引言

从国家与社会的关系来看，西方的公共政策理论可以分成两种典型的范式，一个是达尔式的多元主义范式，另一个是多姆霍夫式的精英主义范式。对于多元主义范式而言，政府是各种社会力量博弈的平台，具有相对中立的特征，公共政策则是社会力量之间相互妥协的产物^[1]。对于精英主义范式而言，公共政策的博弈主体是有限的，政治精英、经济精英、文化精英、军事精英等少数群体可以长期垄断政策子系统，公共政策体现了精英的意志^[2]。

这两种理论范式来源于西方国家的治国理政经验，具有一定的科学性。然而，它们无法解释中国社会的一些重大政策现象。无论是多元主义还是精英主义，都隐含着一个基本的假设，即政策过程的主要发生地是立法机构，或者说，立法机构是公共政策的主要场域。使用西方的理论范式解释我国的政策问题时，可能会忽略一个明显的事实，即我国重大的公共政策起源于党委，组织严密的执政党机构首先对政策议程进行初步的建构。在地方层面，情况则更为复杂，地方党委要同时面临上级的压力和基层的需求，还要调动本地区的各种行政、法律、经济资源，以便政策过程的顺利推进。地方党委既不是多元主义强调的中立性政策平台，也不是精英主义描述的封闭保守的狭小圈子，它是地方政策场域中的核心行动者。

政策议程是指公共权力机构将社会问题纳入政府的议事日程，议程的设置是政策过程中较为重要的环节。根据金登提出的三源流模型，在经济结构调整期和社会结构转型期，政府面临着多重挑战，问题源流与政策源流都十分活跃，信息技术的发展又使网络民意风起云涌，政治源流和政策窗口因而容易形成^[3]。然而，三源流模型的实践基础是多元主义条件下的压力集团政治，我国地方层面政策议程设定的背景则是有限参与的“党政体制” ^[4]，如何将强势有为的地方党委纳入政策议程设定的理论框架，如何解释地方党委与上下各种利益主体的互动行为，都是三源流模型无法解决的问题。

在我国经济体制改革的过程中，地方党委在维护中央权威的基础上获得了一定的政策自主性。在符合中央大政方针的前提下，地方党委可以围绕着地区发展的重要主题，建构一些重大的政策议程。地方党委在议程创制的过程中，与其他行动者展开的互动，地方党委作为核心行动者，发挥的作用。理解这些问题，将有助于揭示当代中国的政策制定过程和政治运作规律。

1 双重互动：一个分析框架 1.1 来自中央的政治压力

现阶段，我国的地方党委具有一定的政策自主性。然而，这种自主性被严格限定在公共治理的具体事务层面。有学者指出，我国在改革开放过程中形成了一种政治集权与经济分权相协调的央地权力配置模式^[5]。在议程创制方面，政治集权的主要表现是中央通过召开重要的会议，为解决具体的公共问题奠定政治基调。在行政发包制之下，中央作为发包人，有权对发包事项做出政治限定，要求地方在中央划定的政策框架以内见机行事^[6]。中央的重要会议做出的宏观决策无疑对地方党委构成了强大的政治压力，在目标责任式的绩效管理体制下，地方党委难以通过“不决策”方式来解构中央确立的政策议程^[7]，它至少需要做出某种政治姿态，以确保自己作为中央代理人的政治正确性。

中央的集中统一领导是我国央地关系最根本的政治原则，而分权不过是在国家稳定的前提下获取长期利益最大化的策略性手段^[8]。对于地方党委而言，一旦中央的政策文本确定下来，地方党委对其展开的分解和细化就只是一个时间问题。从实践层面来看，每次中央的重要会议结束以后，地方党政领导最重要的工作就是在辖区内组织党员干部学习中央的政策精神，以便为下一步制定地方化的政策文本做准备。勾画政策议程，是中央各类会议的基本政治功能之一。重大政策议程的确定，往往出现在党的代表大会、中央全会以及重要专项会议之上，这些会议出台的报告和文件，对地方的政策导向构成了硬性的约束。

