0 引言

近年来为了深化油气体制改革，国务院、自然资源部相继出台了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》^[1]、《国土资源部关于深化油气勘查开采管理改革的通知》征求意见稿，近日又出台了《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》^[2]。中国将全面开放油气勘查开采市场，允许民企、外企等社会各界资本进入油气勘探开发领域，实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制，同时加强矿业权监管力度。

油气矿业权是油气资源型企业发展的根基。2014年以来，随着中国政府加强油气矿业权监管，国家石油公司积极响应国家政策，优化探矿权结构，按政策要求积极主动退减油气勘查区块，致使勘探开发空间日益受限。随着放开油气勘查开采准入限制政策出台，国有大型石油企业应根据自身情况提前分析研判、做好准备，以积极主动的态度和务实可行的措施不折不扣地落实改革精神，从而更好地释放改革红利、提高市场竞争力，在推动行业改革持续深化的同时实现企业的可持续发展^[3]。

1 矿业权出让模式 1.1 国外矿业权出让模式

国家对资源收入的分配制度，决定了其对资源的管理制度。基于各国资源管理特点和法律法规，可将油气矿业权出让合同类型分为矿税制、联合经营、产品分成和风险服务4种（表 1）^[4-5]。

发达国家油气矿业权出让模式一般采用矿税制或联合经营。美国、加拿大和澳大利亚等国家采用矿税制^[6-7]，石油公司有勘探开发和生产销售的权利，政府通过收取矿业权使用费、所得税和权益金等税费进行管理，其特点是这些国家一般油气资源相对丰富，法律法规较为健全，政府监管能力较强，市场开放程度高。挪威、英国采用联合经营，指的是政府与石油公司共同拥有油气勘探开发和生产销售的专营权，政府在有商业发现以后按比例承担开发费用，双方按比例分享石油收益，其特点是由双方合作制定作业者并履行合同条款，实际是一种合伙模式，市场开放程度较高。

发展中国家油气矿业权出让模式一般采用产品分成或风险服务。印度尼西亚、缅甸、柬埔寨等国家采用产品分成合同^[8]，即石油公司与政府签订合作合同，石油公司负责勘探投资，双方或多方按权益比例投入开发和生产资金，并参与产品分成的一种管理模式；每年所产原油部分用于回收投资，部分在石油公司和政府之间分配，其特点是一般油气相关法律法规不太健全，政府强化对自然资源的控制，监管能力相对较弱，重视培育国家公司的发展，国家公司代表政府参与合同管理、监管和利润分成，市场开放程度低。伊拉克、科威特、菲律宾等国家采用风险服务合同，即风险服务投资者负责勘探开发和生产投入，但政府拥有原油，资源国以现金偿还合同者的投资，并支付一定的报酬^[9]。采用风险服务的国家一般都规定石油勘探开发只能由“本国人”进行，其特点是油气资源丰富，油气销售收入是政府收入的重要来源，采取引进勘探开发服务的方式来吸引外资，无市场竞争。

1.2 中国矿业权出让模式

中国主要经历了改革开放前及改革开放初期的计划经济下的油气资源管理制度^[10]和改革开放后对国内企业实行矿税制、对外合作实行产品分成制的管理模式。计划经济下，国家是油气资源的所有者及唯一投资者，政府拥有产出的油气产品，市场开放程度很低。改革开放后，从矿产资源所有权与土地所有权相分离到组建国有石油公司并相继成功在海外资本市场上市，再到民企进入上游勘探领域的模式，最后到全面实施竞争性出让方式，体现了中国改革开放后油气矿业权市场准入呈逐渐放开的趋势。从计划经济下的管理体制到改革开放后的矿税制，形成了由计划经济向市场经济转变的过渡型体制模式^[11]，体现了中国经济不断发展推动油气矿业权管理逐渐健全，乃至市场逐渐开放的经济社会发展要求。

