引言

2020年2月，新颁布的中央一号文件持续聚焦“三农”领域，突出强调了补齐8个领域“三农”短板的任务，将补齐“三农”短板上升为在全面建成小康社会中与脱贫攻坚并列的两大领域。作为补齐“三农”短板的重点方向，乡村环境治理既是乡村振兴战略的重要内容，更是美丽中国建设的内在要求^[1]。然而，目前乡村环境治理相对滞后，形势也不容乐观^①。

^①相对于城市环境治理，乡村环境的整治工作明显滞后，一方面城市污染不断向乡村转移，乡村环境实质上承担了城市经济发展的“负外部性”，在相关法律上，《环境保护法》对城乡环境治理采取统一标准，导致多数适用于城市的环保规制和技术措施在乡村无法落地，沦为“一纸空文”；另一方面随着乡村的“空心化”加剧，大量的乡村环保项目存在只重引进不重考核、只重融资不重运营、只重短期不重长期的乱象。

近年来，国家大力推行乡村环境整治，先后出台《生态文明体制改革总体方案》《乡村环境综合整治“十三五”规划》等一揽子政策支持乡村人居环境治理，但是始终面临历史欠债过多、投入资金缺口过大与长效机制缺位等困境^[2]。在此背景下，政府与社会资本合作^②（public-private partnership, 简称PPP项目）作为新的公共物品供给模式，在国内诸多领域得到了广泛的实践，被视为极具潜力的乡村环境治理新路径^[3]。相比于传统的由政府单独承担乡村公共物品供给的模式，PPP模式通过引入社会资本，有效缓解了政府的财政压力，发挥了社会资本在资金、技术、信息等方面的比较优势，提高了环保项目的供给质量，因此在国内市政设施、交通运输和医疗健康等领域得到了蓬勃发展^[4-5]，在乡村生活污水、供水等环境治理当中也得到了初步运用^③。

^②作为舶来品，国内对PPP的译法较多，一般翻译为“公私伙伴关系”，目前政策文件将其译为“政府与社会资本合作”。

^③如广东、福建、云南等地强制规定乡村生活污水及垃圾处理必须采用PPP模式。一般来说，乡村环境基础设施属于乡村基础设施的范畴，具有乡村基础设施的性质和特征。乡村基础设施可以分为具有纯公共品属性和准公共品属性两大类，前者具备非竞争性和非排他性，后者仅具备非竞争性或非排他性。纯公共品属性越明显的项目引入PPP的可能性就越小。只有在受益上具有排他性的基础设施才有可能引入PPP模式。供水设施、下水设施和部分污水处理设施具备受益上的排他性，属于经营性的产品和服务，可以向农民以付费的方式提供。而大部分生活垃圾属于具有纯公共品属性的基础设施，实际上很难采取PPP模式。

但在乡村环境治理实践过程当中，PPP模式依旧存在大量问题^[6]，如：政府以增加社会公共福利为由凭借强势地位对进入市场的资本方设置“公共品负担^④ ”，将社会资本的私人收益转嫁给社会公众，无形中损害社会资本利益，抑或是直接放弃管制，致使项目后期运营难以为继；社会资本存在违反契约规定或攫取短期暴利行为；村民存在搭便车或被排斥在项目之外等矛盾。

^④“公共品负担”是指政府先以优惠条件吸引社会资本进入PPP项目，待社会资本进入后政府再凭借强势地位以维护公众利益的名义要求社会资本降低收费标准，实质上是把社会资本的生产者剩余转移给社会公众，严重抑制社会资本的投资积极性。参见龚强、张一林、雷丽衡（2019）的论述。

有鉴于此，学者不禁要思考PPP模式到底是否是乡村环境治理的有效选择？如果是，那么乡村环境治理的三方需要满足什么条件才能共生？这个问题的解决对推进PPP模式在乡村环境治理市场的发展具有重要的理论和实践意义。

1 文献评述

合伙关系是PPP模式的本质^[7]。作为一种囊括政府、社会资本、民众三方参与的社会博弈^[8]，PPP模式克服了由任何一方主导公共物品供给而产生的失灵现象^⑤，多方共存是PPP模式的关键^[9]。与其他理论相比，“共生理论”虽然也包含合作、互补的内涵，但其承认各方的不同利益诉求，更突出强调各方在合作过程当中的矛盾冲突^[10]。

^⑤中国乡村环境治理一直存在“多重失灵”的现象，主要包括政府失灵、市场失灵以及自治失灵，有关三种失灵的比较，详见杜焱强、刘平养、吴娜伟（2018）的研究以及王亚化、高瑞、孟庆国（2016）的论述。

