引言

2014年3月16日，中共中央、国务院发布了国家新型城镇化规划（2014—2020年）^[1]。“规划”指出，新型城镇的城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，是现代化建设的核心内容。信息化和智能化是新型城镇化的重要组成部分和重要指标之一，是国家大力倡导和发展的智慧城镇的基础。国家新型城镇化规划在智慧城市建设方向上，提出了信息网络宽带化、规划管理信息化、基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化和社会治理精细化等6个指标^[2]。这6个指标中，第1个与信息化硬件相关，其他均为基于硬件开发的网络应用服务指标。第2，3个指标是对信息化建设的整体要求，即信息化和智能化，其余3个指标则指出了信息化服务的应用方向，第4，6个指标隐含着智能化需求，从中可以看出，网络应用是信息化建设的重点。

1 新型城镇信息化建设的现状

新型城镇信息化主要是指利用信息化、智能化等技术措施来服务或建设新型城镇。

网络信息化项目建设成功与否与三个因素密切相关：网络应用、传输渠道和网络用户。在新型城镇信息化建设中，网络应用由智慧城镇信息化项目提供；传输渠道主要由通信网络运营商提供；网络用户则主要由广大农民构成。如果信息化项目建设成功，则说明网络应用服务内容充足，传输渠道通畅，用户能够非常方便地查询、利用网络服务，三者缺一不可。目前，这三方面均已取得了一定的成绩^[3]：

（1）从网络应用的建设情况来看，早在2012年，就有学者明确指出智慧城镇是未来的发展方向^[4]，并提出要智慧地推进我国新型城镇化工作^[5]。2012年4月25日，广东省顺德市乐从镇宣布打造首个国家级智慧城镇试点示范区^[6]。自此以后，全国各地均大力推进智慧城镇建设，如浏阳市柏加镇的浏阳河智慧低碳产城融合示范区^[7]，江苏苏北地区^[8]、扬州^[9]、陕西富平^[10]和浙江乌镇^[11]等也有各自的城镇建设示范区。信息化应用日益丰富，一卡通、电子政务云平台^[12]等智慧生活方式，已经开始部署和展开并逐渐进入百姓的生活中。

（2）从网络的硬件部署来看，信息通讯是信息化的基础设施。据中国移动报道，4G普及和5G部署齐头并进^[13]。截至2015年底，我国实现了100%的行政村通电话，100%的乡镇通宽带^[14]。截至2016年1月，在全国广大农村区域共建设基站105.2万个，占全网基站总数的39%，其中，2G基站的行政村覆盖率达到99%；4G基站的行政村覆盖率达到65%。2016年6月，农村互联网普及率为31.7%^[15]。硬件技术的迅猛发展客观上为信息化建设创造了良好的条件，打下了较好的基础，充分展现了政府的高瞻远瞩及有关部门持续不断努力。

（3）从网络用户来看，截至2016年6月，我国网络用户中农村网民占26.9%，规模为1.91亿。据工信部《2016年通信运营业统计公报》显示，当前我国移动电话用户总数达13.2亿户，移动电话用户普及率达96.2部/百人^[16]。但农民使用手机上网还存在困难，难以通过自学获得手机上网的能力，需要有针对性地开展手机应用技能和信息化能力培训^[17]。同年，农业部印发通知，计划用3年左右时间，对农民开展手机应用技能和信息化能力培训^[18]。目前，农业部^[19]和“农广在线”各自建设了全国农民手机应用技能培训网站^[20]，撰写了手机应用技能培训教材，在网站上建设了培训课程，还报道了砚山、察右中旗、云霄县和黔西南州等地区农民手机应用技能培训信息。

总之，政府和各界人士对信息化在新型城镇化建设中的重要性有清醒认识，从网络应用建设、硬件部署和网络用户等三方面同时入手，抓住要害问题，开展了一系列有针对性的措施，取得了阶段性的成果。

