0 前言

稀土元素由于特殊的原子结构，具有特殊的“光、电、磁”等特性，加之化学性质十分活泼，能与其他元素组成品种繁多，功能千变万化，用途各异的新型材料.稀土是发展新能源、新材料、节能环保、航空航天、电子信息及国防尖端技术等领域不可或缺的战略物资.因此，稀土被称为“新材料的宝库”，“现代工业维生素”.

稀土元素作用巨大、用途广泛，是关乎国家经济安全和国防安全的关键元素.受到世界许多国家的高度关注.如美国、日本、英国、法国、德国等工业发达国家，不仅稀土用量大，而且拥有世界一流的稀土应用技术.这些国家把稀土看作是对本国经济和技术发展有着至关重要的战略元素.如美国国防部公布的35种高科技元素和日本科技厅选出的应用于尖端技术的26种元素中，均包括除钜（Pm）以外的16种稀土元素.长期以来，美、日、欧盟等国家，通过购买中国廉价稀土建立战略储备.而对中国实施的限产并减少稀土出口战略性调整却反应强烈.去年6月，美国和欧盟就中国限制稀土等战略物质出口上诉世界贸易组织，日本政府与媒体也高调加入向中国施压的行列，以求我国放宽对稀土的出口.

我国政府和历代领导人高度重视稀土产业的发展.邓小平同志在1992年南巡时很有远见的说过：“中东有石油，中国有稀土”，“一定要把稀土的事情办好，把我国的稀土优势发挥出来”.到江泽民、朱镕基、胡锦涛、温家宝等党和国家领导人对稀土资源开发利用的高度关注和多次指示，充分显示了稀土在国家发展战略中的重要战略地位，关系到国家经济安全与经济利益.为了稀土产业的持续健康发展，保护和利用好战略性的稀土资源，近几年，国家出台了一系列宏观调控政策：如国务院颁布了整顿和规范矿产资源开采秩序，加强矿产资源整合的相关文件；对矿产品和冶炼分离产品生产纳入指令性计划，实行高度集中统一的总量控制管理；国家实行稀土产品出口配额制，加强出口管理等.2011年2月16日，国务院总理温家宝主持召开了国务院常务会议，专题研究部署了促进稀土行业持续健康发展的政策措施.提出了力争五年左右时间，形成合理开发、有序生产、高效利用、技术先进、集约发展的稀土行业持续健康发展的格局，并于5月10日发布了《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》（国发[2011]12号）.这是2000年以来，国务院首次单独针对稀土行业出台的指导意见，同时，首次将稀土上升到国家战略储备高度，明确要求建立稀土战略储备制度.

我国稀土产业经过50多年的发展，已形成包括采矿、选矿、分离、冶炼、深加工及应用等完整产业链，并得到迅速发展，取得了举世瞩目的成绩，使我国稀土产业在世界上占有四个第一：稀土资源储量第一，中国已探明稀土储量5500万t，约占世界已探明储量（1.1亿t）的50%；产量第一，2008年、2009年、2010年稀土产量分别为13.46万t、12.73万t、11.89万t，占世界商品量的90%以上；用量第一，2007年、2008年、2009年，我国稀土消费量分别为7.26万t、6.77万t、7.3万t，分别占世界消费量的53%、52.4%、55.5%；出口量第一，2007年、2008年2009年稀土产品出口量分别为4.9万t、5.42万t、4.38万t，世界稀土市场90%的稀土靠中国供应.但我国稀土产业仍存在资源过度开采，资源利用率低，导致稀土资源浪费严重和消耗过快，我国稀土资源储量已由20世纪80年代占世界稀土总储量80%下降到现在的50%左右，资源优势地位正在逐渐削弱；稀土冶炼分离产能过剩（超过20万t，高于世界13万t的年需求量），产业集中度低，产业结构失衡；矿山开采破坏了生态环境，冶炼分离过程中污染物排放导致了环境污染；自主创新能力不足，高端应用研发滞后，导致受制于人；稀土的无序竞争和走私，加之出于规避出口配额制进行投资的外资企业，购买稀土原料或初级产品后，经简单加工便运往国外，导致大量稀土低价外流；资源管理与管控面临国际国内多方利益的博弈挑战.这些问题的存在，严重影响了稀土资源的有效保护与合理利用，影响国家安全与重大利益^[1-2].

