引言

水资源作为一种战略性资源，是维持整个秦巴山区生态平衡的控制性要素^[1]。实现水资源的开发与保护，是秦巴山区社会发展面临的重大课题。与相邻地区相比，秦巴山区的社会经济相对落后。因此，加强对秦巴山区水资源开发与保护研究，有助于保障秦巴山区经济、社会、环境、资源等方面的协调发展。秦巴山区水资源的储藏量丰富且水质优，嘉陵江、丹江、汉江等长江支流均发源于此。依据秦巴山区所涉及的“五省一市”的水资源公报，秦巴山区每年汇入淮河、长江和黄河的水量约为1.49×10¹¹m³，其中长江约为1.41×10¹¹m³，黄河约为7.1×10⁹m³。同时，秦巴山区还是南水北调工程的中线和西线的水源地，分布着较多的水源保护及涵养区、原始森林区、水土保持区和生物多样性保护区等生态敏感和脆弱区。例如，秦巴山区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）中就明确提出将秦巴山区划分为生态安全保护区、生物多样性保护区、水源涵养保护区、地貌多样性保护区。尽管秦巴山区河流众多、水资源丰富，但其整个水环境却不容乐观，因本地区的自然生态保护压力大，近些年来水资源环境保护与区域内各方面的发展存在较大冲突。

1 秦巴山区水资源开发与保护现状 1.1 秦巴山区水资源现状

秦巴山区地域辽阔，涉及“五省一市”，区域内水系发达。依据相应省市公布的水资源公报和相关的调研情况统计，在秦巴山区一级支流和二级支流中，流域面积在5~100 km²的有253条，流域面积在100~1 000 km²的有92条，流域面积在1 000 km²以上的有褒河等10多条河流，分布于汉江两岸，丰富的地表水资源有效保证秦巴山区处于丰水区水平。依据各区域水资源公报提供的数据，近些年秦巴山区水资源量的现状如图 1所示，“五省一市”的年水资源量如图所示。从上述两张图可以看出，整个秦巴山区水资源的空间分布极为不均且水资源量的差异也较大；地表水、地下水的总量和水资源的总量都呈现出逐渐减少的趋势，从侧面反映出本地区为了社会经济快速发展而加大对水资源开发，进而对水资源产生重大的影响。

1.2 秦巴山区水环境现状 1.2.1 水环境监测现状

依据区域内各级环保和水利部门公布的数据可知，目前水利系统的流域水文局和区域内各地方水利部门分别在汉江的干支流上设有水文监测站20余个，在丹江口库区和上游设有水环境监测站70多个；国家环境监测总站在丹江口库区及上游设有50多个监测站，主要涉及陕西省（12个）、河南省（13个）、湖北省（25个）3个省份；地方环保部门在丹江口水库及上游设有水环境监测站63个。

1.2.2 水环境质量现状

区域内各地环境监测部门公布的数据显示，2013—2016年，秦巴山区流域水质大部分都保持为国家Ⅱ类水质标准，全部都为Ⅲ类水质及以上标准，上下游的水质没有明显的变化。三峡库区和上游干流的水质较优，各个支流总体上为轻度污染。Ⅴ类水质主要分布在普渡河、五桥河等支流。近些年的监测数据显示，丹江口水库与上游地区水质整体为优，局部地区水环境较差。水源区的水质主要为Ⅰ类、Ⅱ类水质，但是空间分布差距明显，河口段的水质为Ⅲ类—Ⅴ类，支流上游及水库的水质明显优于河口。嘉陵江、汉江流域的水质总体上维持在Ⅱ类、Ⅲ类标准，基本上达到要求。黄河及其支流的水质总体较好，干流和支流的上游地区水质基本上能够达到Ⅱ类水质要求，但是部分支流流域的水环境较差，例如渭河的甘肃天水段及洛阳的好阳河段。极个别的河段污染严重，例如葫芦河段等。总体而言，秦巴山区的水质较好，仅在部分流域和部分河段存在着污染或者重污染情况。