大量研究表明，PPP模式和共生理论之间具有很强的耦合性，即参与方通过博弈或者协商等方式形成合伙关系而共生^[11]。乡村环境当然也是一个多元共生系统，各参与方之间处于一种既对立又统一的矛盾状态；相对于其他理论，共生理论更契合学界对乡村公共产品研究的定位^[12]。2017年的《乡村人居环境整治三年行动方案》以及随后的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》均要求建立共生系统。

目前，从博弈视角研究多方参与乡村环境治理以及PPP模式下主体共生的文献较多^[13-15]。遗憾的是，这些研究多从静态角度聚焦政府和社会资本双方博弈，对PPP模式的研究也更多侧重于实践和经验总结方面，偏重PPP模式在城市基础设施、健康养老和公共服务当中存在的问题^[16]，包括主体权责利、财务管理、风险与绩效评价等，缺乏从动态博弈角度对PPP模式进行理论与实际相结合的现实检验。

综上所述，笔者聚焦PPP模式在乡村环境治理过程当中三方共生条件的动态分析，通过引入演化博弈分析框架，构建起地方政府、村民、社会资本三方动态演化博弈模型，根据不同平衡点研究其对应场景下三方共生的基本条件，以案例形式检验理论模型的正确性并据此提出相应建议。

2 多元主体共生演化博弈理论模型的构建 2.1 演化博弈模型的基本假设

之所以选择演化博弈理论进行分析，主要原因在于现实当中博弈各方（决策主体）不会一开始就找到最优策略，而需要一个动态调整的过程，在动态调整当中模仿并不断实现策略的优化。政府、企业与村民在长期的乡村环境治理过程中也在不断纠正偏误，优化决策，获取收益^[17]。这也符合拉马克的获得性遗传理论。依据该理论，人与动物的最大区别在于人的品行和能力不仅取决于先天，更取决于后天实践习惯的养成，追求效益最大化的动机会促使人们不断学习、模仿成功者并在此过程中纠正自己的偏差。

结合共生理论和已有文献研究^[18-19]，本研究将共生主体界定为地方政府、社会资本与村民三方。作为PPP项目的发包者，地方政府（包括乡镇政府和异化为政府在乡村代理组织的村委）对上要完成上级指定的环境整治任务并接受考核，对下作为PPP项目的购买者，要识别与监督企业、熟悉PPP业务流程。作为项目承接者的社会资本，首先要满足商业上的盈利性，但乡村地区更差的营商环境使乡村项目具有的弱经营性和高成本性极易诱发价值冲突。作为乡村环境整治的受益者，村民享有环保项目的“福利外溢”收益，因此存在“搭便车”动机。假定三方都是有限理性，能依据自身定位和出现的偏误在项目生命周期过程中做出动态调整，则三方演化博弈的具体假设和参数设置如下：

（1）地方政府。地方政府的强监管一方面要确保公众的利益不受损，另一方面要保障企业获得不低于社会平均水平的利润率，其决策策略为（监管，不监管），记为(g; g)，监管概率为x（t）。政府设立准入门槛、筛选企业、进行价格调控及绩效考核等成本为C_g，因政绩良好获得财政转移及乡村环境改善的总收益为R_g，因失职（政企合谋、不监管）导致的损失额（上级处罚）为K_g。值得注意的是，地方政府经常通过泄露内部采购信息、操纵招投标、人为设置阻碍等“政企合谋”方式为自身谋利。

（2）社会资本。作为乡村PPP项目的承接者，一方面要通过合法经营获得正常利润，同时也可利用机会主义等方式获得非法收益，其决策策略为（遵守，不遵守），简记为(s; s)，在t时刻遵守的概率为y（t）。通过技术革新、整合企业组织形式等提高效率的方式付出的成本为C_s, 获取的收益（政府按时付费，企业品牌效应）为R_s；若企业违约受到的惩罚或损失为K_s，因PPP项目不达标给村民带来的损失额为B_f。

（3）村民。作为受益者，村民既可以选择积极参与PPP项目，也可以选择“搭便车”而不付出任何成本，其行为策略为（参与，不参与），简记为（f; f），在t时刻参与乡村环境治理的概率记为z（t）。乡村环境改善所产生的社会福利外溢性可使村民获得的总收益记为R_f，因参与乡村环境治理所需付出的成本（环保设施付费、配合征地拆迁）为C _f，因积极参与得到的奖励（当地政府的通报表扬，模范村民）为V_Rf，村民不参与环境治理不会受到任何惩罚。

