一、问题提出

社会救助是人类社会保障发展史上建立最早、最基础性的一项制度，它以社会中的困难群体为特定救助对象，在一个社会的反贫困中发挥着重要的兜底功能。新中国成立以来，我国在社会救助制度与政策建构上取得了很大进展，从建国之初的面向城市“三无”人员、农村“五保户”以及灾民等贫困群体的系列救助措施，到改革开放后的贫困救助、救灾、扶贫等社会救助体系，再至20世纪90年代以来所建设的日益完善、以城乡最低生活保障制度为核心的现代社会救助体系。时至今日，我国社会救助制度已经逐渐覆盖最低生活保障、住房救助、教育救助、医疗救助、就业救助、五保供养制度、灾害救助和临时救助等领域，社会救助的范围边界不断发展，受助群众也快速增长，救助水平逐步提高。

但是，这项涉及社会保障体系最后防线的救助制度，长期以来却处于立法空白的状态。虽然2014年2月国务院颁布了《社会救助暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，成为新中国成立以来第一部统筹和规范各项社会救助制度的行政法规，但其依然没有上升到法律层面。2018年我国第十三届全国人大常委会将《社会救助法》列入五年立法规划的一类项目，这标志着我国社会救助立法进入了新的阶段。^[1]

从现行我国社会救助的制度建构来看，其所透露的救助理念依然是一种被动的、非发展型的救助制度，尤其体现在对“服务”理念与内容的忽略、致使对被救助者的救助依然停留在“输血型”救助上，难以帮助被救助者彻底脱离贫困。《暂行办法》虽然提出了为救助对象提供除现金和物质之外的服务^①，为服务嵌入社会救助立法提供了良好的开端。但是从中也看出，这一办法仅是从政策宏观框架上提出了为救助对象提供服务的政策原则，而对于明确服务在整个社会救助立法体系中的定位、具体的服务内容，以及服务与原有社会救助体系的整合等问题，还未提出有效的解决政策。

而在社会救助立法的推动过程中，学术界对社会救助立法一直给予了高度关注，学者们普遍认为积极的社会救助是社会救助法成熟的重要标志，应成为社会救助法制发展的方向。^[2-8]但是也可看出，学者们虽提出了发展型社会救助的发展方向，但对于在构建发展型救助制度中发挥重要作用的“服务”环节，却普遍未给予充分的关注，未对“服务”嵌入社会救助立法进行充分的论证。尤其是随着2020年脱贫攻坚任务完成后，我国将有1亿左右贫困人口实现脱贫。^[3]这标志着我国绝对贫困将被消灭，未来的社会救助目标、救助理念与救助措施必将发生新的变化。可以预见，突出对被救助者的服务，以服务助其脱贫应成为未来我国社会救助立法构建中的重要内容之一。

基于此，本文通过探析服务型救助体系建构的基础条件，厘清服务型救助的相关救助理念，如服务型救助的内涵、结构、特征等，为社会救助立法提供具体的路径建议，思考如何建构服务型救助体系，由此把“服务”嵌入整体社会救助立法中。

二、发展服务型救助的基础：从现金、物质救助到服务救助

我国自建国以来建构的社会救助制度主要是以现金和物质救助为主的救助模式，且形成了明显的对现金救助和物质救助形式的依赖(具体见表1)。^[9]这种现金和物质救助模式的弊端或负面效应是很明显的，不仅不能有效满足受助者日益多元化的需求，尤其是对于非现金或非物质性的需求无法满足，而且也容易滋生福利依赖倾向的思想。

