一、问题的提出

城市社区治理是国家治理体系的重要组成部分。习近平总书记指出：“社区是基层基础，只有基层牢固，国家大厦才能稳固”。^[1]《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》提出了显著提高基层治理水平的目标。^[2]社区治理在组织结构和制度安排方面取得了长足的发展，各级政府希望从创造岗位、提升待遇和重视培训等多方面入手，打造一支具有专业能力的稳定的社区工作者人才队伍，但是居民对社区治理中的服务方式和结果不满意的情况也普遍存在。

在以街道和社区为单位的城市居民委员会中，社区工作者是城市基层治理的直接执行者。社区工作者的能力不足会导致我国社会治理创新在城市基层社会的探索受阻，造成国家治理体系发展理念和现实之间的脱节。^[3-5]如何实现城市社区工作者的能力建设，使国家治理能力现代化的升级在基层治理的最末端得以贯彻，是提升基层治理水平迫切的现实课题。

二、文献综述

(一) 基于心理测量学方法的社区工作者能力研究

“能力”是社会服务、社会工作和公共行政管理等相关学科研究的核心议题。在我国，城市社区工作者队伍的建立得利于政府的强力行政推动，然而如何从学理上确定其专业能力的内涵是国内学者关注的研究问题。能力的实质是承担各种不同的任务和活动以达成既定目标的知识、技巧和态度的集合^[6-7]。学者们引入社会工作或基层公务员的能力要素和绩效考评标准，提出新的概念来扩展能力定义的边界(如需求定位^[8]、情感能力^[9-10]和情绪劳动能力^[11]等)，从多个角度来丰富社区工作者的能力内容。为了便于测量和评估，部分研究运用文献法、德尔菲法或心理测量学等方法来建立社区工作者能力标准或量表。^[12-14]例如雷杰和黄婉怡基于对广州市家庭综合服务中心社会工作者的研究建立了包括价值伦理、理论知识和实务技巧3个层面合计24项能力指标的能力体系。^[13]李筱等从政策、文献和实践角度建立了一个五维度量表，包括分析判断的能力、维护关系的能力、依法治理的能力、建立项目的能力和服务群众的社区工作者能力量表。^[14]

能力量表建立和心理测量学检验的研究为理解我国的社区工作、社会工作和社会工作职业化等议题提供了相关信息。从量表内容来看，现有的能力指标体系或量表的内容相似度较高，都包括具体的工作程序，即发现需求、连接资源、设计服务、维持关系和澄清反馈等内容。量表大多表现出明显的去行政化和技术化的特征，倾向于脚踏实地地依赖现有法律法规和人际之间的伦理来开展工作。从程序上来看，服务的开展并不是以个人需求为导向，也不是以社会工作专业中个案、小组和社区的工作程序为特征，而是以社区工作者处理居民主动提出的亟须解决的问题和积极贯彻建立自治/共治项目的要求为程序逻辑。

(二) 理解社区工作者实践的理论视角

我国社区治理的实践存在两个主要研究视角，都可以被用于理解社区工作者的实践行动。“问题—对策”视角是审视社区工作者参与社会治理的理论视角之一，其基本假设是城市社区工作者往往是在“具体问题”的场景中(例如：党组织建设、自治组织发展、业主维权、垃圾分类、电梯加装、停车管理、弱势人群社区照料和社区营造)通过解决问题或主动提供服务来探索社区治理的边界。^[15]因此，在解决具体社区问题中总结出的多种工作方法和实践智慧可以提炼为社区工作者应掌握的能力^[16]。例如，充分利用和争取政策资源^[17-18]，培育或引入社会组织、项目制、三会制度、权责清单、党建引领和三社联动等模式和机制都是从此类研究中提炼出的成果。^[19]

“结构—行动”视角分析社区工作中国家、社会、自治组织和工作单位等多种结构和社区工作者之间的互动，以及在其中所产生的各方的行动策略。理想中的社区工作者是促进多元治理主体共同参与和行动的关键力量。^[20-22]实证研究发现社区工作者与多元治理主体的联动受到宏观、中观和微观的结构性因素影响。宏观层面的因素是不同主体对国家—社会—个人关系的认知。例如，居委会和专业社会组织对相互之间权力关系认知的巨大差异会造成两者的冲突、对抗或附庸。^[23-24]社区工作者个人身份的时代变迁也对其自身专业定位产生影响。^[25-26]在中观层面，政策制度体系的不合理、信息不对称和资源不足等情况造成社区居委处于疲于应付且效率低下的局面。^[27-30]在微观层面，动机和行动策略上的差异是多元治理主体不能长期有效地形成合力的障碍^{[22, 31-33]}。在“结构—过程”视角下，社区研究发现社区工作者与多元治理主体形成有效联动存在困难，“碎片化”治理^[34]、“动员式”治理、精英依赖和居民参与缺失等问题^[35-36]普遍存在。

(三) 研究评述和研究思路

基于心理测量学方法的社区工作者能力研究和社区工作者参与社区治理实践的研究分别为开展社区工作者能力建设的研究奠定了基础，同时还能相互补充，弥补各自研究视角和成果形式的不足。