2.2 支付矩阵与复制动态方程

由以上假设和参数设置可以得到地方政府、企业、村民在不同策略下的期望收益，据此构成如图 1所示的三方演化博弈决策图^①。

^①注：图中每一个支点代表一个决策主体，每一分支代表一项决策；社会资本是指承接地方政府农村环境治理PPP项目的企业，如下文案例分析中的H企业。

从图 1可以看到，当地方政府、社会资本、村民三方选择监管、遵守、参与治理时，其收益值为：(R_g − C_g − V_{R f}; R_s − C_s; R_f − C _f + V_{R f})，第一项表示地方政府的收益为固定收益R_g减去支付成本C_g以及支付给村民的参与奖励V_{R f}；第二项表示社会资本收益为R_s减去履约成本C_s；最后一项表示村民的收益来自环境福利外溢效应R_f减去参与成本C _f再加上政府的额外奖励V_{R f}。

由支付矩阵可以得到各主体在不同策略下的期望收益，具体如下：

（1）地方政府选择监管策略的期望收益为：

U_g = yz(R_g − C_g − V_{R f}) + y(1 − z)(R_g − C_g) + (1 − y)z(R_g −C_g + K_s − V_{R f}) + (1 − y)(1 − z)(R_g −C_g + K_s) = R_g − C_g + K_s − yK_s − zV_{R f}；

地方政府选择不监管的期望收益为：

U_g = yz(R_g −K_g)+y(1−z)(R_g −K_g)+(1−y)z(R_g − K_g) + (1 − y)(1 − z)(R_g − K_g) = R_g − K_g；

地方政府的平均期望收益为：

U _g = xU_g + (1 − x)U_g。

此时政府监管策略的复制动态微分方程^①为：

^①复制动态是描述对优势策略简只有单模仿能力、低理性层次有限理性博弈方动态调整的一种机制，核心在于群体当中较为成功的策略会逐渐占主导地位。在由有限理性博弈方组成的群体当中，结果高于平均水平的策略会逐渐被更多博弈方采用，从而群体中采取各种策略的博弈方的比例会发生变化。复制动态方程作为演化博弈分析的基础，其详细推导过程可以参见Taylor基于Malthusianism的人口增长模型和Herbert依据收益偏差导致策略转移的推导过程。

$ \begin{array}{l} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} \frac{{d{\kern 1pt} x}}{{dt}} = x({U_g} - {{\bar U}_g}) = x(1 - x)({U_g} - {U_{\bar g}}) = \\ x(1 - x)[({K_g} - {C_g} + {K_s}) - y{K_s} - z{V_{Rf}}] \end{array} $

(1)

依据其演化的具体过程和结果，可以得到地方政府的行为策略趋势示意图（图 2（a））。

（2）社会资本选择遵守契约策略的期望收益为：

U_s = x_z(R_s −C_s)+ x(1−z)(R_s −C_s)+(1− x)z(R_s − C_s) + (1 − x)(1 − z)(R_s − C_s) = R_s − C_s；

社会资本选择违约策略的期望收益为：

U_s = xz(R_s −K_s)+ x(1−z)(R_s −K_s)+(1− x)z(R_s)+ (1 − x)(1 − z)(R_s)；

社会资本的平均期望收益为：

U_s = yU_s + (1 − y)U_s。

此时社会资本选择遵守契约的复制动态微分方程为：

$ \begin{array}{l} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} \frac{{dy}}{{dt}} = y({U_s} - {{\bar U}_s}) = y(1 - y)({U_s} - {U_{\bar s}})\\ = y(1 - y)[xz({K_s} - {C_s}) + x(1 - z)({K_s} - {C_s}) + (1 - x)z( - {C_s}) + \\ (1 - x)(1 - z)( - {C_s})] = y(1 - y)(x{K_S} - {C_s}) \end{array} $

(2)

同理，可以得到社会资本行为策略演化趋势示意图（图 2（b））。

（3）村民参与环境治理的期望收益为：

U_f = xy(R_f −C_f +V_{R f})+ x(1−y)(R_f −C_f +V_{R f} − B_f) + (1 − x)y(R_f − C_f) + (1 − x)(1 − y)(R_f − C_f − B_f)；

村民不参与治理的期望收益为：

U _f = xyR_f + x(1 − y)(R_f − B_f) + (1 − x)yR_f + (1 − x)(1 − y)(R_f − B_f)；

村民的平均期望收益为：

U_f = yU_f + (1 − y)U_f。

村民参与治理的复制动态微分方程为：

$ \begin{array}{l} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} {\kern 1pt} \frac{{dz}}{{dt}} = z({U_f} - \overline {{U_f}} ) = z(1 - z)({U_f} - {U_{\bar f}}) = z(1 - \\ z)(x{R_f} - {C_f}) \end{array} $