1.3 秦巴山区水资源开发利用现状 1.3.1 农业、生活、工业、生态用水情况

依据区域内各地政府公布的水公报数据，近几年秦巴山区水资源利用量如图 3所示。在各种用水总量中，农业用水的比重最大，约占50%。造成该现状的原因主要是秦巴山区的主要产业为农业，机械化、现代化程度较低，用水浪费较为严重，很少采用大规模的节水灌溉而普遍采用大水漫灌等，致使秦巴山区农业用水的比重较大。秦巴山区的工业基础较为薄弱，因此工业用水仅仅占到农业用水的50%。同时，因当地社会经济发展较为落后，且处于秦巴山区国家级成片贫困地区，相应的居民生活用水量也较少。

1.3.2 水资源开发现状

秦巴山区地处特殊的地理环境，水资源储量丰富，是当前及未来相当长一段时间内开发和保护的重点。依据区域内相关部门公布的数据，目前，秦巴山区水电装机总量高于1×10⁴kw的水电站总数为83个。为了与秦巴山区水能资源开发配套，区域内还修建了大量的水库，现有中型以上水库62座，其中大Ⅰ型水库有9座，大Ⅱ型有30座，中型有23座。

1.3.3 跨流域调水现状

为了充分发挥秦巴山区水资源富集的优势，进一步缓解京津冀地区、陕北地区、华北地区的水资源危机，政府在该地区规划实施了南水北调中线、西线工程，西安黑河饮水工程等10余个跨区调水工程。其中，南水北调工程的中线和西线的调水量和范围上都远超其他工程，西安黑河饮水工程、鄂水北调工程等的调水量和范围都较小，管理机构也相对简单，不存在跨省市调水的问题。

2 秦巴山区水资源开发与保护中存在的问题 2.1 水资源的利用率低、分配体系不完善

秦巴山区的水资源储藏量丰富，但利用率较低，笔者依据区域内水资源公报计算得出，地表水的利用率约为29%，地下水的利用率约为46%。此外，秦巴山区水资源供需矛盾并不突出，但是水资源分配体系并不完善。例如，河南省的供水主要为地下水、地表水联合供水模式，南水北调中线和西线工程通水后，新增加了调水和供水。调水的水质优，但是存在被用于灌溉的情况。

2.2 河流受到污染的风险高 2.2.1 部分流域和河段污染严重

秦巴山区的整体水环境良好，但是部分河段的污染较为严重，例如十堰的天河、天水市的渭河等。汉江上有的工业分布不合理，医药制造、化工等废水污染源主要布局在汉江及其支流的两岸。同时，秦巴山区区域内存在个别企业使用不达标的污水处理措施、超标排污和漏排偷排现象，导致部分流域和河段的水质下降。

2.2.2 农村生活污水、农业污染物成上升趋势

随着区域内农民生活水平提高，生活污水量也逐年增加，畜禽养殖产生的废弃物处理水平低，大部分直接排入河流，致使大量的富营养物质伴随着地表径流进入水体，局部流域和河段富营养化严重。农村耕种也大量使用农药、地膜、化肥等，导致土壤残留的污染特别严重，残留的污染物随着水土流失一同排入江河^[2]。区域内农村生活垃圾和农业污染物对河流水环境造成的威胁很大。

2.2.3 尾矿分布多且分散，监督管理落后

秦巴山区的矿产资源储量丰富，是我国矿种分布的富集区，采矿和矿产加工企业多，形成了数量众多且形式各样的尾矿库、废渣场等。大部分矿场建设较早，标准低、设施缺乏、安全性差。大量的废弃矿渣含有汞、硫等有害成分，有毒物质渗入地下，进一步加重了地下水污染。当前，部分尾矿还未真正建立完善的监测系统，缺乏较为完整的数据，无法对区域内存在的环境风险进行有效评估。大量“无主尾矿库”“三边尾矿库”的存在使监管难度进一步加大^[3]，极容易导致突发事件和重大环境事故，严重威胁区域内河流水质的安全。