我国的城市社区工作者能力研究是以社会工作和其他相关专业的现有能力元素为基础，以标准化、指标化为能力建构的形式。在研究背景方面未充分融合我国社会治理创新的目标，在研究视角层面忽略了个体社区工作者能力发展的动态过程，忽视了在个体层面上社区工作者本身的基础条件、发展的阶段性和学习习惯 。^[37-38]

“问题—对策”视角的研究虽然对解决某项具体问题有针对性的办法，但案例化的研究成果不能直接被整合成适用于普遍性的社区治理实践的能力元素。而结构—行动视角下的社区治理方面的实证研究体现出社区工作者的能力较低、“角色迷失”的特点。“内卷”成为描述社区工作者参与社区治理的主要学术概念，主动和被动的“行政化”成为解释研究社区工作行动困境的主要范式^[39-41]。研究总结出的各类行动策略本质是描述性的，是对社区工作者的行动困境“贴标签”。令人担忧的是，学术研究的范式一定程度上会转化为社区工作者的行为范式，有可能成为社区实践的瓶颈。

能力量表概括了能力的具体内容，社区治理的研究解释了社区工作者在什么情况下行动、何时行动、触发行动的条件和阻碍因素等，但各自都有不足。因此，能力建设的可行性路径需要同时结合能力量表基本元素，以问题的处理和行动的策略为考察的焦点来总结能力建设的过程。

本次研究的目标是推进社区工作者能力建设的学理性研究。在对“能力是什么”的研究成果之上，进一步讨论能力是如何从无到有，从单一到多样的建设问题，在何种情境中得以触发、锻炼或抑制的路径问题，将静态的能力指标体系进一步发展为可以被用于动态评估和培训的能力建设方案，同时也从个体层面尝试回应如何突破社区工作者参与治理的各类行动困境。

三、研究方法

(一) 研究对象和数据收集

本次研究采用了质性研究的方法，以上海市社区工作者为具体研究对象，使用访谈法搜集资料并开展研究。第一轮数据收集以居委会为单位进行小组访谈。本轮数据收集采用了便利原则，对便于接触到的居委组织小组访谈。此轮访谈的居委都处于上海市的中心城区黄浦区，其所辖范围包括城市商品房小区、待改造的旧里片区、商业区域及混合区域。访谈者均为从事社区治理研究的社会工作专业和社会学专业教师和硕士研究生。每次访谈都有一名社区书记或主任，以及1—3名社区工作者，围绕社区工作者需要什么能力、什么能力对于处理社区事务最为有效等主题展开了广泛的讨论。第一轮小组访谈的目标在于评估社区工作者对能力的理解是否超越了现有研究的认识范围，以及在社区工作者的主观视角中能力是如何被体现和被评估的。

第二轮访谈以个体为单位，对社区工作者进行深度访谈。访谈以社区工作者的工作经历为线索，以处理社区事务为重点。当被访谈者提及具体事务时，访谈者对其处理的细节、思路和成效自我评估展开追问。

本次研究特别关注研究对象及其处理的社区事务的突出性和平均性。^[42]第二轮访谈中的对象通过领导推荐，或是在特定事物的处理中表现突出。平均性的特点表现在其经历具有普遍性，例如进入社区工作的经历是否特殊，该社区所处环境及相关资源和基础条件是否具备平均性。平均性的特征确保本次研究的受访者在经历、学历和社会网络方面一定程度上代表了社区工作者的普遍潜能。社区事务的突出性和平均性体现在本次研究中引导社区工作者描述他们职业生涯中印象深刻的事件、最为自豪或是最为困难的事件，同时他们所描述的事务应是社区中最常发生的。

(二) 数据分析

所有的访谈录音转录为文字信息后，信息分析过程包括案例和个人经历提取、编码和整合三个步骤。

首先，从每个小组访谈和个人访谈中分别提取案例和重点个人经历。第一类信息以小组和个人访谈中的案例为中心，对每个独立的案例发展过程进行客观描述。由于访谈中受到多人参与、受访者文化程度和表达方式的限制，案例内容经过了一定的编辑，删掉了口头语、重复内容和无效内容。从小组访谈中提取出的案例编号为G#C#,例如第一个小组访谈中提取出的第一个案例为G1C1。第二类信息是社区工作者进入社区工作前和社区工作中的重要发展节点和印象深刻的事件。从个人访谈中提取出的案例或重点个人经历编号为S#C#。

第二，提取与“能力”相关的信息。由于各种不同研究者对能力的内涵和外延理解偏差巨大，为确保有清晰稳定的内容指向，本次研究使用了李筱等开发的社区工作者能力量表来框定能力的内涵。^[14]本次研究对照该量表中的能力内涵来提取访谈中设计能力的内容。例如依法治理的能力在该量表中被框定为按照社区工作者的相关法规规章开展工作、引导和组织居民制定并执行公约，以及引入法律工作者参与社区事务。当访谈材料中出现制定公约等内容时，相关信息即被编码为依法治理的能力。两名经过培训的社会工作硕士研究生分别独立从访谈材料中提取能力相关信息并按照原量表编码，以确保原量表中对能力的说明与访谈中提取的能力编码保持内容效度的一致性。如果遇到现有能力量表中未出现的能力，则使用自编编码。例如受访者提到使用党员的带头作用，这个量表中未出现的维度被编码为“思想信念”。