从长远发展来看，我国的社会救助制度有必要向服务转变，尤其是应在社会救助立法中明确“服务”的理念，使得传统以现金、物质为主的救助转向一种“服务型救助”。这一转型主要是基于我国当前贫困问题及反贫困理念的变化。回顾我国社会救助发展历程，新中国成立之初设计的社会救助制度带有明显的解决“绝对贫困”之初衷，是以保障被救助对象的最低生活为目标的。随着市场经济的快速发展，我国经济在经历了十几年的快速增长之后，加之后工业时代新风险的不断涌现，老百姓的贫困问题呈现出许多新的特征，贫困的“相对标准”更加突出。^[10]尤其是随着2020年脱贫攻坚任务完成后，我国将有1亿左右贫困人口实现脱贫。^[11]这意味着未来我国社会的主要贫困问题必将是相对贫困。在这种情形下，贫困者的需求也将发生重要的变化，即朝向一种更加多元化的趋势，逐渐由过去的生存性需求向发展性需求转变，从最初的维持最低生活需求提高到发展性需求上。随之，对心理疏导、社会支持、社会融入、法律援助、纠纷调解、子女教育、就业能力提升、再就业培训与机会提供等的需求开始突出。在此情境下，单一的现金和物质救助已不能满足贫困者的需求。在这种“相对贫困”的社会条件下，我国社会救助制度的目标设计也要发生相应改变，在救助目标上应实现从满足受助者的生存需要、保障其最低生活，转向提高受助者生活质量、提升就业能力、促进其社会融入、甚至缩小社会贫富差距等更高层次的目标。这些目标的实现离不开“服务”的提供，需要在我国原有社会救助制度体系中更多增加服务的内容，在社会救助立法中引入“发展”的理念和“服务”的内容，使我国社会救助制度转向一种包含服务型救助在内的新型救助制度，以应对新形势下的贫困问题。

这种对服务型救助理念的强调从发达福利国家的社会救助发展史中也可窥见一斑。早在西方社会救助体系发展的初期就蕴含了一种以服务提供为内涵的积极福利价值取向。如1601年英国《济贫法》中的“分类救助”强调要区别有能力者，对其提供积极救助，提升其工作技能。二战前后，西方福利界的积极救助理念更为凸显，如社会政策研究鼻祖蒂特马斯(R Titmuss)强调用社会服务弥补现金救助和物质保障的不足^[12]；英国著名经济学家凯恩斯(J M Keynes)和社会民主主义代表科尔(G D H Cole)都认为单纯实施社会救济并非解决贫困的有效措施，需通过充分就业减少贫困^[13-14]；当代发展型社会政策的代表森(A Sen)和米基利(J Midgley)都主张通过提升受助者能力来助其脱离贫困；^[15-16]美国社会政策学者谢若登(M Sherraden)则提出加强穷人的微观能力建设，让其具有积累资本的能力并掌握脱贫的方法；^[17]第三条道路代表吉登斯(A Giddens)更是直接倡导一种“积极的福利”^[18]。在这种“积极福利”和“服务救助”理念下，西方国家尤其重视“服务”在社会救助中的作用，美国《社会工作词典(1999)》直接把“济贫”界定为由政府或私营慈善机构向贫困者提供现金、实物或服务，^[19]其中赋予了“服务”重要的、不可或缺的地位。由此看出，在社会救助政策的建构中，西方各国都将“服务”内置于社会救助的体系中，充分体现了一种积极的福利理念，且取得了较好的成效。

由此看出，我国社会救助从现金、物质救助转向一种包含服务救助在内的新型社会救助体系，是具有充分事实基础和参照经验的。而我国近些年来快速发展的社会服务专业化、职业化发展以及社会组织规模的快速发展也为社会救助中广泛发展服务提供了必要的客观条件。据统计，截至2019年底，全国持证社会工作者已达53.4万人，社会组织共计86.6万个。^[20]伴随社会工作的广泛发展，专业社会工作者也开始在社会救助领域发挥越来越重要的作用，这为我国社会救助立法明确了“服务”内容，并为建构一种包含服务型救助在内的新型救助制度提供了必要的组织体系及人才队伍的保障。