2 新型城镇信息化建设中存在的问题

一般而言，数字鸿沟又叫信息鸿沟，其主要是指在信息时代，“信息富有者和信息贫困者之间的差距” ^[21]。这种现象在中国的城乡之间普遍存在，反映了当代信息技术领域中客观存在的群体差距。调查研究表明，近年来城乡“数字鸿沟”不但没有缩小，反而不断扩大^[22]。为什么网络应用建设，网络硬件部署和网络用户水平不断提高，数字鸿沟却在增大呢？笔者认为：在一定程度上，这是由于使用网络的农村用户不断涌入城市、参与城市建设或定居城市导致的，使长期居住在农村且使用网络的用户数量受到了一定的影响。同时，缺乏适应农村生活、学习、生产和商业的应用程序也是原因之一。因此，对信息化建设中网络应用等方面存在的困境，国家工信部、住建部提出了智慧城市建设评估指标体系，中国工程院、中国智慧工程研究会等单位也提出了相关的中国智慧城市发展评价体系。

当前，关于web软件设计^①和移动软件设计^②已经有很多相关著作，这些书籍均强调一点：即以用户体验为中心。这要求信息化项目要从用户的角度出发分析问题，理解用户的痛点，而非简单地满足评估指标体系要求。用户对信息化项目内容的评价和使用过程中的主观感受，是衡量软件项目是否成功的重要标志之一。科学地了解当地群众对信息化项目的真实感受，需要采用科学抽样的方法，通过调查问卷或个人访谈等方式得到调查结果，再对结果进行严格的分析，得出更为客观的结论。笔者采取的具体研究步骤如下：

^① Beaird J. The Principles of Beautiful Web Design 2nd: Sitepoint; 2010.

^② Hoober S, Berkman E: Designing Mobile Interfaces: O’Reilly; 2012. And Colborne G: Simple and Usable Web, Mobile, and Interaction Design: New Riders Publishing; 2010. And Ginsburg S: Designing the iPhone user experience : a user-centered approach to sketching and prototyping iPhone apps:Addison-Wesley; 2011.

首先，通过百度搜索引擎，搜索建设智慧城镇的新闻报道。由于互联网搜索引擎算法将最相关的结果排在前面，因此笔者仅从搜索引擎结果的前10页结果页面中查找，以此作为智慧城镇的典型案例。

其次，通过网络在典型城镇的官方主页查找相关新闻报道，得知信息化建设的具体内容，并查找能够通过网络访问的信息化建设成果。这些成果通常表现为三种：（1）官方主页上的超链接；（2）独立建设、拥有独立域名的网站；（3）微信公众号。使用上述互联网调查法，笔者收集了42个智慧城镇信息化项目。这些项目具备如下三个特点：（1）是网上新闻报道的典型项目；（2）在搜索引擎中位置靠前；（3）能够经由互联网接口自由访问^③。通过此种方式，笔者发现了一些带共性的问题。

^③这里需要对下文的讨论结果做三点说明：1.文中对网络应用不足之处的分析，完全基于笔者个人对该特定网络应用的使用感受，笔者在使用和分析过程中尽量保持中立态度，但仍不可避免地带有一定的主观色彩。2.由于针对网络应用的分析具有一定的主观色彩，在讨论过程中涉及的案例做了匿名化处理。但笔者保证文中讨论的案例均是真实存在、可信的。3.对于硬件部署和网络用户这两方面，由于涉及国家政策和运营商的商业利益，且国家政府和运营商已经制定了相关政策，并开展具体行动，加上笔者这部分的认识非常有限，故文中仅做简单分析。

2.1 网络应用方面存在的主要问题 2.1.1 存在信息孤岛

信息化建设项目间出现不同程度的信息孤岛现象^[23]，主要表现在以下三个方面^[24]：

第一，信息化项目难以访问，部分项目用户量较少。具体而言：（1）对网络入口而言，作为重点推广的信息化项目，在当地城镇官方主页中，应该放在网络首页位置予以推广。然而，笔者试用的项目中，信息化项目网络入口方式种类繁多。依据入口方式不同，将项目归纳在表 1中。由于微信拥有庞大的用户群，很多群众已经掌握扫描二维码技能，因此笔者认为第4类方式更容易为群众所接受。某些信息化项目既有网页入口，也有微信公众号，笔者将其计算在微信公众号一类中。从表 1可以看出，1–3及第5类网络入口较为隐蔽。（2）信息化项目内容展示方式过于隐蔽。如某个官方主页使用网页动态显示技术展示项目内容，当用户鼠标的指针不在“智慧城镇”图标上时，智慧城镇项目内容处于隐藏状态；只有当用户鼠标移动到“智慧城镇”图标上时，才显示具体内容。这增加了用户的使用难度，如果用户鼠标操作不熟练，或对于动态网页设计技术不了解，就难以找到页面上的“隐藏信息”。（3）信息化项目没有持续地宣传。如某镇的信息化项目虽然在官方主页有直接的超链接，也有介绍，然而智慧项目用一个网页选项卡页面显示，且整体位置在主页的左下方，并未放在显眼的位置。城镇官方主页上针对该信息化项目的新闻报道普遍陈旧，没有持续的跟踪报道：最近一篇的发表时间是2016年3月29日，另一篇报道的发表时间是2016年2月26日，此后官方主页上再无针对智慧城镇信息化项目的介绍。