最后，以职业经历发展和案例为交叉，对能力出现的时间节点、能力应用所对应的具体事务、应用过程中所涉及的结构性因素(例如资源、组织关系和时间)进行交叉比较。研究者从访谈材料中梳理出“前职业基础”“能力的差异化推进”“能力应用的原则”三个主题。这三个主题同时也符合社区工作者个人经历的时间脉络。因此本次研究最终形成了“基础转换—实务发展—应用原则”的社区工作者能力发展路径。

四、研究发现

(一) 能力基础：职业的转变和适应

1. 前社区工作职业背景

大多数社区工作者在进入社区之前都具有多样化的职业背景。个人访谈对象的情况如表1所示。

小组受访者的前职业岗位包括销售员、财务人员、工会干部、纺织企业职工和广告公司员工等。上海的经济转型和性别等因素对受访者进入社区工作的时间和原因产生了影响。多位社区工作者通过就业安置进入社区，这与国企改革、个人面临转行转业的危机是直接相关的。部分女性的受访者从职场退出进入社区工作的主要原因是考虑方便照顾家庭。还有的受访者是退休后，在赋闲期碰到社区招聘偶然地进入了社区工作。

在访谈中，他们多次提到以前工作中的要求、训练和习惯在社区工作中得以延伸。

在宝钢的时候，领导一直要求我们立足于现场，很多问题要想解决，最终还要在现场解决。(S4)

我在之前单位所学习到的企业精神是要忠诚耐心细心诚心，还要嘴勤手勤脚勤脑勤。我们要提倡鸡狗牛的精神。来了这个地区，拿着大粗碗跑到弄堂里，串百家门聊百家，就叫接地气，就是这个套路。(G7C2)

在进入社区工作时，受访者S2提及如何将企业中掌握的电脑操作技能用于社区工作；G7的一位受访者谈到20世纪90年代进入社区后将企业精神、文化与管理方法渗透到了社区的日常工作中；受访者S4表示在原企业形成的问题处理理念仍然适用于现在的工作，对处理社区中复杂的人际关系、矛盾纠纷仍能发挥有效的作用。

相应来说我还是会操作电脑，在居委会，年龄偏大的人不怎么会操作电脑，我去的时候应该算是年纪轻的，算是骨干，能够进行一些操作，比较忙比较充实。(S1)

我们这一代人去了以后，就把企业的管理模式带进去了，因为我们在企业都是用ISO9000标准化企业管理办法，我们将企业的精神、企业的管理办法，慢慢地渗透到社区中，我们把文化带进社区里。(G7)

2. 职业能力的继承和转移

虽然上述职业大多数属于工业生产和商业领域，但大部分受访对象认为前职业背景中锻炼和培养出来的能力与处理社区事务所需要的能力具有很强的共通性，这对社区工作者迅速适应社区的工作起到了很大的促进作用。

部分承担过生产和质量管理工作的受访者认为前职业的经验和理念在社区工作中也是适用的。

我原先是能源环保部的，我所在的区域是杂水作业处理区，我是作业长……在冷轧厂的能源环保部，我负责供水这一块，就是为他们服务。相当于冷轧厂主作业线也是我们的服务对象，我们要保障好他们，也涉及一些服务理念。(S4)

工会要帮职工，比如说家里有父母病故、生病，我们都要上门慰问。单位以前都是这样慰问的。(此外)党组织发展党员(这些工作我)都做。(S1)

我之前的企业搞过工会选举，我都参与过。因为我以前是职工代表的立法成员，负责承上启下。(S2)

有过销售和经营工作经历的社区工作者提及他们过往工作的沟通技能在社区工作中的重要性。

因为我在单位也是负责管理这一块，在人员的交流方面应该是可以的。(S1)

现场管理，叫销售科，就是服务方面，人家如果觉得这个不好，都是我在处理这个问题，一直跟人家沟通，跟人家打交道。(S2)

我在做社区工作者之前是以做销售为主，也是与人打交道的一些工作，这给我积累了一定的经验。我觉得这些经验对我在做社区工作时是有很大帮助的。因为社区工作最主要也是与人打交道，学会如何与人打交道的一些技巧是蛮重要的。(G1)

当过去的职业经历不能与社区工作完全兼容时，受访者也大多表示能辨别前职业与社区工作的异同，通过主动察觉、调整，能够寻找到社区工作所要求的能力。例如，受访者S4过去是某国企的员工，在国企工作中习得的是标准化的解决问题方式，“对的就是对的，错的就是错的”，在其刚进入社区的时候遭遇了挫折。之后，S4逐渐发现社区是讲究人情的地方，不能简单地照搬国企中的解决问题理念，过于追求对错反而会导致矛盾升级，不利于解决问题，应该灵活地去处理居民的权益纠纷问题。

刚过来的时候，我还是带着较多的原来企业灌输的一些理念。我觉得对的就是对的，这个事情是错的，那就是错的。但是你处理居民问题的时候……如果你一直坚持你是对的，这个问题就没办法解决。社区也是个大家庭，有些事情讲究的是人与人之间的这种感情，你跟居民感情比较好的话，哪怕有些问题是超出你力所能及的范围的，那居民看在你的面子上，可能这件事情，也就算了。(S4)

