杨泽伟：中国参与全球海洋治理体系的实践、经验与教训 一、 中国参与全球海洋治理体系的实践 (一) 中国参与全球海洋治理体系的多边实践

从1972年开始，中国派出代表团参加了第三次联合国海洋法会议的历期会议。1982年4月，在表决《联合国海洋法公约》时，中国投了赞成票。同年12月，《联合国海洋法公约》在牙买加开放签署时，中国首批签署了《联合国海洋法公约》和《第三次联合国海洋法会议最后文件》。可见，中国完全参与了当代全球海洋治理体系的建立。1982年当代全球海洋治理体系建立后，中国一直积极参与并推动全球海洋治理体系的变革，主动参加“涉海国际组织、多边机制和重大科学计划，推动国际和地区海洋合作”。中国参加了联合国秘书长主持的《关于执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>第11部分的协定》的协商工作，并于1996年批准了该协定。中国也参加了《关于执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》的协商工作，投票赞成并签署了该协定。中国还积极参与联合国粮农组织、国际海事组织等专门机构有关全球海洋治理规则的制定工作。值得一提的是，2015年联大通过了第69/292号决议，决定启动“国家管辖范围以外海域生物多样性”养护和可持续利用问题的国际协定谈判，就国家管辖范围以外海域生物多样性的养护和可持续利用问题拟订一份具有法律约束力的国际文书。中国积极参与这一全球海洋治理新领域的重要立法的谈判进程。

(二) 中国参与全球海洋治理体系的区域实践

1、中国积极参加众多区域性国际组织的活动，以推动国际海洋合作。例如，中国在亚太经合组织、北太平洋海洋科学组织、环印联盟等区域性国际组织中积极倡导蓝色经济合作，构建蓝色伙伴关系。中国政府积极参加极地区域治理。作为北极事务重要利益攸关方，中国于2013年正式成为“北极理事会”观察员国；2018年中国国务院新闻办发表了《中国的北极政策》白皮书，全面介绍了中国参与北极事务的政策目标、基本原则和主要政策主张。中国政府也高度重视南极的治理和发展：早在1983年，中国就加入了《南极条约》；2017年，中国政府承办了第40届南极条约协商会议和第20届南极环境保护委员会会议，发布了《中国的南极事业》报告，并与美国、俄罗斯、德国等国签署极地合作谅解备忘录等，还积极推动通过由中方牵头并联合美国、澳大利亚等国提交的绿色考察倡议等。

2、中国主动倡导与东盟国家的合作，以维护南海的和平与稳定。例如，早在2002年中国与东盟各国签署了《南海各方行为宣言》(DOC)。2011年，中国与东盟国家又签署了《落实<南海各方行为宣言>指导方针》。2017年，中国与东盟国家就“《南海各方行为准则》(COC)框架”达成一致；2018年，“《南海各方行为准则》单一磋商文本草案”正式获得中国与东盟国家认可，并开始了第一轮审读。此外，2017年国家发展改革委和国家海洋局联合发布了《“一带一路”建设海上合作设想》，就推进“一带一路”建设海上合作提出中国方案，致力于推动联合国制定的《2030年可持续发展议程》在海洋领域的落实，与21世纪海上丝绸之路沿线各国开展全方位、多领域的海上合作，共同打造开放、包容的合作平台，推动建立互利共赢的蓝色伙伴关系，铸造可持续发展的“蓝色引擎”。

(三) 中国参与全球海洋治理体系的双边实践

就参与大国间的全球海洋治理活动而言，从20世纪70年代开始，中国与美国、加拿大、欧盟国家和日本等国家和地区开展了一系列的全球海洋治理合作。例如，2010年中国政府与欧盟委员会签署了《关于在海洋综合管理方面建立高层对话机制的谅解备忘录》，并把2017年设立为“中国-欧盟蓝色年”、共同构建“蓝色伙伴关系”。此外，中国与澳大利亚、新西兰、德国、丹麦、冰岛等国分别签署了加强极地领域合作的谅解备忘录和联合声明，成立了“中国-北欧北极研究中心”，与冰岛共建了“中冰联合极光观测台”，还与德国开展“南海地球科学联合调查研究”、与日本进行“中日黑潮调查研究”等。

从与周边国家的海洋合作来说，早在20世纪70年代末，中国政府就提出了“主权属我、搁置争议、共同开发”原则，试图通过国际合作以和平的方式解决中国与周边海上邻国间的海洋争端。例如，2005年中朝签订了《中朝关于海上共同开发石油的协定》，这是中国与周边海上邻国签订的第一个共同开发协定；同年，中国海洋石油总公司和越南石油总公司也签署了《关于北部湾油气合作的框架协议》。2008年，中日双方又达成了《东海问题原则共识》；2018年中日两国先后签署了《海空联络机制谅解备忘录》和《海上搜救协定》等。值得注意的是，2017年中菲南海问题双边磋商机制正式建立并顺利运作。2018年，中菲两国签署了《中华人民共和国政府与菲律宾共和国政府关于油气开发合作的谅解备忘录》。

积极寻求与发展中国家的合作，一直是中国参与全球海洋治理体系变革的重要组成部分。特别是“一带一路”倡议的提出，为中国与广大发展中国家在全球海洋治理体系变革方面的合作提供了新的契机，中国逐步广泛开展与“一带一路”沿线国家的双边海洋合作，以实现“一带一路”倡议与沿线国家的战略对接。