在本研究中笔者选择以百度手机助手的下载量为例。之所以如此，是因为根据易观发布的《2016应用分发市场年度报告》，百度手机助手2015年在安卓应用分发市场中占31.5%^[25]；2016年H1中国安卓系统市场占有率达到67.8%，苹果占27.2%^[26]。

现在做三个假定：（1）假定2016年百度手机助手在应用分发市场中的占比不变；（2）假定所有使用安卓应用分发市场下载信息化项目APP的概率相同；（3）假定使用安卓手机和其他机型的手机用户下载信息化项目APP的概率相同。由此，可以得到估算APP总下载量的计算公式（1）和公式（2），round函数的作用是四舍五入。

$安卓手机\text{APP}下载量=\frac{百度手机助手\text{APP}下载量}{31.5\%}$

(1)

$\text{APP}总下载量=\text{round}\left( \frac{安卓手机\text{APP}下载量}{67.8\%} \right)$

(2)

需要说明的是：（1）安卓应用宝应用分发市场，占有手机应用分发市场比例较高，但并没有收录笔者讨论的很多信息化APP；（2）很多信息化APP并未在iOS的App Store上线。这两个因素都导致使用公式（1）和（2）估计的APP下载总量值偏高。但是为了计算方便，笔者在此忽略了这两个因素。

相关数据及计算结果如表 2所示。其中，手机APP名称以编号显示，当地人口均来自于官方网站统计的2015年末当地常住人口数量。以编号3的地区为例，其官方主页上宣称，城镇人口44.89万人，城市化率59%，然而其软件下载量仅为245个。

第二，信息化项目仅是各部门独立信息系统的入口聚合，而非各部门信息的交叉融合。访问这些部门的信息存在如下问题：（1）当用户点击这些超链接时，网站跳转到对应超链接所示部门的官方主页上，两个网页之间的域名不同，部分网站访问时多次发生超时错误；（2）打开每个部门的网页后，需要重复输入用户名和密码信息，而非统一使用一个账号同时访问多个部门系统。因此可以推断，具体功能对应的网站与智慧城镇信息化项目入口很有可能不在同一个服务器上。这就会导致：（1）该项目大多为各个部门官方网站功能的拼凑整合，类似于hao123.com等网站导航页面的功能，毫无“智慧”可言；（2）项目内各个信息系统功能不关联、信息无法共享；（3）用户使用信息化项目时，仍然需要多个用户账号才能访问系统，带来不便。项目最终导致各部门的信息系统：（1）硬件设施重复建设；（2）软件标准不统一；（3）数据信息格式不一致；（4）数据的物理分布过于分散，数据融合困难。

第三，多个智慧城镇项目之间也形成了“信息孤岛”。当今，市场经济蓬勃发展，及时获取周边信息，对农民而言，往往能够起到节省成本、合理发展的作用。然而，当前的信息化项目只重视报道本地信息，而对周边信息报道甚少。如某个城市所属的多个镇均建设了各自的信息化项目，均冠以“智慧某某”的名称，并建立了各自独立的手机APP。然而，这些隶属于同一个市的城镇信息化项目之间没有信息沟通，也没有关于自己周边城镇的种植养殖、便民惠民等信息报道，无法形成信息群体效应。比如，智慧甲镇发布的特色养殖信息和报道，周边乙镇通过“智慧” APP阅读报道，通过了解甲镇当前的生产规模，至少可以做出如下判断：（1）如果今年市场需求旺盛，甲镇的生产规模不足，在气候、地理位置、经济条件类似的情况下，乙镇可以适当投入部分资源，与甲镇联合开展特色养殖工作；（2）如果市场需求平稳，则乙镇可以依托甲镇的特色产业，开辟加工业或互联网销售业，将农产品就地转换为商品。这样就可以形成差异化发展，避免“一窝蜂”投入某项生产建设，造成人力、物力和财力的浪费。综上所述，当前的信息化系统与《国家新型城镇化规划》中“公共服务便捷化”提及的“建立跨部门跨地区业务协同、共建共享的公共服务信息服务体系”具体要求相比，仍然存在较大差距。