(3)

同理，可以得到村民选择策略演化趋势示意图（图 2（c））。

由复制动态微分方程得出的平衡点不一定就是系统演化的最优策略^[20]。李雅普洛夫稳定性理论能够帮助分析平衡点是否稳定，即通过分析系统Jacobin矩阵的特征值帮助判断^[21]。因此，分别对$\frac{{dx}}{{dt}}、\frac{{dy}}{{dt}}、\frac{{dz}}{{dt}}$进行x、y、z求偏导，构成Jacobian矩阵。

$ \left\{ {\begin{array}{*{20}{c}} {(1 - 2x)({K_g} - {C_g} + {K_s} - y{K_s} - z{V_{Rf}})}&{x(1 - x)( - {K_s})}&{x(1 - x)( - {K_s})}\\ {y(1 - y){K_s}}&{(1 - 2y)(x{K_s} - {C_s})}&0\\ {z(1 - z){R_f}}&0&{(1 - 2z)(x{R_f} - {C_f})} \end{array}} \right\} $

当p₁=(0, 0, 0)时，构建$\frac{{dx}}{{dt}}、\frac{{dy}}{{dt}}、\frac{{dz}}{{dt}}$在该平衡条件下的Jacobian矩阵公式，J特征值依次为（K_g − C_g + K_s）; （− C_s）; （− C _f）。当满足条件p₁时，则3个特征值都小于0，并处于渐进稳定状态。据此可以算出余下8个平衡点所处的渐进稳定性条件（表 1）。

表 1显示了博弈三方在不同场景下的平衡点及其稳定性条件。以p₁：（0, 0, 0）为例，该点表示政府、社会资本和村民三方严重冲突无法达成共生，而p₈：（1, 1, 1）表示三方达成共生，其他平衡点表示一定程度上共生。p₉的情况最复杂，是否演化结果为三方共生具有一定概率，其行为策略的轨迹主要服从图 2。由于三方决策共有9种不同场景，每种场景都有不同的路径和概率，为简化分析，笔者结合已有研究^{[18, 22]}，重点分析p₁、p₈、p₉三种场景。

3 共生理论下地方政府、社会资本、村民的演化博弈 3.1 不同场景下的三方演化博弈

（1）三方共存。此场景指政府选择监管、资本方遵守契约、村民积极参与的策略，在行为目标上达成一致。对应p₈：（1, 1, 1），特征值β₁、β₂、β₃均小于零。由β₁ = V_{R f} + C_g − K_g < 0可知，必须增加对地方政府失职的惩戒，并尽量降低政府的监督成本。由β₂ = C_s − K_s < 0即C_s < K_s可知，社会资本要遵守契约保证PPP项目质量必须加大其违约成本K_s，对违反合约规定损害村民利益的行为，地方政府要严厉处罚。由β₃ = C _f − R_f < 0即C _f < R_f可知，要提高村民的参与积极性必须增加村民的净收益，通过保障环保项目质量，提高环保项目的环境外溢性让村民真正认可环保项目。总之，三方共生与政府因不作为受到的损失额、社会资本违约受到的处罚、村民积极参与得到的净收益正相关，与三方参与成本负相关。

（2）三方未共生。这种情况指地方政府、社会资本、村民三者的目标函数不一致而未达成共生关系。对应p₁：（0, 0, 0），特征值β₁、β₂、β₃均小于零。由β₁ = K_g − C_g + K_s < 0可知，此时地方政府监管的成本要大于不作为所受到的惩罚，地方政府理性选择策略就是不监管。而−C_s与−C _f恒大于0，换句话说，在地方政府监管缺失情况下，不论社会资本和村民的参与成本多小，三者都无法共生。

（3）三方不同程度共生。这种场景比较复杂，具体包括：

情景1：一方参与，其他主体不参与。以p₅：（1, 0, 0）为例，则−K_g + C_g − K_s < 0即C_g < K_g + K_s，表示监管失职和企业违约受到的惩戒大于政府监管成本，这种情况下政府会选择监管；K_s − C_s < 0，表明社会资本违约受到的处罚要小于其履约成本；R_f − C _f < 0，表明村民参与环境治理的收益要小于其成本。以p₃：（0, 1, 0）为例，则K_g − C_g < 0，政府监管的成本要大于不作为的处罚，政府选择不监管，C_s恒大于0，表明监管缺位的情况下社会资本遵守契约的均衡点不存在。在p₂：（0, 0, 1）情况下，政府和社会资本缺位，村民积极参与的条件C _f < 0不成立。综上，对地方政府失职和企业违约的惩戒越大，地方政府越倾向于监管，监管成本越高越倾向于放任自流；监管缺位的场景下，社会资本履约和村民积极参与的条件恒不成立。