三、服务型救助的内涵

本文的“服务”特指“社会服务”，即在政府主导下，由包括政府、社会力量、市场等在内的多元主体为贫弱群体提供的非物质性、专业性与多样化的支持性服务，以满足贫困社会成员的基本需要，在保障其生存权的基础上帮助其实现发展权。“服务型救助”是相对于传统的以现金和物质救助为主要形式的救助制度而提出的一种救助模式，其涵义是指基于受助者的发展型需求，在对受助者提供现金和物质救助的同时，更加倾向于提供以非现金、非物质性的服务为主要形式的救助内容，以帮助受助者最终脱贫脱困，并预防受助者形成对现金救助和物质救助的依赖。本质上，服务型救助属于社会服务与社会救助制度的交叉部分，是对社会救助与社会服务优势的整合。它是一种对受助者的赋权，也是一种社会投资，强调的是对贫弱群体提供的非现金的、以专业社会服务为主要形式的、以专业社会工作者为主要服务者、以满足贫困者发展性需求的非盈利性质的救助，是政府主导、社会力量(专业社会服务组织)合作参与的一种积极福利理念下的综合救助。在此意义上，服务型救助蕴含的是一种积极福利的理念，是对现行社会救助制度的提炼与升华。

在类型化分析上，根据服务的层次，服务型社会救助可区分为救助性服务与发展性服务两类；根据服务的内容，可分为社会融入服务、能力提升服务、心理疏导服务、生活援助服务等；根据服务主体与受助者的关系，可分为具体服务(直接服务和间接服务)与管理型服务(社会行政服务)两类。

相对于传统救助模式而言，“服务型救助”的重点在于：在救助理念上，更强调变被动为主动、变生存为发展之意义；强调从补缺型救济理念转向一种更加积极型的社会互助。在工作目标上，服务型救助不再局限于对受助者基本生活甚至是最低生活的保障，而是将其目标置于对受助者脱贫能力的提升上。在工作方式上，服务型救助不仅仅限于现金和物质的救济，更增加了资源链接、康复照料、就业能力提升、心理辅导、社会融入等非物质性的服务方式。总之，服务型救助与现行的单纯以现金、物质救助的模式相比更灵活、多样和人性化，也更有助于消除贫困陷阱，解决能力剥夺的贫困问题。

“服务型救助”模式的特征体现在以下四个方面。第一，发展型的救助理念。与传统社会救助对现金和物质救助模式的依赖相比，服务型救助是以受助者能力提升为救助的重点，其本质上体现的是一种发展型的救助理念，看重的是对受助者的一种“投资”。服务型社会救助模式更重视社会成员自身的能力，希望通过充分挖掘受助者的潜能而实现最大限度的有效利用，从而帮助受助者最终脱贫。第二，全面深入的救助目标。与传统社会救助着眼于满足受助者基本生活需求的救助目标相比，服务型救助具有更加深入和全面的救助目标，这些目标包括受助者生存现状的改善、发展潜能的挖掘、资源的链接、生存与发展能力的提升，等等。第三，多元互动的救助主体。主体多元、协调互动是服务型救助的又一突出特点。“对个人自由的社会承诺，并非只能通过国家来实施，而且必须涉及其他机构：政治和社会组织、以社区为基础的安排、各种非政府机构、传播媒体和其他的公共理解与交往的媒介，以及保障市场和契约关系发挥功用的机构。”^[21]基于此发展理念，服务型社会救助体系更加重视政府、市场与社会之间的互动协作。第四，灵活多样的救助形式。基于发展型的救助理念，为了实现全面深入的救助目标，服务型救助聚焦于灵活多样的救助形式，突破传统救助的现金和物质救助形式，从生活、医疗、住房、教育、心理、社会化等等角度，为受助者提供资源链接、康复照料、心理辅导、教育、社会融入、权利维护等灵活多样的救助服务，以满足受助者多层面、多维度需求。

四、建构服务型救助：“服务”嵌入社会救助立法的建议

(一) 明确建构服务型救助的立法目的

通过把“服务”嵌入社会救助立法，构建一种服务型救助，从立法的目的来看有三个方面的意义和目标：一是满足受助者的多层面需求，包括经济的、生活的、护理的、心理的、教育的、社会融入的等层面需求；二是促进有劳动能力的受助者就业，提升其就业的技能，通过社会救助服务的提供，帮助其重新进入劳动力市场，从而彻底脱贫；三是降低受助者对社会救助的依赖，促使其通过接受社会救助的帮助而最终实现“自助”。

