发了社会文化空间驱动柔性治理逻辑的分析，应揭示驱动地位、驱动动因、驱动主体、驱动过程及驱动结果等关键要件。因此，本文将从上述要素入手，系统剖析社会文化空间驱动国际化社区柔性治理的逻辑机制(见表1)。

(一) 社会文化空间治理在驱动柔性治理中的角色地位

在社会文化空间治理驱动国际化社区柔性治理的实践过程中，公共空间、社会关系、社会制度分处内核性地位、基础性地位及保障性地位，三者的位域协同达成社会文化空间治理对柔性治理的驱动。

公共空间是塑造中外居民生存环境的重要载体，也是中外居民同其他主体达成日常共识的重要平台，还是影响中外居民身心的重要因素。^[37]Q社区将包容、开放、“以人为本”等理念通过物理空间融入中外居民的社区生活，通过公共空间更新和重塑影响其社区生活体验，形成社区治理的价值与理念。因此，公共空间处于驱动国际化社区柔性治理的内核性地位。理性思维意向、经验和创造性等均产生于社会关系，它们在其内部不断更新并得到支持^[38]，“社会动员是否成功”常常取决于社会关系的密切程度和互嵌程度。社会动员、资源调配等社区治理基本要素均来源于关系，外籍居民同多元主体间的社会关系制约社区互动，处于驱动柔性治理的基础性地位。在社区制度重塑中完善多元文化，承认文化差异和文化包容性，落实柔性治理理念，以《社区居民公约》为主的非正式制度完善，以及协商维护的正式制度运作，无不彰显社区制度在驱动国际化社区治理中的保障性地位。

(二) 社会文化空间治理驱动柔性治理的动因

与柔性治理相呼应，我国社区治理的格局是政府主导、多元参与和居民自治的有机结合。首先，公共空间更新的主要驱动动因是居民自治。政府与市场无法满足居民的全部需求，居民自治的理念被广泛应用。在公共空间更新过程中，居民自治成为驱动动因，源于公共空间是中外居民生活与活动的公领域空间，吸引中外居民通过自治满足其日常生活的需求，进而推动国际化社区完成“以人为本”的公共空间更新实践。其次，社会关系的主要驱动动因是多元参与。多元参与的治理格局源于社区治理模式由“街居制”向“社区制”转变，促使处于治理中心的政府去中心化，转向多主体协商、合作、互助，并形成合力，以此提高治理成效，降低治理成本。Q社区的社会关系涵盖多元关系，在多元参与下驱动社会关系实践。最后，社区制度的驱动动因是由政府主导的。在全能型政府向服务型政府转变过程中，政府服务不仅面向有需要的居民，还面向社区整体治理效能的提升。在政府主导下建立完善的社区制度不仅能帮助中外居民解决问题，也能提升国际化社区的治理效能，这为社会文化空间治理提供了根本性保障。

(三) 社会文化空间治理驱动柔性治理的主体

基于不同驱动动因，不同驱动要素的驱动主体不同。首先，公共空间的驱动主体为中外居民。由多元文化形塑的公共空间是中外居民社会交往与举行活动的开放性场所。中外居民作为国际化社区中承载多元文化的主体，在社区的日常生活与生产本身就会促进国际化社区公共空间的形成。其次，社会关系的驱动主体为多元主体，包括政府、中外居民、社会组织等。国际化社区中的不同群体容易出现由多元文化差异而造成的冲突，有可能形成族群区隔。^[39]因此，应重塑外籍居民与多元主体的关系。Q社区的中外居民本身不容易主动与其他主体互动，于是多元主体在党建引领下进行互动，以此重塑社区关系，削弱种族隔阂，再造协同局面。最后，社区制度的驱动主体是政府。作为治理的主导者，政府扮演社区制度决策者的角色，通过社区制度的完善，化解多元文化碰撞所蕴含的风险，体现了统筹整体的主导性角色地位。

(四) 社会文化空间治理驱动柔性治理的过程

基于不同驱动主体的优势与特点，驱动过程也有所不同。首先，“公共生活、文化规训”是国际化社区公共空间更新的驱动过程。在中外居民日常生活中，多元文化在博弈中共存，进而形塑公共空间的样貌与场景。^[40]国际化社区的多元文化要求包容、共享、自由的公共空间，外籍居民在日常公共生活中表达对包容、共享、自由公共空间的需要，基层政府识别外籍居民的需求，完成相应的空间更新工作，体现了“公共生活、文化规训”的驱动路径。其次，“协同分工、优势互补”是国际化社区社会关系塑造的驱动过程。在Q社区，基层政府高效提供公共物品和服务，能在较短时间内制定便于外籍居民生活的政策，在与外籍居民的直接互动中，快速建立政社互动的信任关系。^[41]在国际化社区柔性治理中，社会组织的核心优势是在服务中黏合外籍居民的邻里关系，促进社区融合。自组织是建立在情感性、认同性以及共同志业基础上的组织，其将居民组织起来，通过正向引导促使居民为社区治理做贡献，重塑中外居民群体内部关系。因此，多方主体“协同分工、优势互补”是国际化社区社会关系塑造的驱动过程。最后，“柔性导向、多元考量”是国际化社区制度完善的驱动过程。在柔性治理理念下，社区制度的制定并非限制多元文化的刚性制度，而是以引导多元文化良性共存的柔性制度为主，体现了“柔性导向、多元考量”是社区制度完善的实现路径。