除了中央的会议、报告和文件以外，高层领导人的指示也直接影响了地方党委政策议程建构的范围与能力。政策企业家被某些西方学者视为影响政策议程形成的重要因素^[9]。身居高位的政治家通过整合政策资源和构建政策网络等手段，推动议程建构时机的到来^[10]。在我国的民主集中制当中，高层领导人是最为重要的政策企业家，他们倡导的政策理念贯穿于政策过程的始终。当中央的大政方针确定以后，高层领导人对某项政策议程的反复强调构成了一种政治背书，地方党委针对该议程进行研究、讨论和决策的活动将具有无可争议的合理性。此外，如果地方党委将中央领导所关注的事项列为重要的政策议程，无疑会吸引中央领导的注意力，使其在政策试点、创先争优、绩效评价等方面占据优势。

1.2 来自基层的治理需求

在中央的政治压力之外，地方党委的政策自主性还明显受到基层方面的制约。笔者在此用“基层”这个概念，来指代中央和省级党政机构以外的主体及共同体，包括省级以下党委、政府、企业组织、社会组织、城市社区及集体经济组织等。“基层”从某种意义上讲，是对“国家与社会二分”的政治社会学研究范式的中国化处理。在经济转型的过程中，中国仍然带有“总体性社会”的特征，政治中心、意识形态中心与经济中心尚未完全分化^[11]。因此，“国家与社会二分”的研究范式无法直接应用于我国的政治和政策分析。在这种情况下，“基层”概念可以较好地统合低层级党政机构与社会力量，使其成为中央与地方之外的、兼具政治属性与社会属性的第三方行动者集团。

基层的治理需求以社会问题的形式呈现，为地方政策议程的形成提供了动力。在压力型体制下^[12]，地方党委必须设法将辖区内的重大社会问题控制在一定的范围内，避免问题的集中爆发。通过对治理需求的正确识别和分析，地方党委能够以设立重大政策议程的方式，满足基层群众及企业的迫切需要。有学者认为，我国的地方党委存在强烈的权力一元化趋势，因此面临着较大的决策风险^[13]。在实际决策过程中，地方党委的权力一元化趋势不仅受到中央的监控，而且受到基层治理需求的制约。基层治理需求可以使中央的大政方针“本地化”，使地方党委变成一个处于中央与基层之间的能动行为者。地方党委在议程设置的过程中，不断与基层的实际需求进行对接，以提高决策的科学化水平。

基层的治理需求具有系统性。所谓系统性，是指分散于不同社会群体的具体治理需求之间，具有内在的相互联系的性质。例如，居委会工作人员的涨薪需求与社区居民的公共文化需求虽然是两个不同的治理需求，但是二者之间存在着因果性或相关性的内在联系。居委会工作人员的薪酬待遇不佳会直接影响其工作的积极性，进而对社区的文化建设产生消极的影响。因此，地方党委在处理基层的治理需求时，应该充分重视治理需求的系统性特征，将存在着内部联系的多种治理需求整合为一项政策议程。

基层的治理需求是不断积累的。治理需求的积累过程是社会问题不断明晰、社会矛盾不断突显的过程。地方党委如果不对某个领域中日益强烈的治理需求做出有效的回应，它在该领域的治理能力将受到严重的影响。基层治理需求往往具有一种“滚雪球效应”，当需求背后的问题积累到一定程度时，任何单一的政策工具都无法产生有效的政治回应，也无法恢复遭受减损的政府公信力。只有采用某种“综合治理”的方式，才能使积重难返的基层治理需求得到满足。最典型的案例是地方政法部门发动的“打黑行动”。在一些地区，由于权力寻租的存在，黑恶势力在早期往往得不到惩治，当惩治黑恶势力的需求发展到一定程度时，地方政法部门只能采取“运动式治理”的方式，将“打黑行动”上升为一项综合性议程。

1.3 压力或需求的裂变

地方党委在议程确定过程中既受到来自中央的压力，又能切身感受到来自基层的需求。但是，中央的压力和基层的需求只是议程确立的必要条件，并非塑造议程方向与内容的直接动因。议程的形成是一个从量变到质变的过程，来自外部的压力和需求只是一种量的积累，而关键性的“触发事件”或“触发情境”才是质变的来临。诸如“触发事件”或“触发情境”的作用范围、作用强度及持续时间等因素，都会对议程的发展构成直接而有力的影响^[14]。