这些救助目标的追求体现的是一种发展型的社会救助理念。这种发展型救助理念是人类在对社会救助制度的探索中逐渐形成并明确的。自工业革命以来，贫困成为人类社会的永恒话题，关于反贫困的理念也在随着经济社会的发展而不断更新。在以《济贫法》为代表的人类社会救助制度发展的早期阶段，人们基于一种个体的贫困观，把受助者的贫穷单纯归因为个人的懒惰或不道德，由此把贫困者定义为“不值得救助的”。基于此贫困观，早期的反贫困理念也多为一种人道的或仁义的施舍，所提供的社会救助也多为物质或现金的救助，并伴之以受助者尊严、自由、权利等的丧失。这一“施舍式”反贫困的理念随着马歇尔“公民权利”的提出发生了质的转变。在马歇尔的权力观下，政府为贫困民众提供救助是应尽的义务，公民享受政府提供的救助是应有的权利。基于这一权力观，人们对贫困的认识开始发生质的变化，逐渐转向一种更加多元化的贫困归因，认为公民的贫困是由个人、社会、地域等多元因素造成的，由此主张政府更应承担责任，为受助者提供制度化的救助待遇。但也应看出，这一时期的反贫困理念更多强调的是政府的责任，而对个体的义务关注不够。在救助方式上，也未注重对受助者主观性的开发，多强调一种被动的救助方式，即由政府为民众提供现金或物质救助，受助者则是被动地接受政府的救助。这种方式即“输血式”反贫困。这种反贫困政策也曾取得了一定的效应，但其代价也是巨大的，如政府的财政压力加重、受助者的义务被忽略等。更重要的是，随着社会的发展，这种反贫困政策的弊端越来越突出，甚至其负面效应超过了正面的效应，人们越来越意识到这种“输血式”式反贫困并不能在根本上使贫困者脱贫，需要向一种“造血式”扶贫理念转变，要求更多关注受助者自身的能动性，通过提升其能力建设，使受助者承担更多的脱贫义务。这对社会救助制度的发展也提出了相应的要求，需要从原初的“被动救助”转向“积极救助”，构建一种积极的、发展型的救助制度，使得救助政策在强调政府责任的同时，更加重视受助者个人的义务，更多关注受助者的能力建设、家庭功能发挥等。在此方面，把“服务”嵌入社会救助体系、构建一种服务型的救助制度具有独特的优势，它更加关注对受助者的赋权，在本质上属于一种社会投资；同时有助于消除“贫困陷阱”，解决能力剥夺的贫困问题。在此意义上，服务型救助蕴含着积极福利的理念，契合了反贫困理念的改变，为此能达至满足受助者多层面需求、助其自助并摆脱对救助制度依赖的目标。

(二) 建构服务型救助的路径建议

服务型救助体系不仅仅停留于救助理念与服务形式的丰富，更体现为法制化程度的加深。完备的法律法规体系是服务型社会制度法制化运行的前提，也是规范救助工作程序与内容的必要手段。但从现行研究来看，学者们大多限于提出构建发展型社会救助立法的理念，而对于如何构建“服务型救助”并以此把“服务”理念内置于社会救助立法中，还缺乏具体的构建路径。实际上，发展“服务型救助”需要有相应的政策形式的依托，借此把“服务型救助”的理念和体系嵌入社会救助立法。同时，在推动社会救助立法的过程中，也需明确一种“服务型救助”的政策理念，并把相应的政策体系嵌入立法中，才能在政策实践中构建起一种“服务型救助”。否则，对于“服务型救助”政策理念和体系的讨论，只能停留于一种“理念”而不能促进其落地。对此需从四个方面着手(图1)。

1. 理顺救助制度的内外关系

我国现有救助制度在协调不同制度之间的统一性方面存在难题，如根据《暂行办法》 ，包括住房救助、教育救助、医疗救助等在内的各个专项救助制度大多与低保制度挂钩，未完全摆脱对“低保”制度的依赖。^[22]这种重复救助与福利叠加的情况一方面容易导致救助的“悬崖效应”^②，另一方面使边缘困难群体不能获得有效的救助。为此，服务型救助应基于发展型的救助理念，着力于减少制度实施过程中的诸多协调问题，通过把服务嵌入原有的救助体系，转变“收入至上”的救助方式。基于“服务”理念的社会救助体系应理顺制度内、外两方面的关系：