矿税制是政府通过立法收取使用费和所得税等来管控石油公司，中国现行有偿使用矿产资源制度需要缴纳资源税、出让收益、矿业权使用费、矿区使用费、矿产资源补偿费、石油特别收益金、矿山环境恢复基金、增值税、企业所得税^[12]（图 1）。此外，探矿权人在勘查期间必须依规投入一定数量以上的资金进行勘查工作。目前，常规油气第一勘探年度最低勘查投入为0.2万元/km²，第二勘查年度最低勘查投入为0.5万元/km²，从第三勘查年度起最低勘查投入为1万元/km²；页岩气最低勘查投入为3万元/km²。

2 相关政策解读 2.1 放开准入背景

“十八大”以来，中国政府高度重视中国能源安全问题，习近平总书记提出“四个革命、一个合作”的国家能源安全新战略。在此背景下，2017年5月21日出台的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》^[1]指出完善并有序放开油气勘查开采体制，提升资源接续保障能力，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采。

2019年12月31日出台的《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》^[2]（自然资规〔2019〕7号，简称7号文）中规定在中华人民共和国境内注册，净资产不低于3亿元人民币的内外资公司，均有资格按规定取得油气矿业权，企业从事油气勘查开采应符合安全、环保等资质要求和规定，并具有相应的油气勘查开采技术能力。

中国将全面开放油气勘查开采市场，允许民营企业、外资企业等社会各界资本进入油气勘探开发领域。随着油气勘查开采市场不断放开，未来将形成以国有石油公司为主导、多种经济成分共同参与的油气勘探开发市场新格局，有利于激发市场活力，进而提高国内油气资源的高效开发利用。但放宽准入资质势必需要加强经济和法律手段来进行调控，中国将加强对矿业权市场的监管力度，形成“轻登记，重监管”的管理模式，对违约失信者采取强制追缴所欠资金和建立黑名单等具体措施，以保障区块出让活动的正常进行。

2.2 出让方式

根据现行《中华人民共和国矿产资源法》规定，长期以来中国油气领域采取“申请在先、依法登记”的登记原则^[13]，随着矿产资源法改革，相继完善了一系列出让方式。2011年原国土资源部开始进行竞争性出让试点工作；2019年12月31日，7号文指出除协议出让外，对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌（简称“招拍挂”）方式公开竞争出让^[2]。

中国矿业权出让方式从“申请在先、依法登记”改为“招拍挂”为主和协议出让为辅。2011年至今的竞争性出让主要分为两个阶段。

第一阶段（2011—2015年），以招标出让方式为主。探矿权采矿权招标，是指主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的投标人参加投标，根据投标结果确定探矿权采矿权中标人的活动。以招标方式出让的矿业权，依据招标条件，综合择优确定中标人。油气探矿权招标出让为主、中标企业提交勘查承诺书或合同，比选方法为评比勘查方案或工作量。2011年以后针对常规油气探矿权，竞争出让对象为经国务院批准同意从事石油天然气勘探开发的公司（三大石油公司及延长石油集团有限责任公司，后者简称延长）；页岩气作为独立矿种，其探矿权竞争出让对象为具有独立法人的内资公司（民营企业进入），满足净资产要求（人民币2亿元以上）；海域区块仅在三大石油公司中进行竞争性出让。

例如2015年原国土资源部首次推出新疆地区6个油气区块（布尔津、裕民、巩留、柯坪北、喀什疏勒和罗布泊东南），向社会进行常规油气探矿权招标出让试点，净资产10亿元以上的内资公司均可参与投标，经专家组评标决定，其中4个区块最终选定山东宝莫生物化工股份有限公司（简称山东宝莫）、海城石油机械制造有限公司（简称海城石油机械）和北京能源投资有限公司（简称京能）中标（表 2）。

第二阶段（2017—2019年），以拍卖、挂牌等有偿出让方式为主。探矿权采矿权拍卖是指主管部门发布拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。探矿权采矿权挂牌是指主管部门发布挂牌公告，在挂牌公告规定的期限和场所接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。以拍卖方式出让的矿业权，应价最高且不低于底价的竞买人为竞得人；以挂牌方式出让的矿业权，报价最高且不低于底价者为竞得人，只有一个竞买人报价且不低于底价则挂牌成交^[2]（7号文）。拍卖、挂牌方式主要的比选方法为价格，价高者得。