3. 职业外的能力基础：个性与党性

除了职业经历以外，受访者自身的个性和信念也对他们适应社区工作产生了积极影响。受访者S5工作很认真、踏实，愿意为人民服务。

我工作也很认真的、踏实的。为人民服务，给老百姓解决一些问题矛盾，我是很愿意的。(S5)

受访者者S6尽心尽责，对待居民热情和友爱。在改善社区环境卫生工作中坚持不懈，尽职尽力地去管理与监督。

后来我想这件事情一定要我来管，因为我们进来的时候已经成为专职的居委干部，肯定是干一辈子的。(S6)

他们乱放，我就不让他们做，把他们赶走了。他躲到哪我追到哪。中午也不回去，我就坐那。真的是我一个人管的，就把这个彻底消灭。(S6)

受访者和S1和S7都认为自己为人正直，善于沟通，善于解决社区中的邻里纠纷。

他们觉得我这个人很正直，说话没有偏向任何一方，关系就很好，所以相对来说他们的矛盾也没有那么深了，有什么事就来找我了。和居民解决矛盾的时候，我总会直说，两个人吵架，我说一个网不响，两个网叮当响，肯定是两个人都有问题。(S1)

我比较正直，大家比较信任我。我的工作方法就是遇到事情大家一起商量，就像这个美丽家园，碰到事情，碰到居民什么的，大家一起解决。(S7)

党员身份是激发社区工作者责任感的关键因素。部分社区工作者在进入社区前已经成为党员，他们在过去的职业经历中就已经发挥着党员的作用，即在工作中发挥先锋代表的模范作用。在进入社区后，党员的身份进一步强化了社区工作者为居民服务的意识。

受访者S4一直都受到组织的关怀，对于党的各方面认知都是积极的，更具有党员意识和责任感，在处理社区事务中更易持有积极态度和服务意识。

我也是20岁左右入党，到现在，我的人生路途一路走来……各方面还是比较顺，(这)也导致我的心态会比较好。在一个心态比较好的情况下，可能更容易相信这个组织是正确的。(S4)

部分社区工作者原先不是党员，但是在处理社区事务中已经表现出愿意为居民解决问题的服务意识。后来他们成为党员，而党员的角色则进一步加强了社区工作者为民服务的意识和理念。例如访谈者S2在过去的职业背景中没有入党，但是脾气性格爽朗，做事勤勤恳恳，讲究实际，并且在进入社区工作后继续延续其做事的理念和风格。在领导的建议下，访谈者S2申请入党，成为党员，进一步激发了党员的责任意识，使之更加积极地为人民服务，解决人民的问题。

对，当时我想我做得很好了，叫我入党我就打了入党报告。一年后，领导就叫我成为积极分子，我以最快的速度成为积极分子，发现有很多事情我可以做得更好。(S2)

通过回顾社区工作者的前职业经历，本次研究发现结构性变化不一定会对社区工作者的能力建设产生本质性的影响。能力是个人特质和经历的一部分，随着他们职业身份和所处工作单位的性质和类型的变化而被继承、转移和激发。

(二) 能力发展：实务中的差异化推进

从社区工作者自身的职业发展视角来看，令访谈对象自己印象深刻的案例多发生在他们已经适应社区工作并开始挑战一些较为重大、困难的社区事务时。处理复杂的社区事务，也是他们成为成熟的社区工作者的标志。

社区的事务纷繁复杂，学者们试图使用多种逻辑对社区事务进行分类。杨敏分析了居民社区参与的具体过程, 提出了四种参与类型：福利性参与、志愿性参与、娱乐性参与和权益性参与。^[36]而行政驱动和需求驱动是社区事务分类的经典二元逻辑。^[43]本研究将从访谈材料中提取的案例归入某种特定的社区事务类型，以便呈现社区工作者能力伴随社区事务发展的特点。需要进一步强调的是，本次研究数据分析的目的不在于穷尽不同类型的社区事务和能力的组合，或是论证某项能力仅在特定类型的社区事务中得以发展，而是致力于发现能力和事务的结合点并从中发现规律。

1. 在福利性事务中实现统一规划、服务群众等能力的提升

福利性事务常与福利政策相联系，涉及社会福利的宣传、计划和执行，因此通常考验社区工作者政策执行、服务群众等方面的能力。受访者S5以自己在妇女工作条线上执行政策的思路为例，说明了“党建带妇建”是如何从口号变成实践的。

妇女工作一般是跟着村党支部村委会的整体工作做的，党建带妇建，我们妇女同志要围绕村里的中心工作来开展，有的时候是卫生整治、环境整治等，或是带动妇女志愿者一起参与矛盾调解。村里面的弱势群体也是，生大病重症的妇女群众，还有残疾儿童，逢年过节要去慰问，在儿童助学这方面也要去关注。(S5C1)

在上述案例中，一方面，社区工作者配合村党支部和村委会的整体工作，执行上级任务安排；另一方面，社区工作者考虑服务对象的真实需求，为弱势群体和特殊群体链接资源、表达关怀，将福利政策真正落地并转化为群体所需。