(五) 社会文化空间治理驱动柔性治理的结果

不同驱动主体的驱动过程不同，进而导向不同的驱动结果。首先，公共空间强化国际化社区“以人为本”的治理理念。中外居民在场域中实现与多元主体互动，场域的结构和秩序也随互动而调整，促使中外居民逐渐在心理、社会维度与场域深度联结，认同并遵守场域秩序。这一过程促使多元文化在场域中和谐共存，进而使中外居民在国际化社区中有序互动，塑造多元文化共生共融的社区公共与私人生活情境。因而，公共空间提供治理“场域”，驱动“以人为本”理念的治理，社会关系促使外籍居民、政府、社会组织、自组织等主体联动起来。多元主体在国际化社区中交织出一张关系网，社区资源在社会关系网络中得以流动，社区互动由此产生。外籍居民在网络中参与社区活动，合力推动社区善治，最终实现个体与集体的双重增能，驱动对“国际化社区多主体协同”的治理。最后，社区制度之所以能让柔性治理的方式落地，不仅因为作为非正式制度的《社区居民公约》本质上是一种现代社区生活的文化符号，融贯中外居民的日常生活，还因为作为正式制度的协商机制能够通过柔性方式解决问题，进而保障秩序在社区中良性运转。因此，社会制度让秩序运转起来，驱动国际化社区柔性治理策略的实施。

六、社会文化空间治理驱动国际化社区柔性治理的效度与限度

尽管社会文化空间治理可为柔性治理的实现赋予“以人为本”的理念、多元协同参与和社区制度完善的效能，但社会文化空间治理与柔性治理的驱动效度之间还存有偏差。这表明社会文化空间要件的治理差异会形成不同的治理效能，乃至产生作用限度，不能满足柔性治理的应然要求。修复作用限度便成为柔性治理发展的行动方向。

(一) 公共空间驱动以人为本治理理念的效度与限度

国际化社区作为我国社区治理中较具挑战性的领域，公共空间的更新呈现包容性风格，代表现代化、全球化的公共生活方式。在公共空间更新中将中国传统文化、西方文化、当地特色文化等应用在道路设计、轴线规划等方面，使多种建筑风格在包容性的整体设计中和谐统一。国际化社区的人文与自然生态要满足不同文化地区人们日常生活的需求，体现多元文化共存共生的理念。但在实践中，对“以人为本”理念的理解偏差会导致社区将“人”简单等同于外籍居民，使得公共空间在满足中外居民需求时功能失衡，进而造成新的不平等。此外，对理念的理解偏差还会导致过度利用自然空间，人文空间创设不足，或出现无法满足中外居民普遍性需要的情况。因而，公共空间更新中人与自然和谐相处的程度、对“人”的理解等均影响“以人为本”理念的驱动效果。

(二) 社会关系驱动多主体参与治理的效度与限度

国际化社区社会关系的塑造实践促成政社关系形成类似“伙伴关系”“合作关系”的特质，邻里关系兼具“信任”“平等”“互帮互助”的属性，外籍居民群体内部关系“互助”“黏合”的特点塑造了良好的社区社会关系氛围，促成了多主体间的平等互动与对话，满足了中外居民的需求，提升了社区柔性治理的效能。但政社关系塑造中的国际网格员、国际观察员制度存在覆盖的外籍居民数量有限、让渡的居民自治权力有限及参与自治的方式有限等问题，影响了政社关系效能的发挥。在邻里关系塑造中，社会组织的服务能力不足，导致其并不能高质量地运营服务平台及开展专业化服务，进而使其所黏合的邻里关系多限于文化娱乐活动层面，缺乏协商议事等维度的治理活动。通过发展自组织方式塑造外籍居民群体内部关系的实践，存在其内部关系过于紧密而潜藏风险、与本地居民关系区隔的问题，应坚持在党的领导下，调和外籍居民群体内部关系，引导其与国际化社区建设相结合，鼓励外籍居民积极为社区和社会发展做贡献。

(三) 社区制度驱动柔性治理策略的效度与限度

在制定国际化社区正式制度时，“如何解决问题”或者“如何将外籍居民纳入解决问题的架构中”十分重要。Q社区根据协商民主制度，制定国际化社区中的基层民主协商制度，使其成为国际化社区中正式制度完善的主要路径。这有利于挖掘中外居民的需求、优势和资源，深度解决国际化社区的问题。《社区居民公约》的完善将现代化、国际化与人性化的生活方式植入居民的日常生活中，对其行为、生活产生潜移默化的影响，对维护社区稳定、保护社区安全及促进社区融入均有积极作用。但在社区协商制度解决问题的过程中，参与者需要具有一定的协商自治能力。受限于语言、文化、经验及工作时间等原因，部分中外居民并未获得参与协商的机会，或者虽参与协商活动，但不具备提出建设性协商意见的能力，进而导致协商议事制度的覆盖面和效能受限。同时，作为非正式制度的《社区居民公约》，虽已完善且印发给社区居民，但由于宣传、监督、引导与规范体系的非完整性，部分中外居民并未按照要求规范自身行为，进而引发局部的居民矛盾。另外，Q社区的非正式制度完善以《社区居民公约》为主，根据柔性治理的需求，还需扩展非正式制度的范畴。比如，结合社区实际，如何在宏观层面将维护和平、维护稳定等规范传输给中外居民，如何在中观层面规范中外居民的文化平等、志愿服务等行动，如何在微观层面落实尊老爱幼、家庭和睦、邻里和谐等中国传统文化理念。