我国以占世界50%的稀土储量，供应着世界90%以上的需求，长期以来，我国稀土在国际市场上拥有绝对份额，但没有调控国际市场供求和价格的能力，缺乏国际话语权.对我国稀土资源进行保护已经到了刻不容缓的地步.因此，利用好、管理好稀土资源，尽快建立稀土等稀有金属的战略储备制度，不仅事关我国经济利益和未来技术制高点，更事关国家安全.

笔者就国外稀土等矿产资源储备现状及启示进行了初浅的分析，以供我国建立和完善稀土战略储备制度参考、学习与借鉴，提出了我国建立和完善稀土储备制度的建议.以求有所裨益.

1 国外稀土等矿产资源储备现状

矿产资源战略储备最早是作为备战的重大举措提出来的，是关系到国家经济安全和国防安全的重大问题，为世界各国政府高度重视，被列为国家发展战略，建立了战略资源储备制度.现在，一些国家的资源储备、开始从国防安全为主转向以经济安全为主.各国矿产资源战略储备，实际上是一种通过国际市场争夺资源、控制国际矿产品市场供应和价格的一种手段，以保障国家资源的安全、稳定、经济的供应，保证国家的经济安全和国防安全.美国、日本、德国、韩国、法国和瑞典等国家出于经济安全的目的实施了矿产资源储备.

1.1 日本稀土等稀有金属的战略储备

日本是一个矿产资源贫乏的岛国，却是稀土等稀有金属和有色金属的消费大国，国民危机意识十分强烈.日本战后经济得到了迅速发展，成为世界上仅次于美国的第二大经济强国，其中一个重要的因素就是实施了全球资源战略.

日本为了保证矿产资源长期稳定供给和应对可能出现的紧急情况，1983年制定了储备各种稀有金属的相关法律，将稀土等稀有金属列为国家法律规定必须储备的战略物资.推行了从国外大量进口资源的战略.近年来，日本的稀土大约90%来自中国，其中三分之一用于工业生产，三分之二用于储备.以防止因稀土短缺而影响发展，保证其高科技产业的竞争力.

日本矿产资源储备制度分政府储备和民间储备，政府储备是为了保证长期稳定供应和应对可能出现的紧急情况.政府储备由金属矿业事业团负责实施.储备资金由金属矿业事业团在政府担保下从国内银行贷款，政府对贷款利息给予补贴.民间储备是为了防备短期供应问题.民间储备由企业根据矿产资源需求自行储备.由特种金属协会负责协调有关企业稀有金属储备工作.稀有金属产地大部分在非州，俄罗斯和中国.中国稀有金属的蕴藏量在世界上所占比例很大，是稀有金属生产大国，一些国家十分重视从中国进口稀有金属.据日本“稀有金属”数据库统计，稀土资源83%从中国进口，日本每年消费总量90%的钨从中国进口，日本稀有金属进口量的一半依赖中国^[3-4].

1.2 美国矿产资源的战略储备

美国是世界上主要的经济大国，拥有丰富多样的矿产资源.既是矿产资源大国，又是消费大国，美国出于国防安全考虑，于1923年在世界上最早建立国家矿产资源战略储备的国家.

20世纪70年代以来，世界政治格局发生了较大的变化，世界资源市场波动加剧.为了确保矿产资源的安全、稳定、经济供应和加强对全球资源的控制力度，以美国为首的西方国家相继建立和完善了战略资源的储备制度.美国是由政府出资，国防后勤局的国家战略中心进行资源战略储备.其储备目标为发生大规模常规战争时，可供头三年所需战略物质.采取的储备措施是，关闭本国矿山，保护国内资源，防止国内资源加速枯竭.在价格适宜的情况下，政府出资，大量进口国外廉价的矿产品和初级产品进行储备.如稀土，尽管国内资源丰富，但由于可以从国外获得更廉价的初级产品.因此，将国内最大的芒廷帕斯稀土矿山关闭近十年，每年花巨额资金，从中国和法国大量进口稀土进行战略储备.当储备量达到一定规模后，一旦国际市场供应紧张，中国等国供应可能提价时，又将储备的资源进行抛售打压价格.由于美国等西方国家矿产资源的战略储备，使资源丰富的发展中国家控制全球矿产品市场的能力进一步减弱，没有调控市场供求和价格的话语权.由于不合理的价格体系，多数发展中国家出卖原料并没有取得预期的发展效果^[3-4].