2. 在志愿性事务中实现关系建立、资源整合等能力的提升

志愿性参与是指居民自愿性地、有责任感地参与到社区生活的维护与管理当中。受访者S6的讲述还原了她如何在偶发事件中组织协调、建立关系、整合资源，最后形成一个外来人口育龄妇女互助项目的过程。

我们这小区155号有一个外来民，当时她的公公住院，她老公到医院去陪院，想不到她老公在医院陪院一激动心梗死掉了。她一个外来妹还带着一个小孩，当时公公还在医院里面，小区里的的居民邻居都帮忙了。当时我就感觉应该成立这样一支队伍，有困难的时候大家相互之间帮一帮，出发点就是从这开始的。我就联系了我们一个退休的党员，当时她也觉得需要感恩回馈大家，因为她家也有个特殊情况，婆婆身体不好，公公在照顾，他们白天上班，公公照顾不了的时候由邻居帮忙。因此她退休了以后，她也觉得应该为大家服务，我就挖掘她，在我们虹口区计生协会成立了这样一支以育龄妇女为主体的队伍。(S6C4)

此案例中，从“联系党员”出发到“形成一支队伍”，社区工作者在志愿资源链接中整合了社区力量。类似地，在“翻新设备”的问题中，一方面，社区工作者向电信公司求助，利用其关系帮助居民安装新的监控设备，有效回应居民需求。另一方面，社区工作者积极与物业公司沟通，寻求外力支持，为日后解决社区问题打下良好关系基础。由此，链接资源、建立关系的能力进一步得以强化。

老百姓跟我说探头太旧太老，设备太不好了。我就是通过电信公司，找他们老总谈。我说你们要为社会做点贡献的。有什么问题我都是直接和企业的老总打电话.我还跟物业公司说，你们的口碑好不好，我可以给大伙宣传，你想在我小区做，就要口碑好，口碑好来自哪里？就来自老百姓，来自我们居委会。(S2C11)

3. 在文娱性事务中实现建立项目、推广创新等能力的提升

在社区生活中，居民参与文娱性事务往往展现某种特定的兴趣爱好。由于文娱性服务与特定人群具有高度的黏合性，因此可为形式创新和长期实施奠定基础，社区工作者也因此能够获得提升建立项目、推广创新等能力的机遇。在G7的访谈中，受访者们谈到了创办上海市第一个图书银行的案例。

我搞了上海市第一个图书银行，因为我们这个小区没有文化的人太多，需要有文化，没有精神上的书籍，我们怎么办？又没有钱，当时很穷，因此就想了一个办法，就是建图书银行。我们请学校、学生把家里多余的图书签个名字存在我们图书馆里，大家到图书银行来交换，办起了上海第一个图书馆，有点像志愿者图书银行。(G7C3)

4. 在权益性事务中实现议事协商、依法治理等能力的提升

权益性事务涉及多方利益，需要多个部门配合，是社区事务中较为棘手的类型之一。处理权益性事务考验社区工作者的综合能力，能够促进分析判断、议事协商和依法治理等能力的提升。

在2006年关于市、区级道路建设用地人员纳入镇保的过程中，某村某组由于沪松公路拓宽，分配21个征地保障镇保名额。因为人人要享受、人人不肯谦让，导致出现分配到名额的人员只享受资格而由全组人员共享利益的情况。这种做法虽然沿袭了十余年，也能使得村民间的利益和关系达到基本的平衡状态，但却不符合城镇保险的法律法规。镇政府建议享有名额的居民以一次性经济支付的方式，买断镇保资格，使得该项社会福利享受权益的执行合法合规。因此，该组面临着出资多少买断镇保、停止利益共享、明确权益的村务工作。(S3C4)

在该案例中，面对“人人要享受，人人不肯谦让”的情况，社区工作者在区分不同群体的诉求之后，组织了十几次议事协商会议去回应不同权益群体的诉求，提升解决问题的效率。社区工作者面向不同权益群体，帮助他们分析利益得失和未来的经济状况，表明未来的镇保资格及其分配方案并不存在利益分配和权益资格不公平的情况。在分析判断的基础上，引导解决方案的形成。最后通过村委会表决，形成书面规则，建立统一公约与制度，发展了依法治理能力。

在另一个权益性案例中，社区工作者分析判断、议事协商和依法治理等能力提升有相同的体现。

在黄埔区某老旧居民区，居民之间因为车位发生了激烈的冲突。该小区周围有大量拆迁工地，居住条件差、租户和原住民各占二分之一。由于停车位紧张，大量车辆乱停靠，曾经出现过救护车无法进入小区等严重问题。(S4C4)

为了解决停车问题，社区工作者首先发现居民在停车位资源上的需求，明确了权益内容，并区分了租户和住户两类权益群体的诉求。

原先住户因为车多了，没地停车了，租户也觉得自己的车也要停，停车的需求也蛮大的。(S4C4)

在此基础上，工作者运用议事协商的方法去回应不同权益群体的诉求,通过联系小区周边低价停车资源、限制租客停车权、面向住户实行先到先得、一户一车、三证齐全等方式，在形成解决方案的过程中进一步提升了分析判断、项目运行的能力。