2.1.2 信息单向流动

网络信息单向流动，未达到与群众互相沟通信息的目的。这类网络信息化系统类似于传统网站的信息发布功能，群众仅能阅读信息，并不能针对发布的信息发表评论或反馈意见。这样做虽然带来了管理的便利性，但无法及时获得网络用户对新政策的看法。如国内某城市新区开发了微信公众号，其微信矩阵功能集中了该新区各个部门，包括健康、教育、惠民计生、公安、安监、旅游、人才、社工、消防和文化中心等。然而，其中每一个部门接口的功能非常有限，仅利用微信公众号整合各部门信息发布，既缺乏与各部门之间的直接信息互动，也缺乏与用户的互动。

2.1.3 信息化建设水平有待提升

信息化项目建设水平总体偏低，有待进一步提升，具体表现在以下五个方面：

第一，对最新流行的信息技术理解不够深入。如某城镇信息化项目中，其项目主体由创业扶植、政策咨询、就业指导、创业贷款、公司注册、公司开户和孵化场地等多个功能模块组成，一般而言，用户使用某个平台上的服务，仅需要填写一次个人信息即可，然而，用户使用该微信公众号的教育培训和创业就业两个栏目，需要重复填写完全相同的信息，这增加了用户使用软件的工作量，降低了用户的适用意愿；又如，一些信息化项目中需用户提交当前位置信息，在智能手机开放位置信息读取权限的前提下，软件本可自动获取用户当前位置信息，这既减轻用户填表工作量，同时在一定程度上确保位置信息的真实性，然而，在笔者调查的信息化项目中，至少有5个项目都是让用户手工填写位置信息。

第二，信息化项目建设内容雷同。笔者试用的绝大多数项目均包含智慧养老、医疗、居家清洗、室装维修、天气预报及婚庆服务等内容，但群众无法查询到与生活密切相关的信息，如当日蔬菜价格等。

第三，内容无法体现百姓的需求和真正关心的内容。如某些网站的“智慧养老界面”，虽然提出了很多问题，但并没有提供如下几个网络用户关心的关键信息：（1）与普通的养老方案相比，智慧养老的优势到底体现在哪些方面？（2）本地区智慧养老有几种可供选择的方案？（3）每一种方案的详细信息，如价格，位置等；（4）提交表单是否意味着确认智慧养老方案？在进一步了解后，有无办法更改或取消智慧养老申请等。

第四，未详细说明发布内容的性质。以某网站的“智汇超市界面”为例，其内容与京东微信购物号类似，在微信公众号中销售各种商品。这固然能够在一定程度上方便本地用户购买商品，但并未明确说明该智汇超市是否是盈利性机构；如果是盈利性机构，其营业利润的归属和使用问题也需要说明。

第五，说明和内容不符。以某“智慧信息化项目网站”为例，其主页标注了社区大数据功能，然而其实际内容却是天气预报、地图、驾车和公交等。这些功能手机地图软件已经实现得非常完善，而群众关心的社区基础设施建设、财政收入、政务信息等，并没有在社区大数据中展示。

2.1.4 信息维护需加强

信息化项目疏于维护，这表现在内容维护和技术维护两个方面^①：（1）对某些独立架设的网站，使用不同连接设备、不同浏览器，在多个时间点、多个运营商环境下访问，使用表 3所示的测试方法，均出现响应缓慢、无法访问等问题。这可能有多个原因造成，如服务器硬件配置偏低，服务器软件安装设置不当，网站使用了不当的网页制作技术（页面图片庞大、代码冗余、特效过多）等。（2）对部分在安卓应用市场和App Store中上架的手机APP而言，有如下几个现象：部分安卓应用市场和App Store无法查到软件，估计已被下架或根本未曾上架；软件版本老旧，这表现在：安卓应用市场和App Store的软件版本较低，或上架时间很早，其后未曾更新；手机APP在低版本安卓平台上开发，在较新的安卓7.0平台上无法正常运行。