情景2：两方参与，一方不参与。以p₇：（1, 1, 0）为例，C_g − K_g < 0，对政府不监管的处罚要大于监管的成本；C_s − K_s < 0，表明社会资本是否遵守契约要视政府对其违约的处罚成本和自身的参与成本而定，只有处罚成本大于参与成本时，社会资本才会积极守约。R_f − C _f < 0，表明村民是否参与环境治理取决于环保项目给其带来的收益和参与成本。以p₄：（0, 1, 1）为例，在这种情况下K_g −C _g − V_{R f} < 0，地方政府不作为受到的处罚要小于监管成本和给予村民的奖励，在政府监管缺位的情况下，C_s和C _f < 0恒不成立，再次说明了地方政府强监管的重要性。值得注意的是，村民是否选择参与和从环保项目当中获得的收益与成本相关，与政府给予的奖励V_{R f}和环保设施不达标造成的损失B_f几乎不相关。

3.2 PPP模式下乡村环境治理三方共生的影响因素

由上可知，在三方共生的情景1情况下，需要强化对地方政府失职的惩戒成本、降低监督成本，地方政府趋于监管，若地方政府履行监管，社会资本也会趋向守约，村民也会趋向积极参与，最后PPP项目在乡村环境治理中实现共生。相反，在三方不共生情景2情况下，地方政府监管缺位，即便社会资本遵守契约或村民愿意参与，这种状态也难以持续导致最后失败；在其他场景下，是否选择监管对其他主体的决策会有较大影响。综上，可以得到如下结论。

（1）乡村环境治理PPP模式中三方共生与负向激励因素密切相关。共生与地方政府因监管不力受到上级的处罚K_g、社会资本因违约或寻租受到的惩罚Ks、村民参与乡村环境治理的收益R_f呈正相关，与三方的参与成本呈负相关。这与制度经济学派代表诺思的观点一致。诺思认为，制度运行的关键在于违规成本，并且处罚也有高低之分^[23]。由此可知，合理的制度设计通过明确参与各方的违约成本，促使监管方实施有效监管可以达成演化共生。在这里，尤其要强化地方政府的自我约束，即：对地方政府既要防止其不作为，忽视已建项目后期运营；也要防止其利用自身权力损害社会资本利益，寻求政企合谋。

（2）在政府监管缺位的情况下，无论是社会资本还是村民，都没有办法实现共生的最优策略，即C_s和C _f恒大于0。在这种情况下，社会资本和村民没有守约和积极参与环境治理的内生激励。这也从另一个侧面说明了地方政府监管的极端重要性。遗憾的是，现实中政府监管缺位的情况比比皆是。地方政府要么以维护公众利益、提升社会公共福利为名，对已上马项目的社会资本设立各种“公共品负担”，导致资本方后期难以持续运行；要么当“甩手掌柜”，不履行自身对企业的监管或绩效评估的职能，对社会资本的机会主义和寻租行为不加遏制。

（3）净收益决定村民是否参与乡村环境治理。获得的收益R_f与村民的积极性呈正比，而积极性和参与成本C_f呈反比，与政府对村民的奖励V_{R f}无关。以《全国乡村环境综合整治“十三五”规划》为例，该政策要求让村民在项目使用过程当中受益，在受益的过程中提高环境保护意识，履行相应的环保责任，逐渐形成农民的环保意识和积极参与的良性循环。但是，由于现阶段PPP项目存在的一些局限，很多乡村PPP项目只是简单套用城市PPP项目标准，政府习惯于大包大揽，乡村治理主体缺位导致其引导村民参与环境治理的动员不足、宣传不到位，最后很多项目建成后“晒太阳”成为“环保垃圾”，村民没有从这些环保项目当中真正受益，也就很难调动起村民的参与积极性。

（4）社会资本是否守约取决于守约成本C_s与违约受到的处罚K_s，村民监督社会资本对其守约的影响很小。社会资本往往面临着“高守约成本，低违约成本”的软约束，即遵循PPP契约的成本很高。导致这种困境的原因主要有以下几点：一是村庄社会资本缺失导致集体行动困境。在乡村人口流动加剧、村庄人口逐步异质化的背景下，原子化的村民很难形成集体行动的合力来对当地的环保PPP项目进行有效监督。二是PPP项目的高风险性、长周期性与政企关系不平等性和政府契约精神不强之间的矛盾。PPP项目运行周期长，一般为10~30年，长周期内与之合作的地方政府又经常面临人事变动，新领导对前任签订合约的不重视往往导致资本方没有足够的积极性守约。这些因素都不利于培育企业的契约精神。