在该小区停车公约执行的过程中，部分居民始终不接受居委会推出的解决方案，不满情绪仍然存在，他们通过投诉来阻碍社区停车公约的执行。受访者S4提到他不得不寻求街道的支援和帮助，在此过程中他对自身的职责定位和政府行政部门间相互支持的作用有了进一步的理解。

整个街道其实就是一个整体，我们是各个整体的分支，缺一不可，有一个木桶理论，一个木桶能装多少水，不取决于某一块木板特别长，而取决于最短的一块木板，如果我这边，这一块，你不给我支撑，那我就成为这边最短的一块木板，最终的问题还是你街道兜。(S4)

5. 在行政性事务中实现信念培养、价值稳固等能力的提升

行政性事务是社区工作中必须要处理和面临的事项，是社区工作者的日常工作。与文娱性事务相比，行政性事务往往缺乏趣味性，也不像处理权益性事务那样能让人充满责任感。因此在执行此类事务的过程中需要社区工作者依靠对上级组织的信赖，给居民起到带头的作用。

例如，疫情常态化使得疫情防控成为社区的重要工作任务。如何推动疫苗的接种工作成为一个难题，受访者S4发现在关键时刻敢于“亮身份”，可以树立党员的带领作用。

总归有一部分居民不看重这个东西的……所有的居委干部党员先领头去打，包括我自己先领头去打，打完你看我有什么问题。(S4C7)

又例如，在上海市推进垃圾分类工作的过程中，推进建造垃圾桶这项工作时遇到了极大的困难，受访者S2讲述了自己的心理活动。

我就心想，这事我肯定做不了……我想居民说得对，这个事肯定是对的，但是要做真的是比登天还难，我说要么试试看。(S2C4)

受访者S5在访谈过程中提到了他在社区工作多年的经验与感受：

你自己要尽自己的能力，尽自己最大的能力，把这个工作要做完整，不要马马虎虎，把自己的实力都拿出来，你认为工作已经尽全力了，做完美了那就可以了。(S5)

在上述案例中，由于信息不对称和权责不对等等问题，行政性事务的推进会遇到较多的阻碍。社区工作者们往往是基于“领头意识”“先锋意识”等价值观念，发挥带头作用，树立好的榜样，以促进事务的推进。

整体而言，面对社区内各类事务，社区工作者普遍采用实用主义导向，以完成任务、处理问题和化解矛盾为实际工作目标。通过对案例和能力的交叉分析发现，社区工作者的能力发展并不是一个被统一规划的过程，而是随着每个受访者所面对的不同类型事务而得到差异性发展。由于社区工作者不会只处置一类社区事务，因此随着时间的推进，各类能力都会有所提升，因此社区工作者常常会用“多面手”“一把抓”等强调丰富程度的词语来描述自己的能力情况。

(三) 原则设定：能力的边界、时机和选择

除了能力以外，在研究过程中我们发现了一组对能力运用起到调节作用的元素，并将之定义为“能力”运用的原则。将能力本身和能力应用的原则做出区分是基于两点考量：一是原则跨越情景；二是原则伴随着多项社区能力的运用，但是并不对社区事务本身的处理和解决起到决定性的作用，而是对能力的使用起到限定或促进的作用。具体而言，本次研究发现，能力运用需要对能力使用的边界设置、时机把握和身份角色设立原则。

1. 能力的边界设置：制度和资源

社区工作者在处理社区事务过程中常常会遇到如制度不完善、资源缺乏、决心不足等相关情况，这限制了社区工作者能力的运用，使其在实践工作中面临诸多困境。

上次居民打电话到居委说跳闸了，我告诉他首先不应该是打到居委，应该是找物业，但是他就要先打到居委。他们是武警大院，太特殊了。RJ医院建的大楼，整体沉降得厉害，我们这个居委特复杂，武警管理的武警大院，但是户籍在我们社区，于是我们跑来跑去联系他们，其实，武警应该第一时间呼应，由物业管理这个大楼。我们只能帮两方联系，前面开了不知道多少次会，跟居民解释了1万次，太不容易了。(G2C3)

在社区中，居委会不是单一的责任主体。由于居民对居委会熟悉度较高，且具有长期依赖性，因此在遇到各种问题时常常会选择第一时间联系居委会。但实际上，社区工作者并不具备在某些事务中处理问题的权限，权力的有限性影响其能力的发挥，从而造成了社区工作的繁琐和困境。

居民打12345市民热线，最终还是落到居委会。举个例子，有个学生宿舍和居民楼在一块，可大家生活习惯不一样，这个房子有地板不隔音。学生说我已经很轻啦，但居民就不理解，打市民热线投诉。最后街道要我们给处理方案，我说不好意思，它不是居民宿舍，是研究生宿舍，所以我们就把研究生的管理处、人事处和学生拉到一起调解。

其实这件事是研究所要把学生管好，我们没有资格去管，且研究所在居民楼里设置学生宿舍，就得把担子先挑起来。但是街道首先来找我们，这件事通过调解解决了，但其实这不是我们能解决的。(G2C2)