招标与拍卖的区别在于，招标只能以书面形式报价，投标只有一次，中标的条件不一定是出价最高的；而拍卖有多次增价竞争机会，拍卖标的出售给报价最高的竞买人。挂牌具有挂牌时间长、允许多次报价和操作简单、便于开展的特点，这样既有利于投资者理性决策和竞争，又有利于有形市场的形成^[14]。

例如贵州正安页岩气首次开展页岩气探矿权拍卖，竞买人资格为净资产人民币3亿元以上的内资公司（从事过页岩气勘查开发工作或与从事页岩气勘查开发单位合作）。共有4家竞买单位参加这场拍卖会，拍卖标的从4236万元起拍，每次加价500万元，经过200余轮竞买人叫价，最终贵州产投能源有限责任公司以12.9亿元的成交价竞得贵州省正安页岩气勘查区块探矿权。2017年新疆第二轮油气勘查区块挂牌，净资产人民币10亿元及以上的内资公司均可参加挂牌，5个区块探矿权（柯坪西、柯坪南、且末东、温宿西、温宿）挂牌，最终3个区块出让成功，出让收益高达27.38亿元。

2011—2019年（表 2），共进行11次油气（含页岩气、煤层气）探矿权竞争出让活动，包括3次页岩气探矿权竞争出让，成功出让22个区块，面积约为2.44×10⁴km²；5次常规油气探矿权竞争出让，成功出让26个区块，面积约为9.41×10⁴km²；3次煤层气探矿权竞争出让，成功出让17个区块，面积为3737.35km²。截至目前，已有50家公司（含央企、国企、民企）成为油气（含页岩气、煤层气）矿业权的矿业权人。

2.3 矿业权税费

2017年4月《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》^[15]（国发〔2017〕29号）提出：一是将现行矿业权价款调整为矿业权出让收益，中央与地方分享比例为4:6；二是将矿业权使用费整合为矿业权占用费，中央与地方分享比例为2:8。

2018年4月自然资源部《油气矿业权出让收益征收办法》（征求意见稿）提出以“招拍挂”方式出让的矿业权，以出让收益市场基准价作为出让收益起始价，出让收益起始价=出让收益市场基准价×区块面积。探矿权人在取得许可证之前首期缴纳比例不低于出让收益的20%，剩余部分在采矿权有效期内按出让合同约定缴纳。以协议方式出让的矿业权，出让收益通过出让收益率形式征收，在探矿权出让时不征收出让收益，在油气产品销售时，按出让收益基准率征收，年度矿业权出让收益=矿业权出让收益基准率×油气产品年度销售收入。

7号文提出在全国范围内探索所列的出让收益市场基准价（表 3）确定的价格等作为油气探矿权竞争出让起始价，开展油气探矿权竞争出让试点，探索积累实践经验，稳步推进油气勘查开采管理改革^[2]。

中央政府通过出让收益金的分配，可以调动地方政府配合油气矿业权市场化改革的积极性^[16]，出让收益的收取将对石油公司产生一定影响，也会激发地方政府对油气勘探开发的积极性，促进油气行业发展。

3 对勘探开发活动的影响

打破行业垄断、放开竞争性业务、鼓励符合条件的市场主体有序进入油气领域、形成多元化公平竞争是国家油气体制改革的指导思想^[17]，逐步形成以国有大型油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系，将进一步激发勘探开发活力，形成多元化、多渠道的油气产供销体系，对保障中国油气供给、维护国家能源安全战略具有深刻的意义。同时对中国长期以来形成的油气勘探开发运作体系需要高度关注，尤其在基础性勘探工作中可能带来的深层次影响，需要在矿产资源法实践中逐步完善。