4 W镇乡村养殖排污治理PPP项目的现实检验 4.1 W镇乡村养殖排污治理PPP项目概况

为了验证上述博弈演化模型是否正确，笔者以W镇乡村养殖排污治理PPP项目为例，于2015年3月（建设期）、2016年8月（运营期）、2018年10月（失败期）分三次对该地进行了田野调查和半结构访谈。

W镇地处S省M市R县，属于省级畜禽养殖大镇，多年来治污效果一直不令人满意。在响应国家推进美丽乡村建设过程当中，为了实现经济与生态的和谐发展，2014年当地政府试行PPP引进H企业，通过用地补贴、财税优惠和项目资金补助等方式帮扶企业。H企业长期从事环保治理项目，技术上具备优势。该项目的运行模式为构建生猪养殖零排放、有机肥生产以及农业种植一体化的循环农业经济体，在项目建成后企业通过收取排污费和环境服务合同酬金实现收益。

4.2 PPP项目生命周期内各主体的共生情况

在W镇乡村养殖排污治理PPP项目建设期间，政府与社会资本合作，订立合同契约而实现两方共生。为了引进环保PPP项目，政府与社会资本进行了多轮协商和反复博弈。一方面，作为舶来品，PPP项目在国内还属于新鲜事物，在城市应用较为成熟，在乡村的推广还处在起步阶段，为了稳妥起见，W镇政府希望企业只承担养殖污染治理的任务，对其他的附属项目，政府并不希望打包给企业^①。另一方面，因为从事乡村环境治理的微利性等问题，仅靠政府的财政补助和收取排污费以及环境合同酬金，企业很难维持正常的经营。为了延长产业价值链，增加项目现金流，弥补主体项目财务上的不可行性，社会资本方希望在获得环境治理项目的同时获得包括乡村旅游、生态农业等项目在内的经营权。当地政府为激励社会资本守约，积极参与治理，保证项目质量，最终双方在2014年7月订立合同，协议明确了由H企业负责建设管理，采取土地流转方式发展生态农业来处理畜禽养殖污染。在这一过程中，R县政府作为环境服务的购买主体，与H企业订立了原则性的框架协议；具体合约由W镇政府与企业签订，W镇政府负责在项目日常运营过程当中对社会资本进行监督，初步达成政府与企业间良性的契约关系；在该阶段村民采取观望态度（不支持也不反对）。

^①按照通行的规则，政府部门在把公共服务外包给社会资本的同时，为了保证企业能够正常盈利，会把与公共服务相关的具有一定盈利前景的项目捆绑承包给企业，企业承包公共项目的主要目的也是为了能够获得这些可盈利项目的经营权。典型案例如英国国家医疗卫生服务体系（NHS）与百威斯特公司（Bywest）合作的西米德尔塞克斯大学医院项目。

但是，在项目建成后运营维护期间，政府放松监管且矛盾频发。在项目运行初期，该项目作为当地乡村环境治理引入PPP模式的典型案例，W镇受到了社会各界的广泛关注，县政府更是高度重视，对W镇政府施加了较大的绩效考核压力。同时，来自全省13个地区的农林、环保部门负责人纷纷组团到R县学习取经，多家媒体也跟踪报道。在上级政府财政保底和强监管的态势下，暂时实现了三方共生局面。例如：初期W镇政府多次受到R县领导肯定；W镇地处沱江流域上游，项目运营期间沱江流域在R县的水质监测与之前相比均有了明显的改善；政府财政对养殖户应缴纳的排污费试行代缴。然而三方共生的局面没有持续太长时间，项目的持续运营使大量的矛盾暴露。后期在要村民强制缴纳排污治理费的时候，村民认为，这是政府的政绩形象工程，却要让自己缴费，实属不合理（注：前期政府由于财力有限，对村民的动员宣传不到位，而治污信息和财务信息又没有对村民及时公开，此时W镇政府与村民处在对立的局面）。课题组调查发现，很多村民并不认为自己从这些环保项目当中获得了很大的收益，反而为了配合环保项目建设自己还要低价流转土地，进而诱发了村民采取不配合排污管道建设和不缴纳排污管理费的行为，部分村民还趁机阻挠二、三期项目排污管道的铺设，索要高额征地补偿费。社会关注度消退后，R县政府的监管逐渐放松，甚至出现部分官员与社会资本合谋达成“腐败共生关系”，侵犯村民利益。这一时期，村民与企业之间的矛盾也愈演愈烈：近年来生猪供求失衡，生猪价格上涨时养殖户扩大规模，导致H企业的利益受损。上述因素都使三方难以达到p8：（1, 1, 1）的共生状态。