当中央的政治压力发展到一定程度时会发生裂变，地方党委将不得不抛开繁琐的官僚议事程序，直接将某些社会问题列为近期的重大议程。这种裂变的表现形式是中央直接对地方提出要求，具体的场合可以是中央主要领导人在基层考察工作，也可以是有地方主要领导人参加的中央重要会议。与中央的压力类似，基层的治理需求发展到一定程度时，同样会出现裂变。这种裂变的表现形式通常是地方党委在某个方面的工作中面临或即将面临前所未有的不利局面。一旦这种不利局面出现，将意味着地方党委对辖区公共事务治理的领导失败，其主要领导人将在激烈的政治锦标赛中陷于被动。

议程确立过程中的裂变，主要有三种类型。一种是压力型，即由中央压力导致的裂变；一种是需求型，即由基层需求导致的裂变；还有一种是混合型，即由压力和需求共同推动的裂变。在地方的治理实践中，混合型裂变也十分常见。在城市棚户区改造过程中，驱动地方党政机构主导拆迁改造的力量不仅仅是棚户区居民的美好愿望，更在于中央和国家部委的政策性文件，以及高层领导对此事的深切关怀。例如，习近平2014年1月在内蒙古阿尔山市考察时指示当地政府加快棚户区改造，让群众早日住上新房。他还特意查看了当地的棚户区改造时间表。这些举动无疑对当地党委的议程排序造成了决定性影响。

1.4 核心行动者的政治回应

在地方尤其是省域层面，地方党委是政策议程确立过程中的核心行动者。核心行动者应该具有行动偏好和行动能力^[15]。行动偏好意味着政策议程所追求的目标符合核心行动者的价值取向与理性预期。行动能力指的是核心行动者所具有的发起并推进政策议程的政治与行政能力。地方党委作为议程创设中的核心行动者，肩负着对中央压力和基层需求做出政治回应的责任。有研究表明，基层群众对地方党政机构的信任程度明显低于中央党政机构^[16]。其原因就在于地方比中央肩负着更大的政治回应责任。与中央的自上而下的单向政治回应相比，地方党委时常处于双向政治回应的张力之中。

在议程创设时，地方党委进行着一种自下而上的政治回应，它通过统筹政治资源来回应中央的政治压力。这种回应模式带有浓厚的形式化色彩，地方党委试图让中央感受到自己对其大政方针的高度重视，以便减轻自己受到的政治压力。此外，地方党委还必须通过统筹政策工具的方式，自上而下地回应基层的治理需求。因为单一的政策工具不足以对转型期高度复杂的社会矛盾形成有效的回应，需要地方党委运用政治手段，在议程推进的过程中将不同层次的政策工具打包使用。正如有些学者认为的那样，地方党政机构之所以偏爱运动式治理，是因为治理资源的稀缺^[17]。将零散的政策工具集中在某一个领域，正是弥补这种稀缺的明智之选。

2 上海市委一号课题的实证分析 2.1 案例简述

上海是我国的直辖市，它的市委书记同时担任政治局委员。因此，上海的政策议程创制能力远远高于一般的省会城市。此外，由于上海拥有中央授予的“改革开放排头兵、创新发展先行者”的政治定位，其政策自主性也要高于其他省级政府。所以，选取上海市级层面的案例进行研究，更有利于发现地方党委在政策议程创制中的行为规律。

从2013年开始，上海市委针对困扰地区经济社会发展的突出问题，在每年年初都会确定一号课题，在市委、市政府的领导下，集中全市的行政资源，展开多轮次的密集调研，摸清基层面临的实际问题，形成一套系统化的解决方案。在调研过程中，市级机关、各区县、企业、高校、智库、媒体纷纷参与其中，为一号课题的顺利推进献计献策。迄今为止，上海市委一号课题已经完成三项，每年的一号课题侧重点不同。2013年的一号课题关注政府治理，题为“加快在实践中培养选拔年轻干部”；2014年的一号课题聚焦社会治理，题为“创新社会治理、加强基层建设”；2015年的一号课题强调创新发展，题为“大力实施创新驱动发展战略、加快建设科技创新中心”。三年三个主题，从行政领域，到社会领域，再到经济领域，一号课题涵盖了十分广泛的政策议题。