二、 中国参与全球海洋治理体系的经验与教训 (一) 中国参与全球海洋治理体系的成功经验

从中国参与全球海洋治理体系的上述实践中，我们可以总结出如下的成功经验。

1、发展中国家的自身定位，有利于中国获得国际社会绝大多数国家的支持。在第三次联合国海洋法会议的历期会议中，中国不但把自己定位为发展中国家的一员，而且立场鲜明地支持其他发展中国家的立场和主张，倾向于扩大沿海国排他性利用与主权管辖的海域范围，以对抗美苏霸权，保障国家的安全利益与经济利益。例如，在1974年7月第三次联合国海洋法会议第二期会议上，中国代表明确指出：“中国是一个发展中的社会主义国家，属于第三世界”。

2、坚持国家主权平等、不干涉内政与和平解决国际争端等原则，既符合中国的一贯立场，也有利于维护中国的海洋权益。例如，在1972年海底委员会有关会议上，中国代表不但指出：“属于各国领海范围内的海峡……应由各沿岸国进行管理……各国应当遵循互相尊重主权和领土完整、互不侵犯和互不干涉内政的原则”。此外，对于领土问题和海洋划界争议，中国政府一再重申坚持与直接有关当事国在尊重历史事实的基础上，根据国际法，通过谈判协商解决有关争议。

3、积极参与全球海洋治理体系，有助于中国海洋法律制度的发展与完善。进入20世纪80年代后，中国制订、颁布了一系列有关领海、专属经济区、大陆架、海峡、港口管理、船舶管理、防止海洋污染和保护水产资源等方面的法令、条例、规定和规则，如1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》和1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等。特别是，1996年中国批准了《联合国海洋法公约》。这是中国适应当代全球海洋治理、依据国际法更有效地维护海洋权益的正确选择，它对中国海洋立法、海洋事务等诸多方面产生了广泛而深远的影响。此外，随着国际海底管理局有关探矿规章的制定和“开采法典”立法进程的加快，2016年中国全国人大常委会通过了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》。所有这些，不但有助于中国海洋强国战略的实施，而且有利于中国深度参与全球海洋治理体系的变革。

(二) 中国参与全球海洋治理体系的教训

中国参与全球海洋治理体系的实践历程，也显露出诸多值得吸取的教训。

1、中国应成为全球海洋治理体系的积极参与者和变革的推动者，而不是被动接受者和跟跑者。以第三次联合国海洋法会议为例，在议题设置方面，中国的作用并不突出，没有主动提出有关议案，更多地是支持大多数发展中国家的要求；在约文起草方面，中国对会议纷繁复杂的议题所涉及的法律问题非常陌生，缺乏这方面的法律专家来起草公约条文。因此，从某种意义上说正是由于中国对全球海洋治理体系的建立及其变革的参与度不高，导致了目前中国海洋维权的被动局面。

2、中国的立场和主张应以本国海洋权益的维护为依归，而不能单纯基于意识形态的考量。例如，国际海底开发制度是第三次联合国海洋法会议上争论的焦点，发展中国家和发达国家为此存在尖锐的对立。中国明确支持“77国集团”提出的由国际海底管理局进行统一开发和管理的主张，坚决反对发达国家对国际海底管理局的限制。

3、中国应注意短期利益与长远利益的平衡，避免全球海洋治理体系的一些规则成为中国实施海洋强国战略和实现中华民族伟大复兴的桎梏。例如，对于专属经济区的资源，中国的立场是“广大发展中国家宣布对自己沿海资源享有永久主权，这是它们的合法权益，其他国家应当予以尊重……沿海国既然对经济区的自然资源拥有完全主权，随之而来的，自然应该对经济区行使专属管辖权”。然而，进入21世纪以来随着中国远洋渔业的迅速发展，中国渔船、渔民屡遭他国的扣押，中国与印尼、韩国等国家的渔业纠纷也日益凸显。可见，中国的上述主张是与中国国家的长远利益相冲突的。

说明:本文系作者主持承担的教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《维护中国国家权益的国际法问题研究》(17JJD820006)阶段性成果之一。

(作者系武汉大学珞珈杰出学者，武汉大学国际法研究所教授，博士生导师)

刘丹：海洋科技对《联合国海洋法公约》的推动与挑战

第三次海洋法会议旷日持久的谈判最终达成的1982年《联合国海洋法公约》(简称《海洋法公约》)部分归功于当时海洋科技的变革与发展。海洋钻井平台、深海探矿和开采技术、大洋生物勘探技术，以及逐渐广泛应用于海洋的无人技术等新兴技术，对作为海洋治理工具的国际海洋法形成诸多挑战的同时，也给我国建设海洋强国战略带来新的课题。

一、 海洋科技对国际海洋法形成与发展的推动 (一) 油气资源开采技术与大陆架制度

“第一次对格老秀斯‘共有物’概念形成冲击的，并非来自渔业，而是来自于当时并不存在的近海石油开发”。大陆架作为一种地理地质概念在海洋勘探中早就为人所知，但作为一个法律概念，则是在技术条件允许人类在领海之外的陆架开发碳氢化合物和其他矿产资源后才出现的新概念。人类的海洋油气钻探能力在《杜鲁门宣言》发布后不断发展，早期近海石油钻井钻探的水深仅为几千米，如今钻探船和海上移动钻井平台能完成上万米水深的钻探任务。《海洋法公约》第76条第1款新的“大陆架”定义是根据技术标准确定的。该公约还规定，大陆架的宽度如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200海里，则扩展到200海里的距离。从1953年以前国际法委员会有关大陆架的报告中所采用的“可开采”标准，到1958年《大陆架公约》的“200米深度+可开采”标准，再到《海洋法公约》“200海里+大陆架边缘”标准，油气钻探的科技直接推动了大陆架制度的发展。