首先，理顺救助制度的内部关系，织密织紧社会救助这张“安全网”。我国现行的社会救助体系主要包括以下部分：最低生活保障制度与特困人员供养制度；教育、医疗、住房、就业等专项救助制度；受灾人员救助与临时救助等。基于发展理念的服务型救助首先强调的是受助者的生存与发展能力，为此应对现有救助体系的各构成部分进行梳理，明确各个制度间的关系及各自的救助重点，尤其是各个子制度在服务型救助框架下的发展方向，如最低生活保障制度与特困人员供养制度应致力于构建更加稳定、可持续的救助模式；专项救助制度应科学界定各自的救助边界，尤其是应考虑如何减少与“低保”的“捆绑”；临时救助制度则应更侧重应急性的服务供给。

其次，理顺救助制度的外部关系。社会救助与社会保险、社会福利、优抚安置等制度共同组成了我国的社会保障制度，各项社会保障制度之间相互独立也紧密联系，各自为社会成员提供差别性的保障。服务型救助制度一方面要适当拓宽救助的范畴，以应对社会风险及不确定的增加；另一方面，需不断创新社会救助的形式，完善服务体系，为遭遇不同类型风险的社会成员提供有效的服务。此外，还要将救助标准的制定常规化、灵活化，根据经济发展状况、社会消费水平等予以及时合理的调整，以应对被其他保障制度所遗漏的保障对象，更好发挥社会救助制度的“兜底”功能。

2. 重塑救助主体角色定位，强调社会力量参与

服务型救助体系应对各救助主体进行重新定位，优化各主体间关系，加强不同主体之间的沟通协作，尤其是在强调政府的基础性作用的同时，应充分发挥社会力量的作用，促进社会组织和社会工作在服务型救助中的作用发挥。从《暂行办法》来看，其虽明确了救助工作的多元行政主体^③，但对于社会力量参与的强化还不够。为了构建服务型救助体系，应对救助所针对的贫困表象背后的实质意义进行深入考察，由于受助者的贫困不只是收入水平的低下，更是生存与发展能力的被剥夺状态。因此，传统社会救助体系所提供的金钱与物质救助仅仅能够满足其生活需求的一部分，而对于受助者更广泛的非物质性救助需求却还不能满足。为此，社会救助立法应更加明确发挥社会组织和社会工作等社会力量职能的规定。

《暂行办法》规定了“应当发挥社会工作服务机构和社会工作者作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务”，明确了专业社会工作组织对救助工作发展的意义。专业社会工作组织属于社会组织中的一种，是以专门提供专业化的社会工作服务为主旨的社会组织。我国社会组织之所以能在服务型救助体系构建中发挥重要的作用，是由社会组织本身的“社会”属性所决定的。社会组织的非营利性、自主性、志愿性和公益性特性契合了社会组织在服务供给中的优势，它使健康向上的公民生活成为可能。社群和整个市民社会的巩固能够解决市场支配所带来的社会分裂问题，并在根本上起到制约市场和政府权力的作用。^[23]中共十八大以来，随着我国治理理念的提出和发展，社会组织在各个领域发挥着越来越重要的作用。从当前情况来看，我国社会工作组织主要有两类：一类是隶属于政府的社工组织，它们参与服务救助的方式主要以政府“委托服务”的方式；另一类是民间的社会工作组织，政府通过招标方式购买他们的专业服务，使其在社会救助中发挥专业作用。无论哪种类型，社会工作介入救助工作的重点都是在充分发挥社会工作的专业优势的基础上，将社会工作的“助人自助”专业理念嵌入社会救助过程中，精准评估受助对象的需求、充分挖掘受助对象的潜能，从而助其提升自身生存与发展的能力，实现最终脱贫。为了最大程度上实现社会工作对救助体系的介入，就需要建构专业社会工作对具体救助项目的嵌入模式，分析其嵌入空间、嵌入过程、嵌入效应等。嵌入空间即找准现有救助项目及整体社会救助管理体系中的突出问题，定位服务救助的嵌入点。嵌入过程即探索专业社工如何进入和嵌入各救助项目，如何与现有现金救助和物质救助相结合。嵌入效应即对社会工作嵌入救助项目的社会效应进行评估研究，包括对受助者的服务内容与服务需求的前后测量比较、受助者与潜在受助者对服务救助内容与方式的满意情况，以及社会工作对救助制度的完善效应评价等。