2.2 中央的大政方针对上海构成了政治压力

2013到2015年间的三个一号课题，都明显地反映了中央的意志。相关研究表明，地方党委在政策议程建构过程中遵循着“上下逻辑”，地方官员为了落实中央的政策精神和决策部署，会主动建构新的政策议程，以谋取政绩^[18]。自从1990年中央决定开发开放浦东以来，上海在政策创新方面一贯表现突出。上海的市委书记作为中央政治局委员，其行政级别和政治影响力明显高于周边省份的领导人。作为地方政策创新的先进典型，上海比其他地区更能感受到中央大政方针所施加的政治压力，具有一种以改革谋政绩的行为动机。

干部年轻化是改革开放以来中央一直坚持的大政方针之一，也是中国共产党干部管理体制的重要指导原则。党和国家的历届领导集体都非常重视年轻干部的培养和选拔，并且在重要的政治会议上再三强调这一原则。例如，江泽民在庆祝中国共产党成立八十周年大会上，从全面贯彻“三个代表”重要思想的高度，指出了推动干部队伍年轻化的重大现实意义。中央领导集体在2013年前后对干部年轻化原则的详细阐释，为该年度上海市委一号课题的开展制造出宏观的政策氛围。2013年6月，习近平在全国组织工作会议上发表了重要讲话，提出了“全面深化改革关键在人”的论断，为地方的干部年轻化工作确立了不可反驳的政治合法性，同时也将“干部年轻化”转变成了全面深化改革所必需完成的政治任务。作为改革的先行者，上海在“干部年轻化”方面采取措施也就不足为奇了。

“社会治理”作为一个官方的政治概念，最早出现在十八届三中全会的报告当中。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将改进社会治理方式、激发社会组织活力、有效化解社会矛盾列为各级党政机构开展社会建设的重中之重。十八届三中全会之后，各地都在针对社会治理问题开展政策调研活动，并提出了各具特色的工作思路。例如，浙江省提出以“平安浙江”建设推进社会治理现代化。十八届三中全会产生的政治压力以及周边地区创新性的施政理念，都对上海构成了直接影响，促使其在社会治理方面有所作为。

有学者认为，利用全球智慧和创业创新，是新常态下开放与发展的主要政策议程^[19]。在经济增速放缓的新常态下，中央提出了创新驱动的发展战略。中共十八大提出“走中国特色自主创新道路，实施创新驱动发展战略”。在2014年8月中央财经领导小组第七次会议上，习近平强调“创新是一个国家向前发展的重要力量”，并对实施创新驱动发展战略提出了四点意见。2015年3月，中共中央和国务院联合发布了《关于深化体制机制改革，加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，精心布置了地方党委实施创新驱动战略的总体思路和主要目标。在一连串顶层设计活动的驱使下，科技基础雄厚的上海具备了率先探索创新驱动的行为动力。

2.3 上海社会经济发展中存在的系统性问题

在改革过程中，上海出现了一些系统性问题，干部队伍老化便是其中之一。2012年底的一份研究报告显示，上海共有市管干部1900余人，五年内将有一半左右面临退休，三年内将有四分之一的局级干部达到退休年龄^[20]。干部年龄结构失调、年轻干部比例偏低、缺乏基层工作经历等问题长期制约着上海的改革与发展。十八大以后，上海已经到了创新驱动、转型发展的攻坚期，优化干部结构成为一种与全面深化改革相适应的治理需求。有研究表明，晋升锦标赛机制对年轻干部具有较强的激励作用，而对于临近退休的干部则激励作用较弱^[21]。因此，干部队伍年轻化是一项关乎改革全局的系统工程，具有极强的现实性和紧迫性。

随着郊区人口和产业的快速集聚，以上海为代表的特大城市成为中国新型城镇化的急先锋。在上海郊区城镇化过程中，乡村秩序迅速瓦解，新兴的城镇社区汇集了不同的社会群体，社区的养老、治安、环卫等问题日益突出，表现出强烈的治理需求。以上海近郊的大型居住社区为例，这种社区通常由五个社会群体构成：中心城区的搬迁市民、近郊的农民、外来务工经商人员、留沪就业大学生、外来购房者。这五个群体具有不同的经济条件、社会地位和生活方式，他们生活在同一个社区里，对社区公共事务提出了异质的治理要求。而社区居委会普遍存在着治理体系不合理、治理能力不足等问题，制约了上海新型城镇化的发展质量。