3.1 区块获取难度大

区块获取目前有竞争性出让和协议出让两种方式。竞争性出让对国有石油公司来说新区块获取难度增大，一方面近年国家进行油气矿业权竞争性出让次数少、面积小。国土资源部自2011年开始实施油气矿业权探矿权“招拍挂”等竞争性出让以来，分别在2011—2015年、2017—2019年进行了11次页岩气、煤层气与常规油气的竞争性出让工作，涉及勘查区块65个、面积约为12.22×10⁴km²。然而，自原国土资源部加强矿业权延续管理以来，全国退减探矿权面积达123×10⁴km²，其中在塔里木、准噶尔、松辽、鄂尔多斯等七大盆地探矿权面积共退减了56.3×10⁴km²，仅塔里木盆地就退减了28.4×10⁴km²，退出区块面积和出让区块面积相比差别巨大。另一方面，地方政府属地化发展意向强烈，地方企业获取区块的积极性高，油气大省依靠油气资源优势发展地方经济的意愿十分强烈。山西、贵州、新疆的油气矿业权拍卖、挂牌、招标试点和煤层气矿业权的批复给地方企业带来了巨大利益，湖北省以扶贫等名义也在积极争取自然资源部对油气矿业权的授权，以及对中扬子地区页岩气采取挂牌或招标方式出让的矿业权。

严格控制矿业权协议出让，由原来的五类变为现在的两类。一类为稀土、放射性矿产勘查开采项目或国务院批准的重点建设项目，自然资源主管部门可以协议方式向特定主体出让矿业权。另一类为基于矿山安全生产和资源合理开发利用等考虑，已设采矿权深部或上部的同类矿产，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源，可以协议方式向同一主体出让探矿权采矿权。协议出让矿业权，必须实行价格评估、结果公示，矿业权出让收益由自然资源主管部门根据评估价值、市场基准价确定。地方自然资源主管部门协议出让矿业权须征求同级地方人民政府意见，需自然资源部协议出让的矿业权应先征求省级人民政府意见。已设采矿权深部或上部需要协议出让的探矿权采矿权除外^[2]。

3.2 获取及持有成本大幅增加

在矿业权获取方面，竞争性出让获取区块时需缴纳出让收益，现有区块按协议出让方式缴纳出让收益，获取油气矿业权的成本将会大幅增加。在矿业权持有方面，自然资源部正在起草修订《矿产资源勘查区块登记管理办法（草案）》，拟将征收探矿权使用费改为探矿权占用费，探矿权占用费每年最高为2000元/km²（现行政策下探矿权使用费每年最高为500元/km²），探矿权占用费约为使用费的4倍（采矿权占用费每年维持1000元/km²不变），矿业权持有成本将大幅度增加。例如，一个1000km²探矿权，根据以往管理办法第七年及以后探矿权使用费每年需缴纳50万元，而改为探矿权占用费后，第七年及以后每年需缴纳200万元。

3.3 对石油公司统筹安排区块投资要求高

7号文第七条规定，探矿权申请延续登记时应扣减首设勘查许可证载明面积（非油气已提交资源量的范围/油气已提交探明地质储量的范围除外，已设采矿权矿区范围垂直投影的上部或深部勘查除外）的25%，其中油气探矿权可扣减同一盆地的该探矿权人其他区块同等面积^[2]。例如对一个拥有矿业权面积50×10⁴km²的石油公司来说，扣除特殊海域10×10⁴km²，5年后陆域勘查面积将变为约30×10⁴km²，10年后陆域勘查面积将变为约20×10⁴km²。

若不愿意核减某一探矿权的面积，可以核减其他未到期的同一盆地的油气探矿权面积，被核减面积的探矿权仅作面积变更，有效期不变，被核减区块到期后再次扣减首设勘查许可证载明面积的25%。因多次同盆地核减导致不足首设勘查许可证载明面积的25%时，应从其他盆地探矿权中再次核减不足。

一方面，需要石油公司对重点盆地勘查区块进行地质评价排队，统筹安排同盆地区块的投资，对石油公司统筹安排区块投资要求增高。各石油公司优先扣减本公司内部同盆地投入不足的区块，再通过竞争性出让至别的公司，加速区块的流转，不同公司的不同认识、不同技术特点等将会加快油气发现进程，有限的资源得到加快利用。另一方面，采矿权内勘探投资势必会调整，如何匹配才能既保证完成业绩指标，又最大限度促进探矿权新发现，陷于两难境地。