(二) 渔业技术与专属经济区(渔区)制度

当先进技术引入海洋渔业，世界渔业捕捞量增大时，海洋为“共有物”和海洋资源取之不尽的观念随之改变。机帆船的发明和轻型强力塑料网具促使大型网具作业的兴起；“罗兰C接收机”、完备的海底地形图等技术的发展也大大便利了渔船的海上作业。海洋生物资源的工业性开发对海洋渔业的国际立法产生了重大影响，扩大渔业管辖权因而成为沿海国渔业保全措施的一个选项。由于第一、第二次海洋法会议上没能解决专属渔区和领海宽度的问题，各国纷纷通过国内立法主张专属渔区。“专属渔区”、专属经济区制度可视为“适应海洋渔业管理和渔业技术发展的产物”。200海里的资源区最终被命名为“专属经济区”并规定在《海洋法公约》的第五部分，沿海国在该区域内的权利从开发、养护和管理自然资源的主权权利进一步拓展到对海水、海流和风力生产能等经济开发和勘探活动的主权权利。

(三) 海底资源开采技术进步与国际海底开发制度

1873年一艘名为“挑战者”号的远洋探险号就已经发现海底存在锰结核，但由于缺乏适当的技术，大规模开发国际海底区域则无从谈起。针对海底区域提出的权利主张不是涉及定着类生物资源丰富的浅海海底，便是与普通的领海要求相结合。19世纪末栈桥钻井和挖掘采矿技术发明后，该区域的经济价值才开始提高。联合国最早于1966年开始对深海矿产资源的勘探开发问题进行讨论。1967年8月17日，马耳他常驻联合国代表帕多建议宣布国家管辖外的海床洋底为“人类共同继承财产”，还建议建立国际机构以控制、管理和监督海底区域的勘探和资源的开发。以《海洋法公约》为主体的国际海底开发制度主要包括：(1)第11部分“区域”；(2)附件三“探矿、勘探与开发的基本条件”；(3)附件四“企业部章程”；(4)与第11部分共同作为单一文本来解释和适用的《关于执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>第11部分的协定》。国际海底开发制度的基础是“人类共同继承财产”原则，海底资源的管理和开发制度是平行开发制度，这一方面打破了传统的公海为“共有物”或“无主物”的观念，另一方面也因为海底开发技术转让等规定引起发达国家和发展中国家间的分歧与争议。但不可否认的是，没有20世纪60年代的科技进步及随后发展起来的海底开发技术，就没有海底开发制度。

(四) 海洋科学研究

几乎所有的海洋科学研究都可以直接或间接地用于渔业、石油或矿产开发以及军事活动。发展中国家和海洋大国对沿海国管辖海域内海洋科学研究法律规制的分歧凸显。中小国家要求对其领海、大陆架和渔区内的科学研究进行管理和控制。1963-1966年，美国在国外海洋调查项目中只有6项计划遭到拒绝，而1967-1971年则有32项。到1976年，据美国大学和国家实验室的统计，美国在他国海域拟进行的科研计划，约有一半遭到拒绝或由于限制而放弃。《海洋法公约》将海洋科学研究放到了突出的位置，在第13部分对领海、专属经济区和大陆架，以及特定区域的海洋科学研究做出了规定：首先，在领海内，沿海国“有规定、准许和进行其领海内的海洋科学研究的专属权利”，领海内的海洋科学研究“应经沿海国明示同意且在沿海国规定的条件下才可进行”。其次，对专属经济区内和大陆架上的海洋科学研究，《海洋法公约》一方面规定应经沿海国同意，另一方面又规定了除4项内容之外的科学研究应给予同意，反映了主张完全同意制度和主张“科研自由”之间的折中立场。再次，在“特定区域”即沿海国200海里以外大陆架上由沿海国建立的区域，沿海国不得对这一区域的科学研究计划援引该计划与生物或非生物资源的勘探开发有直接关系为由，行使斟酌决定权而拒不同意。最后，《海洋法公约》还对国际海域的水域和海底的科学研究做出规定，所有国家(不论其所在的地理位置)和各主管国际组织不仅有权在专属经济区范围外的水体进行海洋科学研究，也有权依第11部分的规定在“区域”内进行海洋科学研究。《海洋法公约》第13部分明显扩大了专属经济区和大陆架海洋科学研究中“同意制度”的范围，但也做出了有利于海洋科学研究的改进，即除了在该公约中详细列举的特别理由外(第246条第5款)，沿海国几乎对任何科学研究都应给予同意。

二、 海洋科技的新发展对《海洋法公约》的挑战

第一，人工加固岛礁等措施对岛屿制度形成挑战。《海洋法公约》第121条规定了“岛屿”的四要素，然而其中“自然形成”“维持人类居住和经济生活”等标准认定模糊，实践中也并无统一的答案。通过人工加固岩礁进而主张岛屿所享有的海洋权利的典型范例就是日本的冲之鸟礁，日本政府甚至以冲之鸟为基点主张外大陆架。2012年4月，尽管大陆架界限委员会最终并不认可日本的“外大陆架划界案”，这也没能打消日本在冲之鸟实施珊瑚养殖计划的“热情”。实践中《海洋法公约》的缔约国不仅通过人工加固或扩建岩礁以“高潮时露出水面”，还在岛礁上建设人工设施以满足“人类居住”和“经济生活需要”，而珊瑚养殖、陆域吹填等先进技术也使岩礁更接近《海洋法公约》中“岛屿”所具有的“自然形成”的标准。尽管有学者认为第121条尤其是第1款无外乎是宽松解释和严格解释之争，但人工加固岛礁的相关科技无疑已经对岛屿制度形成了挑战。