3. 提高受助者责任意识，挖掘其发展潜能

传统社会救助制度基于施舍型救助理念确定了以收入确定贫困救助标准的做法，其优势在于以量化的标准提高了制度的操作性，其缺陷则是容易造成社会救助领域内的负激励，尤其是部分救助对象在接受较高水平的救助待遇之后，容易产生对福利的依赖心理，从而降低其自主努力的动力；同时由于现行单向性的社会救助对救助对象能力提升的关注度不够，制度层面缺乏有效的激励机制，使得救助体系的退出不畅。而服务型救助制度则从能力提升角度出发，通过多元化的救助指标选定补助对象，以此限制这种“激励性扭曲”。尤其是通过专业社会工作的介入，更加强调对社会融入、能力提升和心理疏导等服务的提供，可以在服务型社会救助中发挥重要作用。由此，在服务型社会救助的服务内容中，应更重视对救助对象责任意识的提升，使救助对象意识到其不仅具有接受政府救助的权利，也有依靠自身能力脱贫的义务。为此求助对象应从现金、物质以及服务等多方面接受政府的救助，并在健康条件允许的情况下接受职业培训，积极地提升自身能力等。

4. 精准甄别，分类救助，增强服务型救助的针对性与科学性

科学地区分并制定救助对象资格标准与救助待遇标准是救助工作开展的前提要件。针对现有各救助项目(包括低保、特困人员供养、专项救助、临时救助等项目)对象甄别中的弊端，服务型救助体系应着力于探索引入“服务”理念和专业方法，以更公平、合理地甄别救助对象，对不同致贫原因的救助对象施以不同的救助服务，以此提高救助资源的利用效率，预防福利依赖的产生。

首先，在服务对象甄别中，服务型救助体系从多维度出发，关注救助对象的多元化贫困依据，如收入、资产、家庭日常性支出、家庭结构、成员身体素质等，对受助者及其家庭的致贫原因进行科学评估。应指出的是，这种多维度的评价标准并非是要否定收入在标准制定中的作用，而是“把收入作为测度不平等的单位，与把收入作为减少不平等的一种手段区分开来”^[22]，融入生存与发展能力等指标。而且，救助对象标准的制定也不是一劳永逸的，而是要随着经济社会的发展与社会成员需求的变化而进行适时的调整。

其次，在确定救助待遇标准的过程中，需以受助者及其家庭的生存与发展能力提升为出发点和落脚点，合理、科学地确定救助的待遇标准。这需要对受助者的致贫原因进行细分，从而施以不同的救助服务。如对患有重大疾病、残疾、高龄等长期性的绝对贫困者，或具有某类突发性需求、收入在救助标准上、下浮动的短期性相对贫困者，或者是由于自然灾害等原因而产生的偶发性贫困者，需要综合考量不同救助对象的整体家庭情况，根据其家庭结构及家庭成员的劳动能力等综合状况确定救助服务的方向与标准。专业社会工作者在此过程中可以发挥重要的作用，可根据救助对象及其家庭的致贫原因、周期、发展潜能等具体状况，帮助其链接相应的专家资源与社会服务，通过有针对性的救助服务的供给，切实提升受助者及其家庭的生存与发展能力。

注释：

① 第五十四条：县级以上地方人民政府可以将社会救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式，向社会力量购买服务。第五十五条：县级以上地方人民政府应当发挥社会工作服务机构和社会工作者作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务。

② “悬崖效应”：一旦享有低保，其收入将大大高于临界于低保的边缘户的家庭收入。概念引自林闽钢2010年发表在《学海》第四期的文章《中国社会救助体系的整合》。

③ 《社会救助暂行办法》(2014)第三条规定：国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设。国务院民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责相应的社会救助管理工作。县级以上地方人民政府民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责本行政区域内相应的社会救助管理工作。