2 国外稀土等矿产资源战略储备的几点启示 2.1 世界各国高度重视矿产资源的储备

稀土等稀有金属具有重要的战略地位，世界各国政府高度重视.被列为国家发展战略，许多国家都建立了矿产资源储备制度.通过资源储备控制国际市场和价格，通过国际矿产品市场，争夺资源.大幅度扩大稀有金属的储备范围和储备量，而这些资源相当多来自中国，值得我们借鉴和深思.

我国是稀有金属储量、生产、出口大国，在国际市场上占据优势地位.长期以来一直是国际市场重要的生产者和供应者.但在国际市场上拥有绝对份额情况下，却没有调控国际市场供求和价格的能力，缺乏国际话语权.随着近年来我国稀土等优势资源的过度开采，大量出口，我国稀土等稀有金属大国优势地位正在逐步削弱，对优势矿产资源进行保护到了刻不容缓的地步.因此，建议我国应高度重视稀土等战略资源，增强战略储备意识，建立和完善我国稀土等战略资源的储备制度.有效控制战略资源的盲目流失，以保证我国的安全和根本利益^[5-6].

2.2 世界各国矿产资源储备的目的

世界多数国家建立矿产资源战略储备的目的是为了保障国家安全和经济安全.以美国为首的西方国家实施矿产资源的战略储备，是为了防备战争时期供应中断，保证国家非常时期使用.随着冷战结束，在国际政治新形势下，一些国家的战略矿产储备，开始从国防安全为主转向以经济安全为主，确保矿产资源的安全、稳定、经济供应和加强对全球资源的控制力度.德国、日本、瑞典、韩国和法国等国声称，所实施的矿产资源储备主要是出于经济安全目的.事实上，美国为国防安全目的而建立的矿产资源战略储备也为美国的经济安全起到了不可低估的作用.

由于我国稀土资源相对较丰富，产量也大.我国实施稀土战略储备的目的是：控制出口，保护资源，控制国际市场供求和价格，提升国际定价话语权.这是关系到国家的长远利益，当然也关系到国内企业的利益，与此同时，国家储备还可提高国内稀土产业在国际上的影响力.

2.3 世界各国的矿产资源储备制度

实施矿产资源储备国家的储备制度是由相关的法律法规和政策组成的.美国的储备制度由“战略物质储备法”、“国防生产法”等法律法规组成；法国通过内阁会议批准制定的矿产储备计划；德国制定了矿产储备的风险对策等.目前各国矿产资源战略储备有两种情况：国家储备和民间储备.以美国为代表的全部由政府出资的战略储备；以日本为代表的国家储备和民间储备相结合；法国由储备管理委员会作出决定，下达给有色金属进口协会，由有色金属进口协会负责购买和保管储备物质等具体业务；德国采取民间储备和同民间签订契约的国家储备；瑞典分政府储备和民间储备，制定了企业物质储备特别法，约束和激励企业进行物质储备，如果某企业储备量达不到要求或储备量下降，经济防卫委员会则可对该企业处以特别罚金.

《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》（国发[2011]12号），首次将稀土上升到国家战略储备高度，明确了由国家发改委、财政部、国土资源部等部门共同牵头研究建立稀土战略储备制度；稀土资源省地方政府稀土储备；通过政策引导，鼓励生产企业和流通企业进行稀土储备，形成我国多元化的稀土储备机制^[7-8].

2.4 世界各国矿产资源储备范围

世界各国矿产资源储备的范围和种类，根据国际政治、经济、市场、技术及本国实际需求确定，并根据上述因素的变化随时进行调整.储备矿产品种类的确定及调整需经国家相关部门或机构批准.如日本储备范围包括稀土、钨、钼、钴、镍、铟、钒、铬、铂、银等31种；美国储备种类为63类93种，其中稀有金属为24类48种.