第二，海上浮动平台对“人工岛屿”概念以及沿海国专属权利造成冲击。人类研究在海上建造稳固的平台作为海上城市已有70多年的历史。《海洋法公约》中个别条款单独提及“人工岛屿”，多数条款则将“人工岛屿”和“设施、结构”并列。现代科技使人类能建造移动钻井平台、海洋热能转换船、超大型浮体以及太阳能岛屿等浮动平台，使其既有自航能力又能固定于海床，可用于海上石油钻井平台、漂浮式旅店、海上城市、机场、浮动工厂、离岸装卸港等用途。《海洋法公约》中没有“人工岛屿”的定义，这些新兴的海上结构物较难定性，学者中有的将海上浮动平台认定为人工岛屿，有的认为是船舶，有的则主张其自成一类的属性。因为《海洋法公约》将人工岛屿排除在“岛屿”之外，还规定沿海国对专属经济区、大陆架上人工岛屿“建造并授权和管理建造、操作和使用”的专属权利，对海上浮动平台不同的定性将影响其根据《海洋法公约》所享有的权利或应承担的义务。

第三，以无人潜航器为代表的无人技术对沿海国海域管辖权的挑战。无人潜航器是一种操作系统或完全自动化、或处于最低监督控制和无缆(需用光缆数据连接的除外)的自主推进式潜水器。运载无人潜航器的舰船或其操作员往往自身无需驶入他国，就能使无人潜航器潜入他国管辖水域从事活动。结合其操作方式，有关无人潜航器法律地位的学说中以“潜水器说”较有说服力。《海洋法公约》以“分区域管理”的方式规定船舶、飞机等交通工具在不同海域享有与航行和飞越有关的权利与义务，在规定所有船舶(包括外国军舰、潜水艇或其他潜水器)在领海享有无害通过的同时也做出相应的限制。例如第20条规定“潜水艇和其他潜水器”通过沿海国领海时“须在海面上航行并展示其旗帜”。无人潜航器的出现对《海洋法公约》沿海国对其领海和专属经济区管辖权，以及群岛国对其群岛水域的管辖权均形成挑战。以领海中“无害通过”为例，首先，在领海内，外国船舶从在船上发射、降落或接载任何军事装置、或其研究和测量活动均被《海洋法公约》视为“非无害”活动。预设程序、从领海外布放并执行任务的无人潜航器，往往并不需要“从船上发射、降落或接载”，那么这类无人潜航器在领海内的活动能否纳入“非无害通过”范畴？其次，无人潜航器在他国领海内如果违反“上浮并展示旗帜”的规定，其通过是否为无害通过？违反该规则时将有怎样的法律后果？这些问题都有待沿海国国内立法以及相关国家实践的检验。

第四，国家管辖外海洋生物资源开发和保护的制度有待构建。不同于陆地资源的勘探开发，以商业利益为目的的国家管辖范围外海洋生物资源的采探对科技水平的依赖度很高。近期研究表明，从海洋生物中提取的海洋分子可用于制药领域，例如抗癌药物、商业化的针对HIV或阿尔茨海默病的治疗。深海矿产资源的开采、渔业捕捞和气候变化等因素均会对国家管辖外的海洋多样性造成影响。《海洋法公约》虽以“执行协定”对深海矿产开发和渔业进行规制，但至今没有以“执行协定”或其他形式对深海生物资源的开发和保护进行监管。2015年联合国大会的《第69/292号决议》决定未来就该议题制定具有法律约束力的文件。未来将以何种法律形式实现对国家管辖外海洋生物资源的开发和保护，学界有“软法融入说”“硬法构建说”和“过渡说”等多种学说。随着国际社会对国家管辖范围外海洋遗传资源关注度的提升，科技进步和市场前景的明朗化，作为《海洋法公约》体系“三驾马车”之一的国家管辖外海洋生物资源的制度构建势在必行。

第五，考古和历史性文物管辖权的法律真空问题。水下考古离不开科技进步。探测、定位、打捞等相关技术进步，使得远海和深海的海底沉船和水下文化遗产打捞成为可能。《海洋法公约》第149条和第303条为水下文化遗产的保护与处置制定了一般性规定和原则，但远不能适应技术的发展与变化。海底区域内发现、打捞历史性物品并非区域内的“活动”不属于国际海底管理局的管辖范围，因此其管辖权实际仍存在“盲区”。这种法律真空直接威胁到水下文化遗产的保护。2001年《保护水下文化遗产公约》参照《海洋法公约》“分区管理”模式对不同海域的水下文化遗产采取了较为全面的保护模式，但该公约的缔约国数量毕竟有限。《海洋法公约》虽不是专门保护水下文化遗产的公约但其缔约国涵盖了联合国绝大多数成员国。《海洋法公约》在水下文化遗产保护与发掘方面的作用仍难以取代，现有相关条款与科技发展变化之间的差距或许只有在未来《海洋法公约》的修订时能得到改善。

三、 对我国建设“海洋强国”的启示

联合国三次海洋法会议中海洋科技和海洋法的密切互动，以及海洋科技的新发展对《海洋法公约》正在形成的挑战，为我国建设海洋强国带来以下几方面启示：

第一，如果将海洋科技归入海洋“硬实力”的话，国际海洋法就是典型的海洋“软实力”的一种体现。国家在海洋领域的竞争实质上是高科技的竞争，海洋开发的深度归根结底取决于科技水平的高度。海洋科技的发达程度固然是海洋强国的重要标志，但在发展包括海洋科技在内的海洋硬实力的同时也不应忽视海洋软实力的构建与发展。