2.2.4 植被退化、石漠化、水土流失严重

依据《中国石漠化公报》的统计，秦巴山区石漠化最为严重的地区主要分布在三峡和丹江口库区。三峡库区的石漠化面积约为6 680km²，石漠化率约为10.7%。丹江口库区的石漠化面积约为4 620km²，石漠化率约为10%。石漠化直接加重了秦巴山区水土流失。三峡库区是我国水土流失最严重的区域之一，水土流失的总面积达到2.69×10⁴ km²，年流失泥沙量为1.39×10⁸t，约占长江泥沙总量的26%。丹江口地区水土流失面积约为1.89×10⁴km²，年流失泥沙量约为8.9×10⁷t。由于山地缓坡地区人类活动的加大，造成的荒漠化也进一步加大。同时，整个秦巴山区水土治理的水平较低，传统的粗放型农业对植被的过度破坏和土地的过度开垦，加重了水土流失。秦巴山区的侵蚀程度主要以轻度为主，约占水土流失面积的67%，强度侵蚀及以上水土流失的面积约为21.5%。这对秦巴山区生态系统的平衡、水源的涵养构成了较为严重的威胁。

2.3 流域水质监测预警不够完善 2.3.1 水质监测点设置不足，部分地区存在重复

目前，丹江、汉江等河流均布设多个水质监测点，在关键节点地方都布置了监控点；其他支流和上游地区都布设了不同的监测断面。环保和水利系统设置的监测点不完全相同，监测的侧重点有所不同。针对现有水质的自动检测点较少，监测点在部分地区存在重复和不足的情况，不能及时有效反应库区和上游水质的变化情况^[4]。

2.3.2 环境监管手段落后

当前，整个秦巴山区的水质监测以人工检测为主要检测方式，整个区域内只配有为数不多的水质自动监测站和水质远程监测站，与区域内规划发展目标差距较大。三峡、丹江口库区及流域内所有水质监测主要为现场检查，监督管理的手段简单，而从事环境和水质监测所需的人员编制不能够达到国家检测标准，与南水北调中线和西线核心水源区的保护不相匹配。环境和水质的应急监测中心建设较慢，难以有效保障流域内环境和水质的应急监测，部分地区的污染源在线监测设备安装不到位^[5]，不能对污染源进行有效的监控，严重威胁区域内水质的安全。

2.3.3 水质监测预警能力较差

当前，秦巴山区全域内还未建立全流域风险源和水环境的数据库，信息的传输系统也不完善，不能对重点污染源和重点地区水环境进行实时监控和预警，不能有效应对突发水环境事件。

2.4 生态补偿机制不够完善 2.4.1 生态补偿标准各异，补偿金额偏低

近些年来，为了进一步保护秦巴山区的水质环境，中央和秦巴山区所涉及的“五省一市”都制定和实施了相应的补偿办法和补偿标准，但是随意性较大，标准不统一且偏低，还存在不足额补偿等问题。从整体上来看，国家对重点生态功能区资金转移支付的金额和区域内各地方政府在环境方面的投入仍然存在差距^[6]，中央转移支付的资金不能有效地保护区域内的水质环境，不能保障南水北调工程的有效运行。

2.4.2 生态补偿方式和资金来源单一

区域内河流上游及库区的生态补偿形式主要是国家对重点生态功能区的财政转移支付，其他流域和河段的补偿主要为地方各级政府的财政补贴和行政管制等，例如资金、实物、政策等。目前，国家采取的生态补偿方式主要为水污染防治、水土保持等项目投入，但是项目投资不配套、相应的标准偏低。生态补偿资金主要来源是中央财政的一般性转移支付，缺乏横向补偿，致使生态补偿资金的来源相对单一^[7]。

2.4.3 生态补偿的相关法律法规及政策不够完善

目前，整个秦巴山区的流域和河段还未形成有针对性的生态补偿政策，现有的法律、法规及政策对水资源开发和保护的各利益主体的权利义务没有明确的界定，对于补偿的内容、标准和措施也没做出明确规定。