在上述案例中，社区工作者通过多方联系和协调，把解决问题的责任移交给了相关管理部门。在此过程中，社区工作者找到问题所属的主体方，并明确了自身的责任边界。

此外，在社区工作中，资源缺乏也会使得社区工作者的工作开展面临困境。访谈者S1谈到了社区环境建设对“美丽家园”项目的需求，但始终没有得到相应的机会，因而工作者能力发挥受限，工作推进有所停滞。

实际上对我们居委会工作压力太大了，在老百姓看来，居住环境的好坏居委会是有责任的，但是每次“两代表”下社区也好，领导干部面对面也好，我们提这个问题，提了无数次，我们迫切地需要美丽家园这个项目来改造，但是现在一直没有。(S1C9)

2. 能力的运用时机：矛盾与策略的共识

社区工作者解决问题需要把握好良好的时机，过早或者过晚地介入社区事务都会影响事务的最终效果。而把握社区解决问题需求的恰当时机，往往会带来好的效果。

社区问题的形成往往是个长期积累的过程，抓住矛盾爆发的时机并解决问题展示了社区工作者的能力。以S4C3中处理停车公约制定的案例为例，该社区的车辆与车位在较长时间内都保持着平衡，但疫情之后，外来车辆的进入导致车位不足，打破了原有的平衡。疫情之下，居民情绪波动较大，居民与租户之间的矛盾愈发激烈。在此之前，社区工作者曾多次介入协调，但是并没有从根本上解决问题，而此次矛盾的激化，为解决辖区内停车问题创造了难得的时机。

疫情开始之后，一下子涌入了很多租客，他们又是自带车辆的，停车的矛盾一下子就爆发了，然后很多居民就跑来讲这个事情，我们也想趁着这个契机，把这个东西解决掉。(S4C3)

我之前也想主动去解决这个问题，也要遇到契机才能做一些事情，运气也蛮重要的。不然居民们会觉得，是你居委要干这个事情，不是我要干这个事情。(S4C3)

当然，时机并不在被动等待中出现，主动追踪是社区工作者找准时机的秘诀。因而，在社区工作中，社区工作者应及时把握居民的需求，利用解决问题的契机，可以最大效能地发挥能力。

3. 能力的选择：身份定位和立场

能力的运用还可随着社区工作者身份定位的变化而调整。例如，受访者S4在讲述其工作经验时提到，不能将居委看作居民的对立面，而应最大限度地清除与居民的隔阂。与居民建立良好的关系是推进工作的基础。

居民会把你放在一个对立面，不管居委还是业委。讲的粗俗一点，你们都是一票货，都是穿一条裤子的，一个不认可会对你整个不认可。(S4)

“整个居委的班子能力强不强，还是要看你居委干部跟平时居民关系处得怎么样。”(S4)

鉴于这种客观存在的微妙对立心态，在具体事务的处理中，社区工作者如何看待关系的性质会影响社区工作者对于社区事务性质的判断，从而影响他们对能力的选择。受访者S2谈到在开展社区工作时要学会“对症下药，看人下菜”，面对不同的人群和事务，学会转换身份角色。

当社区工作者将自身定位为居民的朋友时，帮助其对外沟通和联系资源的能力开始发挥作用。

我谈一下我们上次水箱漏水，那户人家老太应该要90岁了，女儿有60岁了，女婿身体又不好。她床全部湿了，地上一塌糊涂，我也不知如何是好。我就想到业委会主任了。业委会主任和这户人家女儿的关系比较好的，我就向业委会主任求助，他对相关部门比较熟悉，也有私人的关系，就联系了工程队去帮忙解决。当时户主女儿意见很大，我又联系居民去和她沟通，他们一解释她就能够接受，化解了很多矛盾。有时候要借外力，不能光靠我们自己，居委会说话会让居民总觉得你站在自己的立场上。(S1C7)

在此案例中，社区工作者以求助者的身份获得了业委会主任在人力资源上的支持，帮助居民解决了实际问题。同时工作者又担任调停者的身份，搭建居民之间沟通的“桥梁”，安抚了居民的不满情绪。

在另一个案例中，社区工作者将居委和业委会的关系定位为引领和指导的关系。在访谈G3C3中，受访者讲述了一个帮助高层小区建立业委会的经历。

X街X号是一幢独立的高层住宅，没有物业，只有业委会。由业委会安排居民对这幢楼的物业卫生安全进行自治管理。那么也就是说达到了您刚才说的纯自治状态。街道和居委在物业处于无序状态的时候来牵头成立了自治小组，制定了相关条约，贴在楼下(公示)。照理说，我们居委完成了帮助居民实现自治的过程。(G3C3)

随着时间的推移，该楼道出现了楼道垃圾堆积的情况，而业委会筹集的资金仅供维持保安和常规费用，无力支付垃圾处理费。业委会找到居委会要求街道出资解决问题的时候，居委会采取了较为消极的应对态度。

“失去了居委的监督，以及失去了街道政府方面的支撑，完全的居民自治是绝对做不到的。”虽然这只是一个个例，但是它也代表这个社区存在的一个问题。没有居委和政府的指导小区会失控。(G3C3)

在本案例中，社区工作者对自身的定位限制了其能力的发挥，居委会强调对居民的领导地位而忽略了进一步与业委会的沟通，同时也没有鼓励群众自治组织的发展，导致维护居住环境清洁和街道垃圾堆放的问题没有得到彻底解决。