第二，海上浮动平台、无人潜航器、捕鱼技术等科技的迅猛发展对《海洋法公约》“分区域管理”模式形成挑战，而海洋法目前的“公海自由”加沿海国对沿岸特定海洋区域享有排他性管辖权的二元结构滞后于海洋科技发展的趋势愈发明显。我国海洋法理论和实务部门应关注这一趋势并进行前瞻性的研究与应对。

第三，应纳入对我国各项涉海技术水平的评估，在由海洋规则的遵守者向参与者、制定者的转变过程中维护我国的海洋权益。上世纪70年代我国在恢复联合国席位并首次参加海洋法会议时，发展中国家的身份定位贯穿会议始终。这一定位对我国维护海洋权益产生积极作用的同时也带来一些消极影响。21世纪以来，我国的海洋科技正逐步实现从跟跑向并跑乃至部分领域的领跑，“技术欠发达的发展中国家”身份定位的弊端日渐凸显。我国应从不同海洋权益的实际情况出发，认识到“地理不利国”、海洋科研大国、渔业捕捞大国、海运贸易大国、潜在的海洋军事强国等身份特征，在海洋法旧规则的修订完善和新规则的制定过程中充分融入国家利益因素，从而更好地维护我国的海洋权益。

说明：本文为作者主持的中国法学会部级课题《我国无人机海洋维权执法的国际法问题研究》(CLS(2017)C46)、上海市哲社规划办一般项目《“21世纪海上丝绸之路”倡议下我国维护海上通道的法律保障研究》(2018BFX012)和上海交通大学智库引导性研究项目(ZKYJ-2019005)的阶段性成果。本文也受到中国海洋发展研究会重点项目《海洋基本法涉及到的南极问题研究》(CAMA201810)资助。

(作者系上海交通大学凯原法学院副研究员，法学博士)

王冠雄：中国远洋渔业的发展与未来应对

《联合国海洋法公约》(UNCLOS以下简称《公约》)于1982年12月10日开放签署，并于1994年11月16日开始生效，该《公约》的内容在实质上涵盖许多领域，从界定各种海域管辖区(内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、群岛水域等)到制定海洋环境保护原则和规则，并规定进行海洋科学研究、海洋技术的开发和转让，以及解决缔约国之间争端的程序，诚如联合国第三次海洋法会议新加坡籍主席许通美(Tommy Koh)所称该公约系一部海洋宪章(A Constitution for the Oceans)，其条款影响所有海洋部门的活动(如渔业、海上运输、国防和安全、海底资源开发、海洋科学研究、旅游和环境保护)。

不过，经过三十余年的实践，国际社会成员之间对于《公约》文字的理解和解释存在着不同程度的分歧，这也就是自第三次海洋法会议结束以来，在联合国的主导之下已经制定了不同的国际协议(包括具有约束力和不具约束力的协议)，透过这些协议形塑各种海洋专题领域的标准，例如在渔业领域中就有1995年联合国跨界鱼类种群协议(The Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks, UNFSA)以及2001年防止与消灭非法捕鱼国际行动计划(International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, IPOA-IUU)，这些均是重要的发展。

中国为《公约》的签约国，并且于1996年6月7日批准该《公约》，多年来持续在该公约规范下实践其相关的海上活动。以远洋渔业的发展来说，由于中国经济成长发展迅速，国内市场对于海鲜鱼肉的需求扩张甚大，这也就推动了中国在远洋渔业的投入规模。而随着开发公海渔业资源的能力显著增强，中国远洋渔业产业结构不断成长，并且在产业结构上成为重要的发展动力。截至2016年底，中国远洋渔业企业162家，比2010年增长46%；远洋渔船近2900艘(含在建渔船)，作业船数比2010年增长66%；远洋渔业总产量199万吨，比2010年增长78%。作业海域涉及42个国家(地区)的管辖海域和太平洋、印度洋、大西洋公海以及南极海域。其中，公海作业渔船1329艘，占世界公海作业渔船的6%，产量132万吨，占世界公海渔业产量的12%，船数和产量均居世界前列。

然而若仔细分析，中国的远洋作业渔船中，超过一半的渔船采用的是在各国专属经济区内进行付费入渔的作法。也就是在入渔前由中国政府和入渔国签订双边协定，入渔国提供资源调查情况，并且协定可以捕捞的量，提供执法规定；中国提供入渔渔船的信息并缴纳入渔所需的费用。不过在现实情况中，一些低度发达国家并没有能力进行资源调查，更不必说具有制定最大捕捞量的能力，所以在实际的作法上就是交了入渔费就可以进行作业；或是有一些国家缺乏执法能力，无法阻止他国在其专属经济区内的违法捕鱼行为。而就国际渔业法规范上的缺点来说，跨界或高度洄游鱼群更是造成渔民游走于法律的边缘。这是因为这些具有长距离游动能力鱼类的游动并不会受到海上人为国界的限制，渔民利用海域毗邻国家法律规定的差异，寻找法律管辖最薄弱的海域进行捕捞作业，往往成为普遍的实践作法。中国远洋渔船在超过40个国家的专属经济区中活动，以上所提及之海域空间的法律空隙或是沿海国的执法缺陷，均有可能成为远洋渔业寻求获利的方式。