2.4.4 生态补偿事后评估机制不健全

当前，虽已建立了一部分生态补偿激励和约束制度，但是这些制度的权威性、约束性都不够。三峡库区、丹江口库区及区域内各流域和河段的生态补偿资金分配以后，存在对专项资金乱用或挪用的情况。

2.5 水资源优势开发还不够

秦巴山区的自然环境优越，生态环境良好，是我国当前重要的生态保护区，区域内大部分地区降水丰富，水资源储量大、类型多、水质好、水量稳定，有很多适合大规模开发的优质水源地。2011年富硒矿泉水加工基地在陕西省安康市建成并投产，2015年湖北省的丹江口水库入选“中国好水”水源地。目前，秦巴山区的矿泉水品牌主要有安康市硒矿矿泉水、汉中市云雾山矿泉水、武当山天然矿泉水、淅川县丹水泉等。总体上来看，秦巴山区具有发展优质矿泉水的自然条件。但是，目前国内的矿泉水市场主要被哇哈哈、康师傅、农夫山泉、百岁山等品牌占据，短时间内想打造自主品牌矿泉水的条件尚不具备，形成具有秦巴山区特色的矿泉水品牌难度较大。

3 改进和完善秦巴山区水资源开发与保护的措施 3.1 加快法律法规建设，完善相应配套政策

应当加快法律法规的制定，并且以法律的形式制定秦巴山区水资源开发和保护的顶层设计与规划，确保区域内各管理机构、各级政府、企业等多元化主体参与水资源开发与保护有法可依、协调一致。中央可以将整个秦巴山区纳入国家级河段和流域污水治理规划，尽快从国家层面以立法的形式制定并出台《秦巴山区水资源功能区划》《秦巴山区水污染防治规划》《秦巴山区水资源开发与保护规划》等，以增强相应规划的权威性。

同时，在相关立法中，重点解决以下问题：首先，秦巴山区水资源环境开发与保护的体制问题。对现有的区域内水资源管理规划进行优化，明确和理顺秦巴山区水资源管理机构与区域内各地方政府之间的权利义务关系，明确相关部门的职责以及任务分工，建立和完善相应的监督及制衡机制。其次，秦巴山区水资源环境治理与保护的协调问题。建立跨省市区的水质达标管理制度、水污染事件应急协调机制、水资源环境安全预警机制等。最后，秦巴山区水资源环境保护与污染防治的制约性问题。对三峡库区、丹江口库区等优质水源区的取水量进行严格控制，对水资源的南水北调工程进行明确规范，在秦巴山区所有流域和河段进行水资源开发利用时必须符合水资源保护功能区的相关要求，流入秦巴山区各河流的水质必须达到水资源功能区的标准等。

3.2 强化秦巴山区依法治水“红线”管控制度

秦巴山区的水资源保护及治理应当树立依法治水的意识，决策、执政、监督、履职均应严格依法，善于用法律解决现实中遇到的流域水环境问题。加大水资源执法的力度，严格依据《水污染防治行动计划》执行。严格落实秦巴山区水资源保护的生态红线。加快制定秦巴山区生态保护控制线，特别是区域内各干支流上游地区的生态保护控制线，同时，将生态保护控制区划分为禁开区和环境保护规划区，并将禁开区和规划区明确落实到生态区域保护地图上，进而明确和细化秦巴山区生态保护区的控制线范围。细化秦巴山区生态保护区的控制线范围，严格实施水功能区的限制纳污红线考核制度，加大对河流入口、排污口和重要饮水地的监督力度^[8]，将水质达标、饮用水水源地水质达标、生态用水满足程度及地下水退采总量纳入各级地方政府的年终考核，进一步强化秦巴山区水资源功能区的约束力。

3.3 改革秦巴山区内流域和河段管理制度

秦巴山区的流域和河段主要涉及“五省一市”，涉及面广，管理难度大。这方面可以借鉴欧美发达国家在流域管理方面的先进经验。例如，欧洲的莱茵河和多瑙河、美国田纳西河流域治理中，均建立了专门的跨地区流域和河段管理机构，以增强流域和河段的区域管理技能，通过协商合作的方式解决流域和河段污染防治问题。