^①内容维护已经在前文分析过了，这里仅强调技术维护方面存在哪些不足之处。

信息化建设的本意是方便社区群众生活，政府、管理部门和群众之间的信息沟通顺畅，能更及时发现、解决群众的日常生活问题，但现实的情况却与之相反，这就会导致：（1）部分社区群众不知道智慧信息化项目的存在；即使知道，也很难在网站上找到智慧信息化项目网络入口；（2）一部分群众虽然了解和使用智慧信息化项目，但由于软件内容和版本长时间没有更新，而不再继续使用。（3）信息化项目建设和后期维护都需要一定成本，如果不能妥善利用，必然造成资金浪费。

2.1.5 信息安全需保护

这个问题内容十分庞大，涉及技术和管理等多个层面，这里仅列举几点可能发生的情况以说明其严重性：第一，个人敏感信息泄露。每个智慧信息化项目都有一部分群众使用，在使用过程中需要填写个人敏感信息，如身份证、市民卡及电费信息等，然而某信息化项目自2015年3月后再未发布信息，可见该项目疏于维护。这有可能造成：（1）不法分子可能利用软件漏洞窃取用户信息；（2）不法分子可能利用服务器资源发布虚假信息以迷惑群众；（3）不法分子可以利用信息化服务器软、硬件资源向其他网站发起攻击，从而导致群众生命和财产安全受到不同程度的威胁，甚至给地方治安造成严重破坏。第二，没有防范恶意填写信息的措施。例如，在某些微信公众号中，用户存在如下两种恶意填写信息的可能：（1）故意填写不准确的信息；（2）利用自动化工具批量填写多条无效信息。这将大幅度增加工作人员的排查时间。通过实名认证和验证码机制完全可以解决这两个问题，且这两项技术已经十分成熟、应用普遍。

2.2 网络硬件部署和网络用户方面存在的主要问题

一方面，从网络硬件部署上看，当前通信资费偏贵、网络服务较差的实际问题客观存在。在百度搜索引擎中输入“农村手机信号差”和“农村宽带费用高”，在搜索结果中选择“一年内”，能够查阅到近一年来农村大量网络宽带和无线通信用户的反馈信息。究其原因主要有：（1）无论是宽带还是无线通信基站，初期建设费用昂贵；（2）农村地广人稀，互联网普及率和接入率相对较低，基站信号覆盖面积有限，后期通讯设备维护成本相对较高。上述原因导致农村市场投资收益相对较低，形成恶性循环。

另一方面，农村用户的网络使用水平虽有进步，但总体水平不高。虽然开展了手机应用技能和信息化能力培训，编写了相应教材，但仍存在如下一些问题：（1）培训受众较少，培训尚未在全国全面展开；（2）部分农村中老年手机用户文化水平较低，不了解基本计算机网络知识，学习手机上网存在一定难度；部分年龄偏小的农村青少年的家长有耽误孩子学习等多方面的顾虑，不愿意让他们过早接触网络；（3）市场上手机品牌种类繁多，不同品牌、不同型号的安卓手机设备的使用方式不完全相同；（4）部分群众认为不需要使用互联网，对使用互联网不感兴趣。当然，资费因素和安全因素也在一定程度上影响农民使用网络的积极性。

3 新型城镇信息化建设的几点思考 3.1 网络应用方面的思路

（1）量力而行，统筹规划。在信息化项目建设初期，要设置统一的管理部门：（a）在管理层面，在项目启动前要充分论证、谨慎决策。（b）在系统设计阶段，需要做到：（ⅰ）考虑当前农民宽带用户比例相对较低、大多使用智能手机上网的现实，注重移动端APP的开发；（ⅱ）当前部分农民文化水平不高，需要降低手机APP的使用难度，比如采用语音输入和多媒体交互等；（ⅲ）某些地区并不具备建设智慧城镇的客观条件，却盲目跟风开发信息化项目；智慧城镇信息化建设存在千城一面的现象，很多智慧城镇项目功能雷同，没有突出地方特色；很多项目模仿抄袭、采用拿来主义，或者将IT企业已经非常成熟的软件功能（如地图、公交等）作为智慧城镇项目开发，既缺乏创新性，也是重复建设。上述种种问题均需要组织高水平的技术人员，预先规划项目的功能和内容，提出专业化的需求。（c）利用科研界的先进成果，注重产学研结合。例如，在城市计算方向，已经有非常先进、实用的科研成果问世^[27]。（d）在软件开发阶段，需要制定统一的行业标准、建设标准和评估标准，规范各个系统间的通信接口。