3.4 对系统性勘查具有一定的局限性

经过新中国70年的发展，已经形成了相对完备的石油工业体系，此次国家油气体制改革对石油公司造成的具体影响和勘探开发变化、不同盆地石油公司面临的问题肯定不同。如塔里木盆地，虽然近几年开始招投标，出让了几个矿区区块，但是明显可以看到仅在盆地周缘目标层埋深较浅区域，盆地内部深层、超深层油气勘探还需要油企利用长期以来积累的技术经验和研究认识来不断攻关，这类矿业权招投标很难出让。

从油气矿业权管理看，油气矿业权竞争性出让有利于加快推进资源勘探突破和综合利用，也有助于促进管理进一步细化和规范化。但是竞争性出让管理，需充分考虑原矿业权人已投入的技术、设备和资金，积累的地勘资料和技术优势。如豫陕晋三门峡盆地石油天然气勘查项目，河南油田以前部署过勘探工作量，也取得过矿业权，虽然因为没有取得突破注销了，但积累了一定数量的地质资料，在目前有新的地质认识情况下取得勘探突破的把握相对更大。如果采用竞争性出让的方式，能否中标受制于多种因素，存在较大的不确定性。

3.5 对矿业权综合管理要求提高

一是，2019年11月《地质勘查活动事中事后监管管理办法（征求意见稿）》提出强化监督管理。要求矿业权人将从事油气资源勘查开采活动过程中的年度信息进行网上填报公示，接受社会监督；同时自然资源主管部门开展专项抽查，除现场督查外还会采用卫星执法等高科技手段。“轻登记，重监管”将成为今后矿业权管理的主要模式，这就要求石油公司做实依法依规管理消除法律风险。

二是，从已有的区块竞争性出让可知，除海域区块在三大石油公司之间竞争性出让，只需要缴纳相应的出让收益，陆上区块全部采取公开面向全社会资本出让，竞标价格一次比一次升高，现场竞价一次加价少则1亿元到2亿元，多则3亿元到5亿元，这种灵活激烈的竞价形式按照国有石油公司现有的决策流程与权限难以适应。

4 建议

此次油气体制改革可以有效增强国内油气资源保障能力，更好地发挥市场配置资源的决定性作用，提升自然资源保护和合理利用水平，从整体上提高油气行业乃至国民经济的综合竞争力^[18-19]。为了更好地落实油气矿业权改革精神，有效增强国内油气资源保障能力，实现国有油气企业自身可持续发展，从国家和石油公司两个层面提出五大建议。

4.1 建立统一出让平台定期分批次释放勘查区块

中国拟出让矿业权区块的主要来源有3个：①中国地质调查局（简称地调局）、地方有关单位开展的公益性地质调查、矿产资源调查评价成果；②各省自然资源主管部门组织提出的建议；③有关企事业单位、社会组织等提出的建议。建议加强大盆地的整体分析评价工作，重点是已退出的区块及未来几年面临退减的位于大盆地中的相对有潜力的区块。将地调局、地方有关单位已开展的公益性地质调查、矿产资源调查评价的区块和位于大盆地中的相对有潜力的已退出区块纳入招投标区块储备库中。

美国联邦政府自2017年起陆上油气出让委托第三方网上矿业权交易服务平台进行线上竞标，从发布公告到资质审查，再到报价均可在线上管理。为了提高工作效率，建议自然资源部建立竞争性出让服务平台，包括竞争性出让区块储备库和出让流程管理。将石油公司退出勘查区块面积和地质调查局取得油气突破的区块面积进行划分整理，并进行评价分类研究，根据油气地质条件和油气战略要求，提出出让的顺序。

美国联邦政府出让陆上和海域油气矿业权的形式略有差异^[20]。陆上出让采取现场口头竞标及拍卖的形式，海域出让则以密封竞标的形式进行。美国联邦政府规定，土地管理局至少每季度举行一次出让活动，海洋能源管理局每年举行两次海域油气矿业权出让活动。2014年1月至2016年8月，美国联邦政府累计出让陆上油气区块1468个，面积约为6616km²，海域累计出让油气区块2176个，海域面积约为4.77×10⁴km^{2 [21]}。

为了充分释放中国油气资源市场活力，大力提升勘探开发力度，建议自然资源部定期从储备库选取区块进行竞争性出让，每年不低于4次，每次出让面积不低于3×10⁴km²。针对陆上和海域的不同情况采用不同的竞争性出让方式。