目前，需要尽快建立秦巴山区“五省一市”和各个利益主体之间的协调合作机制，并使之成为常态化机制，有效地协调整个流域和河段所涉及的上游、中游、下游的各部门、各行业对水资源的需求等，克服当前秦巴山区水资源碎片化管理模式存在的弊端。应当积极探索和建立“秦巴山区水资源开发保护与水资源污染防治协作机制”，进一步加强秦巴山区各省市县的合作，积极探索建立类似政府间联盟的“政府间协作机制”等跨区域水资源开发利用与保护的新模式。在此基础之上，再将应用的范围逐步扩大，最终建立涉及秦巴山区所有地区的政府间协作机制，共同推进秦巴山区水资源的跨地区开发利用与保护工作。

3.4 完善秦巴山区水资源开发与保护生态补偿体制

建立秦巴山区全域生态补偿标准的核算体系。在对生态系统进行监测和评估的基础之上，按照保护水质和重要生态安全功能区划的原则，全面考虑自然资源的保护、生态系统的维持等方面的需求，以及区域内全体居民享有的平等发展权和减少发展制约的因素等，依据区域内环境治理的成本，充分考虑流域面积、土地淹没面积、人口数量、水质影响程度、移民安置、企业关停及搬迁等方面的因素，区分不同的权重^[9]，科学合理地界定和区分库区、库尾、上游地区的比例，开展上游以及库区的生态补偿核算研究。

建立区域协商和共同发展机制。建立输水区和受水区的生态安全保护及共建共享机制。积极引导和鼓励生态保护者和生态受益者之间通过直接的自愿协商方式来实现科学合理的生态补偿。加快建立和完善政府的相关管理平台，促使调水生态安全补偿机制的尽快建立，通过资金、技术、经贸等方式，促进输水区和受水区协作发展，推动水源地和生态保护地区积极发展生态经济和绿色经济。

积极探索秦巴山区生态补偿的市场化运行模式，建立多种形式的水资源交易模式。进一步开放相应的生产要素市场，促使水资源资本化，实现减少污染和节约水资源的双重目标。完善水资源的合理配置和水资源的有偿使用制度，积极探索水资源开采权的出让、租赁和交易等制度，积极推行政府监管下的排污权交易制度的建立。针对部分库区和上游地区，可以借鉴现有的成功案例，积极探索输水权、受水权交易制度，促进水资源的进一步优化配置。

进一步完善秦巴山区水资源交易的生态补偿政策体系。制定区域内库区以及各河流上游地区生态补偿的政策和法律法规。进一步明确生态补偿的原则、领域、对象、范围、标准、资金来源以及相关利益主体的权利和义务关系、考核评估办法、责任追究制度等等，实现权、责、利的协调统一。完善区域内生态补偿资金的分配考核办法，努力实现国家对重点生态保护区转移性支付的资金能够得到合理分配。

3.5 完善秦巴山区水质监测预警机制

整合区域内所有的环境保护和水利监测站点，进一步优化水利监测站点的布局。充分考虑区域内库区及河流上游的自然环境特点、水资源功能区划、区域内污染物分布特点、水文和采样的可达性、社会经济发展情况和管理需求等因素，最终确定在空间分布上有代表性、历史延续性的监测站点布局。同时，要确保区域内水质监测站点必须与国家监测系统相统一^[10]。

积极推进区域内水质自动监测站点的建设。在现有的自动监测站点和断面监测站点的基础之上，在主要的支流、库区重点监测断面、污染严重的支流、存在较大污染隐患的支流等设置合理的水质自动监测站点，进一步弥补检测项目和检测频率的不足^[11]；在重点污染源企业和工厂的排污口安装监测设备，进而实现对重点污染工厂和企业的实时有效监控，以便对水污染事件提供及时有效的预警。

完善水质监测机构的建设，提高水质监测的能力。在科学合理论证的基础上，依据国家现有的环境监测标准，完善区域内库区和河流上游的水质监测站点的建设。积极探索构建跨区水质监管机构，适当增加专职水质监测员数量，保障水质监测的及时性、权威性。在库区及河流上游存在环境污染高风险地区建立水资源环境监测应急中心，提高监测能力，保障区域内河段和水源地水质的安全。