我国稀土储备的范围应包括：稀土资源地储量储备，将资源地作为战略储备保护起来.我国轻稀土和重稀土储量分别占世界储量的50%和90%，全世界轻稀土不缺，缺的是重稀土资源.建议我国稀土资源地储量储备的重点是富含中重稀土的南方离子型稀土资源；矿产品和高价值稀缺的稀土产品（铕、铽、镝等）储备；用途不明的稀土产品和前景广阔的稀土产品储备^[9-10].

2.5 世界各国矿产资源储备目标和调整

世界各国根据本国资源保障程度、生产情况、国际市场供应情况，进口依赖程度，国内消费量等因素确定其矿产储备目标.美国的储备目标是发生大规模常规战争时可供头三年需要的物质.日本稀有金属储备目标为国内60天的消费量，实际储备量大大高于规定的目标量.法国储备目标为国内2个月的消费量.英国储备目标为6个月的国内消费量.瑞典储备目标为1年的国内消费量.德国的储备目标为1年的消费量，并强制民间企业一般储备4~8个月的消费量.

我国由于稀土资源较丰富，拥有大量的稀土产品.因此，稀土储备目标应根据实际实行分类确定.稀土资源地储量储备应作好规划，能不开采就不开采，能储备多久就储备多久；稀土矿产品储备量为4个月的消费量；价格低的稀土产品（镧、铈等），其储备量可大一点；稀缺高价值的稀土产品（铕、铽、镝等），根据市场的需求情况，能储备尽量储备；用途不明的稀土产品和前景广阔的稀土产品，有多少储备多少.稀土储备目标量的确定，不应刺激过度开采和超量生产，应有利于稀土开采总量控制，稀土矿产品和冶炼分离产品指令性计划的落实.

2.6 世界各国矿产品储备管理和执行机构

矿产资源储备由什么样的机构负责管理，协调，制定储备规划；什么样的机构负责储备的具体实施，即储备物质的收购、调配、保管、动用等，各国不一样.各国矿产资源储备一般都设有专门机构管理和执行.美国战略储备由国防部联邦应急管理局（FEMA）负责管理，由美国总务局（GSA）负责储备物质的调配、保管、放出等.法国的矿产储备运营的最高决策机构是财政部和科技产业部组成的“国家矿产品储备管理委员会”（LCGSNMM），负责储备物质的管理和实施.日本的国家储备由金属矿业事业团实施，民间储备由企业根据自己使用情况自行储备.瑞典的国防储备和经济安全储备，均由经济防卫委员会管辖和实施.德国矿产资源储备的主体是民间公司.

建议我国由国家发改委、财政部和国土资源部等国家部委牵头，组建稀土储备的专门机构，如稀土储备管理委员会.负责稀土储备的政策制定，规划编制，储备目标和范围的确定，资金筹措，产品的购进与轮换，市场调控与监督管理等；稀土资源和产业大省地方政府可设立由政府控股的稀土储备公司，专门负责地方政府储备；稀土企业根据自己需求自行储备.即采用国家战略储备、地方政府储备和企业储备等3种方式^[11].

2.7 世界各国矿产品储备专项资金

世界各国矿产品储备专项资金筹集大体有以下几种方式：一是政府拨款；二是金融机构贷款；三是发行公用事业债券；四是民间自筹资金.美国矿产品储备资金全部由政府拨款，联邦应急管理局国防储备政策部门制定“年度物资购买计划”，储备资金从“交易基金”和“经营基金”中支出；日本稀有金属国家储备所需资金，在政府担保下由金属矿业事业团从国内银行贷款筹集，其贷款的利息由政府给予补贴，金属矿业事业团所需经费全部由政府预算解决，企业储备资金自行解决；法国矿产品储备经费来源，一是政府拨款，二是发行公用事业债券信用贷款方式筹集，利息由国家补贴；德国政府通过金融机构向实施矿产品储备公司贷款，并向实施矿产品储备公司提供人头费和贷款利息补贴.

我国稀土储备资金建议采取以下方式解决：一是国家稀土战略储备资金，列入国家预算，由政府出资，也可利用我国的部分外汇资金进行稀土收储^[12]；二是国家制定相关优惠政策，支持稀土资源省地方政府开展稀土储备；三是企业储备由企业自行筹资.