项目提前终止，三方共生失败。地方政府在疏于监管的同时还出现了拖欠H企业治污费用的现象。课题组通过对H企业项目负责人的调查了解到，从2017年10月起，R县地方政府就开始拖欠治污费用，最严重的一次拖欠了近140万，造成项目财务状况不断恶化。养殖户在生猪价格上涨时扩大规模，也增大了企业治污压力，同时，养殖户拒不缴费且多次联名上告政府要求提高土地征用补偿费。在地方政府疏于监管、村民又不积极参与的情况下，H企业也开始不遵守合约，偷排废水。2018年4月，R县领导调研时发现H企业偷排现象（注：多处排污管道向附近河流直接排放未经处理的污水，后经环保部门监测已严重超标），R县政府对W镇相关官员及H企业进行了严厉惩戒，该PPP项目也被叫停整顿。后期随着国家环保督察的日趋严厉^①以及H企业项目财务状况的不断恶化，R县在环保整治行动过程当中将W镇的养殖场全面拆除，最后R县政府终止了该PPP项目合同。这一引入PPP模式进行乡村环境治理的实践最后趋于共生失败。

^①2018年以来，国家为开展乡村人居环境整治，对大量生猪养殖企业进行了关停并转。四川省作为全国产量第一的生猪养殖大省，眉山市在这次环境整治的过程当中取缔了大量的生猪养殖企业。这一行为在2019年生猪供需严重失衡、猪肉价格暴涨情况下有所缓解。

4.3 W镇乡村养殖排污治理项目中三方共生的影响因素

通过上面的典型案例可以看见乡村环境治理PPP项目的现实状态，其结果也印证了前面的基本结论。由前面分析可以知道，符合p₈：（1, 1, 1）的三方共生需满足地方政府不作为受到处罚K_g，社会资本面临的惩罚K_s和降低村民参与成本C _f等基本条件。W镇案例证明，PPP项目生命周期内不同阶段多方共生状态及参与程度均不同，从政府与社会资本两方共生、村民不参与到上级政府放松监管、社会资本与基层政府“合谋”乃至不遵守契约，最后再到三方失败，这背后都折射出政府监管、企业守约、村民参与等困境。

具体而言，在PPP项目开始阶段，虽然W镇村民不存在参与其中的动因，但各级政府与社会资本的利益诉求基本一致，项目还是能够有效建设；在后期项目推进过程中，上级政府没有持续跟进监管，也没有建立相应的奖励惩罚机制，而基层政府由于没有执法权，监管积极性不强，甚至存在“同谋”行为。PPP合同虽然规定了原则性的处罚条款，但实际上可操作性不强，对企业违约的处罚力度也比较小；企业如果违约受到惩罚的概率和成本要小于遵守合约所需付出的参与成本，即K_s < C_s，在这种情况下企业倾向于选择不遵守契约；村民一直被排斥在项目边缘，既没有参与环境治理的积极性，还和政府讨价还价，随着生猪市场价格的上涨，养殖户扩大生产规模使企业与养殖户的关系更加恶化。

结合上述案例分析可以发现，乡村环保PPP项目要实现p₈：（1, 1, 1）的三方共生状态，必须满足3个条件：首先是有效的监管。PPP的引入是为了弥补传统政府主导农村公共品供给面临的政府失灵问题，但这不意味着政府就可以当“甩手掌柜”，PPP模式下更需要政府提高治理水平，加强对合约制度的设计能力以及有效的监管能力；上级政府对下级政府的监管尤其重要。其次是降低企业守约成本。政府一方面要加强对企业的监管，另一方面也要严格规范自身的“权力边界”。如果政府凭借手中权力对企业施加各种“隐性负担”，无形当中增加企业的守约成本，商业性的社会资本出于盈利的需要就会增加逆向选择的动机。最后是要让村民在环保项目建设当中真正受益。案例中的村民不选择积极参与是因为参与成本较高（为配合项目建设需低价流转自己的土地），且没有获得相应的受益。政府在项目建设过程中也把村民排斥在外，让政企唱“独角戏”，村民的主体地位被严重忽略。因此，后期的乡村环境治理项目还是应该尽量捆绑一些能够让村民直接受益的项目，比如生态农业、乡村旅游等等。同时，加强对村民的宣传教育，让村民真正融入其中。但是，当前村民如何有效参与在实践当中依旧是一个难点。