中国政府当然理解此种捕鱼方式与国际社会追求渔业可持续发展的方向并不同调，乃有相关的管理法制出现。2003年公布的《远洋渔业管理规定》中，就规定了严重违规者将取消从业资格，但是在执行上并未公开处罚的结果，外界并不明了渔船违法是否会受到实质性处罚以及如何处罚。

中国农业部于2017年12月21日发布《“十三五”全国远洋渔业发展规划》，检讨了所面对之严峻与复杂的发展环境，包括海洋生态环境保护、渔业资源可持续利用、负责任的渔业管理、打击IUU非法捕鱼活动等成为国际社会关注焦点，被联合国列为重要议题；此外，在世界贸易组织框架下正进行渔业补贴谈判，期盼这个自2001年即开始的谈判项目能够顺利在年底前完成，其中来自政府的补贴受到高度关注；全球的公海海域纳入区域渔业管理组织(RFMO)的管理，管理要求日趋严格；还有沿海国对于其管辖海域内资源和环境保护意识不断增强，合作成本不断提高，合作范围和合作方式不断拓展。因此，强调能够完善管理体系，有效实施远洋渔船船位监测系统、产地渔获证书、国家观察员制度、标准化渔捞日志等监管措施。

紧接着在2017年12月26日农业部宣布建立了“远洋渔业黑名单制度”，将6名被取消企业资格的有关负责人和9名被吊销职务船员证书的船长列入“黑名单”，在一定时期内，禁止其从事远洋渔业。这是远洋渔业发展历史上首次建立从业人员的“黑名单”制度。同时也成立了“远洋渔业国际履约研究中心”，建立国际渔业履约队伍，积极参与有关区域渔业组织事务，推进建立双边政府间渔业合作机制，体现打击非法渔业活动的决心。

2017年12月9日，中国农业部渔业渔政管理局副局长韩旭在北京表示，中国一方面需要发展渔业来改善人们食物的营养成分、解决食物供给问题，另一方面也需要管理和控制渔业、不让渔业破坏海洋生态，中国可以在这两方面为世界提供一个“中国方案”。此方案有三个具体的目标：第一，到2020年，将中国的捕捞能力降低15%，其中渔船数量减少2万艘、渔船马力削减150万千瓦；第二，减少309万吨捕捞产量，将捕捞总量控制在1000万吨以下；第三，对非法、未报告、不受规范的捕捞行为(Illegal, Unreported, Unregulated，简称IUU)采取“零容忍”态度。

中国海洋捕捞船总量为18.7万艘，减少2万艘渔船，意味着削减超过10%的近海渔船数量。而2017年的《“十三五”全国远洋渔业发展规划》也为远洋渔船数量设了到2020年不超过3000艘的上限。

2018年2月13日，中国农业部公布了对2017年违法远洋渔业企业和渔船的处罚通报。针对被通报的渔船和企业，其处罚多为取消其全年油费补贴、停止运营、部分船员被列入黑名单，五年内不得从事渔业等。

中国海洋捕捞量占世界总量的18%，以上法律与政策作为显然可以理解其作为渔业大国的国际责任，但是有效的渔业管理需建立在科学的基础之上，根据过往经验，基础数据的缺乏一直是限制渔业管理发展的弱点，因此，优化基础捕捞数据的统计和收集、加强渔业行业的可追溯性设备、增强信息公开透明等工作需要持续发展。此外，政府对于渔业的补贴更是必须留意的问题，因为在世贸组织的讨论中，渔业补贴往往被视为影响鱼产品价格的重要因素，甚至对于特定渔业活动的补贴，更是会进一步推论造成影响海洋生态的负面后果。

此外，渔业捕捞活动之目的多为了贸易营利，因此在持续发展远洋渔业的同时，还需要留意是否会带来贸易上的不利影响。欧盟(EU)于2010年1月1日起开始生效的《欧盟打击非法捕鱼规则》就是一项值得注意的作法，欧盟以之认定某一第三国(非欧盟国家)为打击非法捕捞不合作国家，促进这些国家在渔业管理和监测捕鱼行为方面有明显的进展，这表示《欧盟打击非法捕鱼规则》的制裁作为能够阻止非法捕获的鱼产品进入欧盟市场，进一步地在全球渔业市场中发挥打击非法捕捞行为的效果。换言之，欧盟采取了以贸易作为手段，以达遏止IUU非法捕鱼行为的效果。以亚洲地区而言，韩国、菲律宾、泰国和台湾曾经被授以黄牌，亦即认定为在打击非法捕鱼之作为上不理想者，但目前均已经解除。此外，越南仍在黄牌状态中，亦即必须积极改善其立法和行政方面的作为，否则鱼货将无法进入欧盟市场，而目前柬埔寨则受到渔获禁止进入欧盟市场的处罚。

以台湾应对欧盟《欧盟打击非法捕鱼规则》为例，欧盟执委会于2015年10月依据欧盟此一规则，指控台湾公海捕鱼三大缺失：捕鱼行为未能遵守国际规范、欠缺对远洋渔业船只的有效监测、管制与侦察(monitor, control, and surveillance)、非法捕鱼活动反复出现且放任透过此种方式获得之水产品贸易在国际社会流动。因此欧盟认为台湾并未善尽管理远洋渔船的义务，赋予台湾黄牌警告。经过四年积极的修法、立法与强力执法，台湾终于在今年6月27日解除黄牌，或许台湾应对欧盟的经验可以做为借鉴，以之参考在远洋渔业管理方面应兴应革之处。

本文参考资料：

1.中华人民共和国农业部, 《“十三五”全国远洋渔业发展规划》, 2017年12月21日, http://jiuban.moa.gov.cn/zwllm/ghjh/201712/t20171221_5985078.htm.