科技创新是推动经济结构转型升级的重要力量。上海在科技创新过程中存在着政府管理和服务不到位、市场未发挥决定作用、产学研合作机制不完善、融资机制不健全等问题，这些问题是上海转变经济发展方式的瓶颈所在。根据波特的国家竞争理论，一个国家的经济发展分为生产要素驱动、投资驱动、创新驱动和富裕驱动四个阶段^[22]。上海正处于投资驱动向创新驱动过渡的阶段，科技创新体制机制的改革是经济转型的关键所在，关系到经济社会发展的各个方面。随着对外开放的不断扩大，基层在科技创新方面的治理需求越来越强，希望建立一种能够吸引海外创新要素聚集的科技创新治理体系。

2013—2015年上海市委一号课题所解决的问题均是关乎经济社会全面发展的系统性问题，其中包含着许多相互联系、甚至相互冲突的利益需求。例如，上海在建设全球科技创新中心的过程中，外来投资者与本地创业者之间就存在着政策需求方面的冲突。外来投资者希望得到特殊的政策扶持，以此来实现自身利益的最大化。本地创业者更期待宽松的政府监管与良好的融资环境，以便成长为本地的龙头企业。相互冲突的政策需求交织在一起，共同构成了基层对一号课题的复杂态度。

2.4 由量变到质变的过程

在顶层压力和基层需求的共同作用下，一些困扰着上海经济社会发展的瓶颈性问题经历了由量变到质变的过程。压力或需求的裂变，致使原本的深层次矛盾骤然浮出水面，成为媒体和公众关注的焦点。2013年的一号课题是典型的需求型裂变。2006年发生了轰动一时的社保基金案以后，上海的干部选拔政策日趋保守，致使干部队伍的年龄结构日益老化，对新产业、新技术、新业态、新商业模式的应对能力不足。该问题经过长期的积累之后，终于在2012年浮出水面，当时的上海面临着干部队伍的“年龄断崖”，一部分老同志退休以后，后续的年轻干部缺乏足够的基层历练，无法在短时间内胜任更高级别的领导岗位。因此，干部队伍老化问题在2012年变得异常明显，需要上海的领导集体马上着手解决。

2014年的一号课题，属于混合型裂变。一方面，上海在新型城镇化领域继续走在全国前列，大型居住社区逐步形成体系，有效地整合了旧城改造中的老市民与城市扩张中的新市民。另一方面，城镇化过程中的社会治理问题逐渐突显，力量薄弱的基层组织无法应对社会转型中涌现的大量问题，无法向居民提供有效的管理与服务。与此同时，中央对上海的社会治理改革高度重视，并给予了充分的支持和肯定。2014年3月，习近平在参加第十二届全国人大上海代表团审议时，鼓励上海“走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子”。基层的问题呈现与高层的殷切希望汇集在一起，成为重大政策议程得以确立的直接动因。

2015年一号课题的确立，是压力推动下的裂变。有时候，虽然基层的某个问题已经充分显现，但在与其他问题争夺“议程通道”时并不占优势。此时，中央或上级的直接指示起到了关键性作用，使该问题的重要性迅速超过其他问题，成为下一阶段地方党委的首选议程。2014年5月，习近平在上海考察工作时，对市领导提出了明确的要求，即上海要加快建成具有全球影响力的科技创新中心。2015年3月，他在听取上海市长杨雄汇报工作时强调，创新是引领发展的第一动力。正如某些学者所言：“政治领袖作为决策系统的核心，常常扮演政策议程主要决定者的角色，其政策建议几乎可以自动进入政府的议事日程。” ^[23]中央领导的点题使得“科创中心”成为上海政治生活中最热门的话题，也促使地方党委的注意力分配符合宏观层面的改革布局。

2.5 上海市委对压力和需求的政治回应

在民主集中制的决策体制下，上海市委是本地区重大政策议程形成过程中的核心行动者，它建构了一号课题的生成机制，并通过一号课题对中央的政治压力与基层的治理需求做出高规格的政治回应。在压力或需求出现裂变之后，上海市委主导了议程之门的开启，其标志是将压力或需求所指的问题领域列为本年度全市的重点工作，以一号课题的形式呈现。2014年2月26日，上海市委召开了名为“创新社会治理、加强基层建设”的一号课题启动会，正式将社会治理领域的各种问题整合成一项重要的政策议程。