从上述案例中可以看到原则建立对能力发展的负面影响。原则的产生一般与结构性的因素相关，客观上制度和资源的制约、行动策略选择和身份定位影响了社区工作者的能力边界。决定了社区工作者是否要在特定案例中运用其能力，以及运用哪方面的能力。

五、讨论和小结

本研究的最大贡献在于从实证信息中提炼了社区工作者能力建设的可行性路径。社区工作者的能力不仅与其所接受的专业教育有关，也与过往的工作经历有关。对于在进入社区工作之前从事其他行业的社区工作者而言，前职业经历所产生的能力可以适应社区工作的需要。这类社区工作者不需要能力体系的全面更新，其原有的能力基础会对适应社区工作产生积极的影响；随着社区工作者参与到具体的、不同类型的社区事务处理过程中，通过对观念、技术、方法和策略等方面的工作经验总结，个人的社区工作能力会随着接触到的事务的多样性和复杂性得以提升；最后随着社区工作者在社会结构中的身份确定，个人能力发挥的限度、时机和立场等相关原则也会随之确定。

以上研究发现对于社区工作者的培训教育和能力的学理性研究有一定的启示作用。在社区工作者的培训教育方面，“基础—发展—应用”的能力建设路径可成为社区工作者能力系统性培训和个人发展规划的可选择路径。本次研究说明社区工作者的能力不是独占的知识、技术和价值观。大部分应对当前社区工作所需的能力和其他类型的工作是相通的。当社区工作者参与到具体事务中后，“问题—对策”视角对于社区工作者的能力发展和塑造起到了关键性的作用。对社区工作的能力培训应遵循其职业发展所呈现出来的规律。首先，充分挖掘其前职业经验、个性和信念，特别关注社区工作与既往工作中的相似性，鼓励其主动地将能力进行职业间的转移。在社区工作者职业成长过程中重视案例和经验的作用，通过观摩、“取经”和经验传授等传统培训方式，引导社区工作者从社区事务处理的案例中找到所需要的能力。在对能力的应用设定边界、时机和立场时，应鼓励社区工作者察觉到上述原则建立的结构性因素，突破个人能力发展的“天花板”。

“问题—对策”的视角和“结构—行动”的视角在社区工作者能力研究中起到不同的作用。“问题—对策”视角更能解释能力是什么的问题，而“结构—行动”视角适用于解释能力的来源和边界。本研究发现社区工作者缺乏从结构性的视角来审视工作困境的根源，仅在划定工作职责的时候会主动利用“社会—个体”的结构性思维来判断事务的能力应用的边界，能力发展存在自限性问题。即使是出现结构性的困难，他们也会将其放入“问题—对策”的框架，试图找到解决的办法。“问题”决定了能力的丰富程度，但是“结构”决定了能力的发挥空间。

本研究所总结出的能力建设路径是基于实践的，是自下而上进行能力建设的一种方式。一方面“基础—发展—原则”的路径印证了基于心理测量学的能力研究的缺陷。能力不是静态的，其评估和教育需要考量能力在实践中的发展。另一方面，扎根于实践的能力建设路径存在自身的局限性。

然而，社区工作者行动困境与本研究发现的能力发展的自限性问题是同源的，因而突破结构性限制不能单纯寄希望于社区工作者的内生动力。虽然个人的能力建设和实践智慧本质上是内在的和自发的，需要个体不断地反思、追问与批判，但是更需要注意的是，个体能力的发挥，需要在与周围环境互动的基础上才可能实现。因此能力的建设不是社会工作者个体层面的问题，而是需要与中国的社区治理转型同步进行。^[44]

六、本研究的不足

本次研究主要的不足表现在研究方法、应用的局限性和理论基础不足方面。

在研究方法方面，本次研究的地域和对象存在局限性。研究在上海开展，大多数的研究对象在城市中心城区的居委中工作。他们的工作经历和内容不能完全代表全国的城市社区工作者的情况。同时，随着越来越多的应届毕业生进入社区从事基层工作，他们的个人发展和职业经历较为单一，不存在前职业的影响。因此未来的研究还应对能力建设路径的适用范围进行论证。

“基础—发展—原则”的路径未能解决能力的差异性发展和能力整合的问题。本研究希望为社区工作者能力建设提供更为精确的、更有操作性的教育方案,但是不同能力之间也存在整合的面向。同一能力也可能在不同类型社区事务中得到发展，而不是必然集中在某一类社区事务中。更为重要的是，个人的能力发展的高级阶段必然表现为能力的融合和灵活应用。在现实的教育过程中，侧重教育和整合发展的矛盾会依然存在，需要社区工作者自身不断地学习与整合，也需要教育者针对社区工作者能力发展的情况在差异性和整合性之间做出调整。

本研究发现是基于社区工作者的现有实践所做的总结和梳理，没有突破现有研究中对能力的基本定义和研究思路，特别是未能突破结构性因素对于能力发展的限制。未来的研究在理论上还应结合社会学理论中社会发展、社会变迁对个人和职业身份建构的愿景开展社区工作者能力的研究。