2.中国新闻网，‘农业部：建立远洋渔业从业人员“黑名单”制度’, 2017年12月26日, https://www.chinanews.com/cj/2017/12-26/8409422.shtml.

3.中外对话海洋, “远洋渔业监管：惩罚只是开端”, 2018年9月4日, https://chinadialogueocean.net/4239-china-cracks-down-on-illegal-distant-water-fishing/?lang=zh-hans.

4.中国农村网, “农业部办公厅关于部分远洋渔业企业及渔船违法违规问题和处理意见的通报”, 2018年4月20日。

(作者系台湾师范大学政治学研究所教授，法学博士)

张磊：BBNJ协定语境下人类共同(继承)财产的概念评述

随着国家管辖范围外区域海洋生物多样性(BBNJ)协定谈判的持续，深海生物资源的法律地位成为学术界近年来广泛讨论的焦点问题之一。部分学者主张将其界定为人类共同(继承)财产，即采取与国际海底区域的矿物资源同样的法律地位。不容否认的是，人类共同(继承)财产的概念具有较大的先进性，的确是一种理想的选择。然而，发达国家与发展中国家在这个问题上的分歧也是巨大的和客观存在的。从上世纪中叶国际社会提出这个概念开始，建立和利用人类共同(继承)财产的努力已经持续半个多世纪了。时至今日，BBNJ执行协定谈判是现阶段国际海洋法领域最重要的立法进程。因此，站在具有重大历史意义的节点上，我们似乎有必要更加务实地思考人类共同(继承)财产的概念。

一、 不宜通过追溯古罗马法来阐释人类共同(继承)财产的所有权

目前，被明确界定为人类共同(继承)财产的物体主要包括以下两个：第一，国际海底区域及其矿产资源。1982年《联合国海洋法公约》第136条规定：“‘区域’及其资源是人类的共同继承财产”；第二，月球及其自然资源。1979年通过的《指导各国在月球和其它天体上活动的协定》(以下简称《月球协定》)第11条第1款规定：“月球及其自然资源均为全体人类的共同财产。”

尽管具体措辞有所差异，但上述两个公约都使用了“财产”二字。于是，国内外很多学者都试图从古罗马法的角度来阐释该财产制度的理论源头。一部分学者将人类共同(继承)财产溯源为“共有物”；另一部分学者则认为它的源头是“公有物”。凡此种种，不胜枚举。在回顾古罗马法相关制度的基础上，上述学者试图据此界定人类共同(继承)财产的概念。笔者认为套用古罗马法的物权制度不是诠释人类共同(继承)财产概念的最佳途径。

在古罗马法上，物首先要被区分为可交易物(res in commercio)和不可交易物(res extra patrimonium)。在可交易物中，不归任何人所有的物是无主物(res nullius)。无主物可以变为有主物，例如个人通过先占的方式取得无主物的所有权。在不可交易物中，古罗马法进一步区分了人法物(res humani iuris)和神法物(res divini iuris)。人法物又分为共用物(res communes)、公有物(publicae)和团体物(universitatis)。共用物是指不容易由个人获取或管理的物品，并且因此放任一切人使用，例如星球、空气、阳光以及当时的海洋；公有物是指尽管容易由个人获取或管理的物，但是为了公共福利，被保留给公民普遍使用，例如道路、港口、竞技场等；团体物是指为某一共同体的居民所共同使用的物。值得说明的是，从阐释的内容来看，前述学者所称的“共有物”应该是此处的共用物。

如果将人类共同(继承)财产作为一个整体去套用上述概念，那么我们会面对诸多尴尬。一方面，我们无法将人类共同(继承)财产作为可交易物。就目前人类的科技水平而言，即使海底矿物可以归入可交易物，但月球却不得不归入不可交易物。当然，它们都不可能是无主物，因为国际公约已经禁止任何国家主张所有权；另一方面，我们也无法将人类共同(继承)财产作为不可交易物。首先，海底矿物和月球很显然不属于某个团体，即不属于团体物；其次，它们也不是共用物。毋庸赘言，《联合国海洋法公约》建立了由国际海底管理局代表全人类开发海底资源的制度。同时，《月球协定》第11条也规定在月球自然资源的开发即将可行时，将建立相应的国际制度。这说明：与共用物不同，人类共同(继承)财产不是放任一切人使用；再次，人类共同(继承)财产还不应是公有物。在古罗马法上，公有物是为公共福利需要而设立。因此，它是不融通物，不得为契约之标的，不得买卖让与。然而，无论是海底矿物，还是月球资源，在条件允许时，对他们的使用往往是具有商业开发的目的。这显然不符合公有物的使用限制。

由此可见，我们不宜试图将古罗马法上物权制度套用于人类共同(继承)财产，也不宜通过割裂人类共同(继承)财产去适应上述物权制度。一方面，无论是古罗马法，还是后世的物权制度，都是国内法的产物。众所周知，国际法毕竟不同于国内法；另一方面，即使格老秀斯在《海洋自由论》中将共用物的思想引入国际法具有一定的历史合理性，但这种思想在当代越来越多地作为遗迹，不可能更进一步。这是因为：相较于前人，我们面临至少两大变化——资源过剩时代的终结和全球化时代的不可逆转。因此，若抱残守缺，则无法准确理解人类共同(继承)财产的概念。