4.2 免缴有偿方式取得油气矿业权的使用费

通过有偿方式取得油气矿业权的，应免缴矿业权使用费。一是因为矿业权制度改革之前，实践中并未收取油气矿业权出让金，可能存在“跑马圈地”现象，但是在有偿取得矿业权后，此类情形将会得到有效遏制；二是鉴于目前原油资源税从价计征能够真实反映资源价格变动和资源稀缺程度，已经起到了促进国内油气资源全面节约和综合利用的作用，并推动了油气资源合理保护、高效开发。

4.3 完善矿业权出让的运作方式

（1）不同地质条件实行差异化出让管理。为了更好地鼓励和保护原矿业权人的合法权益，建议对盆地内部深层、超深层油气勘探需要油企利用长期以来积累的技术经验和研究认识来不断攻关的情况明确采取协议方式出让，或在采取竞争性出让中，给予原矿业权人优先取得权。充分考虑原矿业权人的投入和优势，发挥国有企业在大盆地长期所形成的勘探开发优势，确保国家油气资源安全和生产保障基地。

（2）依据勘查实施方案合理确定竞标者。对于招标出让区块，目前不考虑勘查实施方案的合理性，只根据勘查实施方案中承诺投入工作量的投资费用，价高者得。其弊端是前期缺乏对具体区块油气发现规律的掌握而盲目投入，从一开始就让竞得者背上了沉重的投资成本；后期因地质条件复杂又不投入，不能在勘查期完成承诺工作量，面临罚款和再次退出。因此，招标出让区块，应充分考虑勘查实施方案的合理性，结合企业的技术、人员、业绩等条件综合评价，在此基础上，以探矿权出让收益价高者为竞得人，只有这样才能更加缩短勘查周期，最大限度地提高资源勘探开发进程。

4.4 加强同盆地区块评价优选

对石油公司来说，7号文的延续退减政策力度很大，加强石油公司已有勘查区块的综合评价工作，立足大盆地统一论证退减以及退减置换方案将至关重要。建议各石油公司应加强同盆地（或同地区）内所有区块的评价优选研究，统一排队比选，综合提出有利于公司发展的、最优化的整体退减置换方案。优先缩减盆地中油气资源潜力较差的登记面积，力争保住重点区块有利区面积。

4.5 建立适应竞争性出让的管理评价体系

（1）做实依法依规管理，消除法律风险，保障油气开采稳步开展。包括积极解决以探代采问题、卫星执法问题及协助进行信息公示督查应检工作，积极处理“异常名录”问题。

（2）加快信息化建设是中国石化上游发展的保障措施之一^[22]，建议建立一个集矿业权管理、区块评价、经济评价、优化部署为一体的研究支撑体系，并实现信息化建设，开展区块快速部署竞标一体化方法研究，快速形成竞标方案，为决策提供依据。

（3）建立公司储备库，加强大盆地的整体分析和战略选区，从国家储备库中对拟竞争性区块进行排队，根据本公司资源、资金、技术、人员等方面的特点筛选拟登区块，确立自身目标块。

（4）针对部分存在油气发现或获得一定三级储量的区块，存在难采及低效问题，开展企—地合作，利用外部资本，市场化运营。发挥地方企业在当地的优势，以及灵活、成本低的优势，探索混合所有制模式，开展联合勘探开发，共享资料及地面生产设施等，盘活油气资源，实现互利双赢、效益共享。

5 结语

矿业权是资源型企业的命根子，是一种战略性资源。习总书记对石油发展作出重要批示，提出能源安全是国家战略安全的重要基石，油气对外依存度快速攀升或将带来重大挑战，要求提升国内油气勘探开发力度，保障国家能源安全。而油气矿业权改革，会激发市场活力，进而提高国内油气资源的高效开发利用，有效增强国内油气资源保障能力，实现油气企业自身可持续发展。对大型石油公司来说改革既是挑战、又是机遇，希望国有企业可以顺应发展、积极应对、迅速反应、超前布局，从源头做好油气资源发展这盘棋。