（2）聘用专业技术团队部署硬件、开发和维护软件。专业技术团队要做到：（a）保障7×24小时提供快速排障、技术指导服务；（b）对系统的硬件和软件开展定期升级工作。当前，除了使用项目外包的方法，还可以使用国内大型IT企业提供的成熟政务云解决方案。

（3）政府部门从项目的建设者转变为项目内容的采集者和发布者，加强信息的及时筛选、更新，与群众开展网络互动。在信息的筛选上：（a）保证信息的政治正确性。要弘扬社会主义文化主旋律，加强社会主义核心价值体系建设。（b）发布为群众所需的信息。需要政府有关部门不断深入基层，调查群众真正关心、迫切需要了解的内容，完善项目内容建设。例如，许多农民有进一步学习的需求，而让农民脱离生产学习，或者在其周边举办培训班，学习成本和组织成本都很高，且受众终究有限。因此，可以利用现有的信息化项目平台，采用远程教育的方式，为农民免费提供专家讲座视频解决该问题。（c）要针对信息更新制定相应的规章制度，指定专门工作人员负责定期更新内容；制定长期制度保障，避免人走政息。（d）加强信息化平台双向交流的功能。信息化项目不是简单地将信息传递给群众，而是要利用该平台加强与群众互动，鼓励群众在项目平台上反馈问题。对这些问题要指派专门人员予以及时解决，并将处理结果第一时间反馈给群众。

（4）与群众广泛使用的手机APP合作，开展信息化项目入口的推广。当前，部分手机APP有庞大的用户群基础，属于智能手机的高频应用，多数智能手机用户均能熟练使用。以微信和支付宝为例，微信公众号、小程序以及支付宝的城市服务等接口提供了功能丰富、类型多样的接入方式。与开发和推广独立的信息化手机APP相比，上述推广方式投入的软、硬件开发和维护成本更小、方案更灵活、更具竞争力。

3.2 网络硬件部署和网络用户方面的建议

一方面，降低农村通信资费。可以采取的措施包括：（1）加快城镇化建设力度，提升群众的居住密度，客观上可以降低通信设备建设和维护成本，间接达到降低通信资费的目的。（2）相对于农村宽带用户而言，农民使用智能手机终端上网比例较高，应优先发展无线通信，加大通信基站投入力度，提升无线通信的质量，呼吁运营商制定合理的通信资费标准，鼓励农民使用智能手机上网，通过增加网络用户提高通信设备的使用率。（3）稳步推进“宽带中国战略”，因地制宜地制定和执行宽带普遍服务补偿机制。

另一方面，进一步针对农民开展手机应用技能和信息化能力培训，培养农民利用互联网获取和利用信息的能力。当前，很多地方出现了农村电商，农民自发学习和使用互联网销售农产品、购买生活物资，这值得大力宣传和推广。2017年3月份，农业部推出了“全国农民手机技能培训”小程序^[28]，借助微信平台，具有发布信息、交流学习、点播视频等功能，该小程序的使用和推广情况值得进一步跟踪和研究。

4 结语

笔者从推进和完善新型城镇信息化建设的角度出发，分析了我国新型城镇信息化目前的现状，研究了其后存在的问题，最后提出要在网络运用、网络部署与网络用户三个方面来解决既有的问题。事实上，新型城镇信息化这一主题当前还未在全国引起重视，但从本文研究的结果看来，其中存在很多问题。只有解决好这些问题，才能更好地进行“以人为本”的城镇化建设。同时，在中国经济、教育事业不断发展的大好形势下，未来新型城镇信息化建设一定能够取得丰硕的成果，让人民群众坐上信息高速公路的快车，利用信息技术等方式来提升生产力、居民的文化知识水平和运用技术的能力，最终实现物质文明和精神文明建设双丰收。