二、 人类共同(继承)财产的本质是通过善治实现全人类的利益

事实上，从发展沿革来看，人类共同(继承)财产似乎不是主要从物权制度进行理论推演的产物，而是发展中国家团结斗争的成果。上世纪六十年代之后，大批发展中国家纷纷独立。它们普遍要求建立国际经济新秩序。建立国际经济新秩序的主张在1964年举行的第二次不结盟国家首脑会议上被首次提出，并在1974年联合国大会通过《建立国际经济新秩序宣言》和《建立国际经济新秩序行动纲领》中得到集中体现。正是在这样的背景之下，马耳他驻联合国大使阿维德·帕多(Arvid Pardo)在1967年联合国大会上发表重要的演讲，并提交了相应的提案。他主张将海底及其资源作为“人类共同继承财产”。

于是，跳出国内法关于物权制度的条条框框之后，再看人类共同(继承)财产，我们可能会有新的感悟。若仅从物权的角度来看，人类共同(继承)财产这个概念事实上没有什么新奇之处，因为即使是传统的海洋法也承认海洋(尤其是公海)作为人类共用物而存在，并以此奠定了公海自由的基本原则。正如赵理海先生所言，人类共同(继承)财产这个概念的真正意义在于，国家管辖范围以外的海洋和海底及其资源属于一切国家，并且应为全人类的利益而利用，即“为全人类的利益”是这个概念的新颖之处。

那么怎样利用才算“为全人类的利益”呢？对此，法国著名学者亚历山大·基斯(Alexandre Kiss)关于人类共同(继承)财产的总结是值得一提的。他认为人类共同(继承)财产的概念有三个特点。第一，完全为和平目的而利用；第二，本着保护的精神合理利用；第三，良好管理并传给后代。上述总结的合理之处在于亚历山大·基斯教授强调应当通过“善治”实现全人类的利益。于是，我们不禁追问：何为“善治”？笔者认为：人类共同(继承)财产的“善治”要求有两个方面。第一个方面，开发和管理的行为应当做到三个“不”——不影响其他国家、不影响生态环境、不影响子孙后代。不过，假如仅从三个“不”的字面来理解，似乎人类共同(继承)财产(海底和月球)与公海没有区别，因为国家在公海的行为也须满足这三个“不”的要求。因此，人类共同(继承)财产的“善治”要求还有第二个方面，即“善治”不仅依赖国家在开发利用中的自律，而且依赖国际社会有意识和有制度的管理，即他律性管理。这也是为什么公海本质上是共用物，而海底和月球不是共用物的原因。

三、 全面和务实地认识“全人类的利益”是理解他律性管理的钥匙

既然人类共同(继承)财产区别于公海的核心之处在于他律性管理，那么怎样的他律性管理是恰如其分的呢？我们不应将他律性管理片面地理解为由国际组织统一开发，由所有国家平均受益，因为那还是从所有权的角度理解人类共同(继承)财产。这可能不是最佳的途径。换言之，我们不宜提倡从所有权的角度，而更宜从利益的角度去理解。人类共同(继承)财产的概念不是要将海底和月球的所有权交给“全人类”，因为“全人类”尚不是国际法主体，况且这样的理解又回到了前述套用物权制度的老路上。人类共同(继承)财产的概念只是要求国家的利用行为应当是“为了全人类的利益”。为达到这个目的，这个概念禁止国家对海底和月球主张主权(包括所有权)，并且要求建立相应的国际制度。

于是，进一步的问题是：什么是“全人类的利益”？笔者认为：“全人类的利益”既不应仅仅局限于经济利益，更不是各国经济利益的平均化。除了追求经济利益，利用人类共同(继承)财产的行为还应当能够提高其使用价值。作为全人类利益的组成部分，所谓使用价值可以体现在通过研究和开发，人类认识和利用海底和月球资源的能力得到了提升，整体科技水平获得了进步。同时，我们应当坦率地认可：无论是经济利益，还是使用价值，驱动国家开发利用人类共同(继承)财产可以是私利，并且这在本质上并不妨碍全人类利益的增加。这是因为：在现阶段，人类依然不得不将“私利”作为“公益”的基础。因此，作为一种法律制度，人类共同(继承)财产应当旨在平衡人类“公益”与各国“私利”，并且实现平衡的正确方式是既要防止部分国家“一家独大”，以至于实际上剥夺了其他国家开发利用的权利，也要避免部分国家“不劳而获”，或者打着“为了全人类利益”的幌子，阻碍合理竞争和可持续开发。

基于上述认识，我们可以明白：若将深海生物资源的法律地位界定为人类共同(继承)财产，则似乎不宜试图通过溯源古罗马法的方式解决其所有权的归属问题，因为这不是人类共同(继承)财产的重点。相反，这个概念的重点在于它要求国家的利用行为应当“为全人类的利益”。为了达到这个目的，国际社会需要建立自律与他律兼具的“善治”体系。在这个体系之下，如果国家能做到上述三个“不”(不影响其他国家、不影响生态环境、不影响子孙后代)，那么其利用深海生物资源的行为就是为全人类的利益。其中，难点在于如何理解他律性管理的适度性，而理解这个问题的钥匙在于如何理解“全人类的利益”。“全人类的利益”既包括经济利益，也包括使用价值；既包括人类公益，也包括各国私利。在这一点上，深海生物资源与海底矿物、月球是类似的。因此，深海生物资源的他律性管理同样不应该是国际组织统一开发，各国均分经济收益，而应致力于平衡上述两组不同的利益，在可持续发展的前提下，实现各国机会均等与合理竞争。

(作者系华东政法大学国际法学院教授，法学博士)