5 研究结论与政策建议 5.1 研究的基本结论

建设美丽乡村、补齐乡村环境短板这些硬任务的完成需要引入PPP模式。通过课题组的上述研究，可以得出如下的基本结论：

（1）乡村环境治理PPP模式中三方达成共生需要以政府的强监管、降低社会资本的守约成本和让村民受益为基础。上级政府通过合理设计制度条款、明晰各方责任的奖惩机制可以有效减少下级政府和社会资本的机会主义倾向，演化博弈的结果将锁定三方共生。

（2）乡村环境治理PPP模式的有效性高度依赖各级地方政府的有效监管。引入乡村治理PPP模式不是让政府置身事外当“甩手掌柜”，而是要让政府转变思维，从传统的行政命令式、运动式管理向市场化监管转变。

（3）在城镇化进程快速推进的过程中，原有的村级集体组织不断瓦解，在日趋原子化的村庄社会结构当中，如何有效调动起具有不同目标函数的村民参与村庄环境治理的积极性一直是实践中的难点。笔者认为，这主要由村民参与的净收益决定，与政府对居民的奖励无关，关键是如何降低村民的参与成本（村民配合环保项目建设的成本以及需缴纳的排污费用成本）。

5.2 政策性思考

综合上述研究结论，要抓好乡村环境治理，尤其是引入PPP模式改进和完善乡村环境治理，需要抓好如下工作：

首先以有效监管为重点提高政府的治理水平。党的十九届四中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。政府在认知上首先要高度重视乡村环境治理PPP项目，对其要采取动态、连续的监管，不能搞“一阵风”，对PPP项目不能重建设轻维护，重引进轻考核，重融资轻运营。在合同设计上，政府要充分考虑自身监管成本和社会资本所能承受的合同条件。在排污费用的定价上，政府有其局限性，为了充分保证公共品定价的公正力和公信力，政府可以试点第三方定价，让专业的人做专业的事情，由专业的第三方机构为公共品定价提供决策依据，政府专司奖惩机制的设计和监管规则的完善。

其次，乡村环境治理PPP不可避免地会面临大量风险（如案例中的PPP项目被叫停后，前期的投入不仅不能全部收回，还要面临行政处罚），因此，要建立具有公信力的利益补偿机制和风险补偿机制以降低社会资本的守约成本。在确定补偿水平的时候，第三方机构同样可以发挥重要作用。

最后，要以受益为核心发挥村民的主体作用。传统的乡村环境治理由政府和企业唱“独角戏”，村民的主体地位被忽略，村民一方面不能享有相应的监督权利，另一方面还要履行相应的环保义务。因此，在以后的实践过程当中，要重构乡村社区的群众动员机制，充分发挥农民集体组织对环保项目的监督职能，提高村民的主体意识。

6 研究展望

乡村振兴战略实施离不开农村环境治理，未来乡村环境治理将作为乡村“新型基础设施” ^①建设的重要组成部分。在今后相关研究中，要充分考虑技术因素对推动三方动态博弈的影响作用，将技术因素纳入演化博弈模型。社会资本要积极开展技术创新，从根本上解决成本过高、经营不可持续的问题。企业进行技术创新、改良生产设备，尽管在短期会导致企业成本的上升和竞争力的减弱，但从长期来看，技术进步会减少企业与政府交易的摩擦成本，提高PPP项目的可持续性。同时，乡村民主的健康发展是乡村环境治理帕累托改进的基本条件之一。事实证明，随着乡村社会的发展，村民对社会经济生活的影响日益增加，在环境治理方面的作用也不可忽视。如何有效调动村民参与环境治理的积极性，减少村民对抗性博弈造成的损失是未来研究需要解决的问题。总而言之，社会各界都需要意识到环境竞争力是未来经济发展的核心竞争力之一，只有在不断完善法治保障、加强技术创新、提高公众意识的基础上，美丽乡村建设才能实现。

^①新型基础设施建设，简称“新基建”，是在新冠疫情冲击背景下，为拉动国内经济增长、改善投资效率而制定的投资计划，主要包括人工智能、大数据、云计算、共享充电桩、5G、城际高铁和轨道交通等7个领域。目前公布“新基建”投资计划的共计26个省份、40万亿元规模。相较于以前的乡村基础设施建设，乡村环境治理可以称之为农村的“新基建”。