建立和完善区域内流域水资源监测预警系统。针对跨区域调水工程水源地和河流上游地区的自然地理环境，对区域内水质安全风险源进行全面调查、分类、分析及评价；采用科学合理的监测方法，掌握流域内水质实时情况，结合水质模型模拟水质的动态变化过程，实现对水源地和河流上游的动态实时监控和及时预警^[12]。

3.6 建立秦巴山区流域和河段水污染事故应急机制

建立秦巴山区重大水污染事故保障基金。由秦巴山区“五省一市”共同出资成立重大水污染环境事故预防基金，同时各省市根据自身实际建立专门的水污染事故预防基金，主要用于预防秦巴山区可能出现的突发水污染事故，包括用于水污染补偿和环境治理等。事故预防基金可以由“五省一市”平均出资，后期可以依据水污染重大责任事故发生地的归宿情况，对各省的出资份额进行适当的调整。

研发和创新水污染应急处理技术。创新和研发污染物的组合控制技术和工艺手段优化技术，积极探索水污染联合净化法，形成高效、迅速和稳定的污染物控制技术及工艺。在此基础上进一步研发自动化高、空间小、移动方便高效的水污染应急处理设备，为水源突发污染事件的应急处理提供技术和设备保障^[13]。

提高水资源污染预防和监测能力。针对秦巴山区内河流上游大量半生矿可能引发水污染的问题，加强对上游水源地水质的监控力度和频率，全面及时地掌控区域内水源地和水功能区可能存在的污染类型，使用和生产危险品企业的类型和地理位置，实验室水质监测方法，水污染应急处理方法，相关研究领域的专家信息等，建立水污染处理基础信息库，为水源地水质的保护提供全面、及时、有效的信息支撑。除此之外，还应当建立环境保护和水质监测信息共享平台，逐渐实现环境污染应急指挥平台和水污染应急指挥平台的互联互通^[14]。

3.7 创新秦巴山区水经济发展模式

做大水经济的主要方式就是水资源的商品化开发，对秦巴山区现有的矿泉水资源进行全面勘察，查明矿泉水的分布情况、类型、储藏量，大力发展矿泉水产业，打造天然、绿色、健康和高端的优质矿泉水生产加工基地。通过招商引资的方式，引进国内外实力强劲的矿泉水企业落户秦巴山区，充分利用洁净水源的资源优势，依托大型企业带动中小企业发展，促进秦巴山区矿泉水资源的集群化发展，实现矿泉水产业的快速崛起。与此同时，还应当积极开发和拓展矿泉水的类型，实现矿泉水的系列化发展，弥补品种单一的缺点。对现有的矿泉水企业进行优化和重组，鼓励和支持区域内的矿泉水企业进行联合重组，统一标准和品牌，以促进区域内矿泉水产业的发展，最终形成市场优势。

积极探索在水源充沛的地方实施分质供水模式，分质供水应当从水源地开始区分，分别建立工业水厂和生活水厂^[15]。工业水厂的水源主要来源于河道，而生活水厂则选择水源优质的水库，确保城乡居民的生活用水安全。在优质水资源缺乏的地区，可以通过铺设输水管线的方式，为沿线的村庄和小区设置供水站点，也可以直接将管线接入居民家中，实行有偿和计量供水。

4 结语

秦巴山区水资源的开发保护与区域内社会经济发展和人们的生活息息相关，只有建立完善的水资源开发与保护的法律政策体系，实施依法治水，严格红线管控，建立秦巴山区水污染应急管理机制，依托现有的水资源优势创新水经济发展类型等，才能促使秦巴山区水资源健康可持续发展。随着秦巴山区整体社会经济的快速发展，人们越加注重生活和居住环境的质量，这就客观上促进了秦巴山区水经济发展。据此，以绿色、生态和可持续为核心的水资源开发利用产业结构势必成为秦巴山区未来发展的重点。