七、结论与讨论

柔性治理自成为社会治理的主要理念后，便在社区治理中迅速拓展。国际化社区作为复杂的新兴社区，如何能在回应柔性治理的背景下，以科学视角切入国际化社区治理，成为极具治理价值的议题。本研究为这一问题提供南京经验，探究以社会文化空间治理驱动国际化社区柔性治理的机制，为国际化社区治理提供理论框架与实务启发。

本研究基于空间生产理论，解构了国际化社区的社会文化空间，分析了社会文化空间治理对国际化社区柔性治理的驱动机制。具体来看，将国际化社区社会文化空间解构为公共空间、社会关系与社区制度三大核心要件作为重要的驱动要素，其治理过程构成社会文化空间治理的驱动实践。公共空间居于内核性地位，受居民自治理念指导，在中外居民的主导下，经过公共生活与文化规训，驱动国际化社区“以人为本”理念落地。社会关系居于基础性地位，受多元参与理念指导，在多元主体主导下，经多元协同、优势互补的过程，驱动国际化社区“多元协同”治理主体形成。社区制度居于保障性地位，受政府主导理念指导，在政府部门主导下，经政府部门的柔性治理与多元考量，驱动国际化社区柔性治理策略实施。社会文化空间的内部逻辑关系是空间生产的过程，社会文化空间的生产形塑国际化社区的柔性治理格局，国际化社区的柔性治理格局又影响社会文化空间的生产。

上述分析对国际化社区治理具有重要的实践价值。全球化发展深刻地改变了中国的基层社会，这种改变明显反映在空间变化中，并促使空间成为基层社会治理的重要切入点。国际化社区社会文化空间是一种宏观空间，空间中的关系、制度等符号均传递特定意义。因此，社会文化空间治理便成为国际化社区治理的切入点。本研究发现，社会文化空间治理能够有效驱动国际化社区柔性治理。确切地说，其能够强化“以人为本”的治理理念，也能让多元主体协同起来，还能再造国际化社区治理的柔性策略。而社会文化空间对国际化社区治理的驱动需依靠其中的公共空间、社会关系、社区制度等驱动要素。Q社区的经验具有一定特殊性，不同国际化社区应充分考虑自身的多元治理主体、不同治理主体间的关系、社区居民公约建设情况、社区公共空间等实际情况，并在全面评估各要素的基础上，以社会文化空间治理推动国际化社区整体治理。与此同时，社会文化空间只是切入国际化社区治理的“面”，国际化社区应在审视自身优势、全面客观评估自身特点的情况下，选择适合本社区的治理切入口，而不应简单移植他人经验。Q社区的经验表明，多元、兼容并包的社会文化空间是国际化社区场域运作的关键。赋权、成立自组织、常态化的服务是社会关系塑造的关键，尤以外籍居民内部的关系塑造对人的驱动作用最为显著。在以外籍网格员、外籍观察员为代表的柔性制度中，参与和赋权是关键。由此可见，社会文化空间作为治理的载体，“以人文本”“多元包容”“利他主义”等社会文化空间理念，文化、协商、整合等柔性治理策略，社会工作者在空间服务中提升空间打造和运营及推动空间可持续发展的能力，构建多主体协同合作的服务模式，均有利于社会文化空间治理驱动国际化社区柔性治理。

除实践价值外，社会文化空间治理驱动国际化社区柔性治理也具有重要的政策价值。在国际化社区善治基础上，社会文化空间表征的空间治理对社区治理的政策启发价值在于应将空间作为治理载体、对象及抓手纳入基层社区治理体系。同时，在现行的国际化社区治理体系中，应吸纳多元治理主体的资源，适当将民事交由民议，提升中外居民参与治理的积极性，进而解决基层社区治理中的问题。在该过程中，社区组织制度、服务体系及社区环境建设需向国际化水准靠拢，以不断提升国际化社区的治理水平。

注释

1 数据来源于南京基层政权和社区建设(社会工作人才)处内部资料《南京市国际化社区建设推进状况与发展对策研究报告（2018）》。

2 据本文研究团队调查，2018年南京市第一批国际化社区试点社区有7个，2019年南京市第二批国际化社区试点社区有6个，2020年南京市第三批国际化社区试点社区有7个，截至2020年累计有20个国际化试点社区。

3 有关Q社区的数据，如无特别标注，均源于本文研究团队的调查。