地方党委作为地方公共事务治理中的核心行动者，其组成人员是对辖区内政策议程的启动和政策方案的选择拥有巨大话语权的政治人物，他们往往可以决定辖区内的政策走向和绩效^[24]。上海作为一个世界罕见的特大型城市，其治理的复杂程度是难以想象的，需要上海市委充分发挥核心行动者的政治功能，通过构建重大的政策议程来实现有效治理。在一号课题启动和实施的过程中，上海市委主要以两种形式对压力和需求做出政治回应，一种是过程性回应，另一种是工具性回应。

过程性回应是指上海市委统筹各级和各类单位，在政策调研中形成合力。上海成立了由市委书记担任组长、市长和市委副书记担任副组长的课题组，由他们亲自带队，前往市直机关、区县、高校、科研院所、企业等地开展广泛的调研，将基层的各类行动者整合到政策过程中来，以提高政策过程的实际效能。此外，上海市委非常注重调研中的协调联动，一是将市委课题组的高层调研、综合调研与区县政府的基层调研、市直机关的专题调研结合起来，在上下联动的过程中实现政策信息的准确有效。二是将党政机关的集中调研与专家学者的分散调研结合起来，在内外联动的过程中实现政策建议的科学合理。

工具性回应是指上海市委统筹各领域的政策工具，针对政策议程综合施策。以2015年一号课题为例，上海市委在经过了充分调研、反复征求意见及内部酝酿讨论以后，出台了《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》，形成了针对科技创新治理的区域性政策框架。该意见涵盖了政府监管创新、财政科技资金管理改革、科研院所分类改革、企业创新的激励制度、科技成果转移转化机制等二十个方面的改革措施，涉及到几乎所有种类的政策工具。与官僚制下单个政府部门推动的局部改革相比，一号课题所推动的是一种运用多种政策工具的综合配套改革。

3 讨论与反思 3.1 议程创制中的互动模式

地方的重大政策议程在创制的过程中，具有一种双重互动的特征。一方面，地方党委要与中央或上级党委展开互动，以充分回应自上而下的政治压力。另一方面，地方党委也要与基层展开互动，以妥善回应自下而上的治理需求。中国的政策过程是一种“上来下去”的过程，决策者与基层群众之间形成了“民主—集中—民主”的关系模式^[25]。在地方层面的政策议程确定过程中，地方党委在符合中央大政方针的前提下，也要与基层社会形成“上来下去”的互动结构，以便及时有效地回应辖区民意。

3.2 议程建立中的项目色彩

地方党委面临着纷繁复杂的地区公共事务，每个党政机构都在自己管辖的领域中建立一些局部的政策议程，并以官僚制的常规模式来处理这些议程。某些政策议程之所以至关重要，从形式的角度来看是因为它们具有浓厚的项目色彩，是以项目制的方式来运作的。以一号课题为例，上海市委为了迎合来自不同方向的政治要求，将特定政策议程的设置过程变成了地方党委追求标志性政绩的具体项目，并从体制（调研组的建立）、机制（政策工具的综合运用）、领导（市委主要领导的统筹安排）、绩效（课题实施成效的单独评价）等不同方面保证其顺利实施。

3.3 地方党委的特殊作用

值得注意的是，地方党委在政策议程形成中的作用较为特殊。它既不是专断的议程设定者，也不是中央压力或基层需求的被动应答者。地方党委通过将辖区问题融入中央的政治语境，进而对压力和需求做出一种创造性回应。例如，上海市委在中央提出创新驱动的政策背景下，创造性地构建了“建设全球科技创新中心”的政策议程，在中央的政治话语中注入地方的利益表达。通过地方党委的创造性回应，宏观的政策导向才能符合基层的治理需要。

3.4 研究展望

在基层调研中，笔者发现了一个值得思考的现象。虽然2014年一号课题所确定的“加强基层组织建设”被上海各区县列为近期的重点工作，但是街道和社区的工作人员对政策效果的感受并不强烈，认为一号课题存在“形式大于实质”的嫌疑。地方党委通过双重互动和创造性回应，构建出符合大政方针和本地实际的重大政策议程，但为何围绕这种议程而制定和实施的政策方案存在着绩效缺失的风险，这个问题还有待学界进一步研究。