引言

目前，中国已经逐渐形成了以《可再生能源法》为主、相应配套法律法规为辅的较为完善的可再生能源法律法规体系，基本实现可再生能源在开发利用及监督管理方面的有法可依，但是仍然存在法律法规不齐全、综合性较差、内部不协调等问题，如某些可再生能源开发利用领域的立法级别低、制度不健全，《可再生能源法》及相应的配套法规与应对气候变化、保护自然生态环境的联系不够紧密等。因此，应当在即将出台的能源基本法和新修改的环境保护法中进一步对可再生能源的开发利用以及监督管理作出强调，将制定《低碳经济促进法》与重新修订《可再生能源法》相结合，保障每一种可再生能源都有专门的法律对其规定，针对可再生能源的特性，不断改进和完善可再生能源的相应立法。

1 我国可再生能源法律与政策现状

依据2005年颁布的《可再生能源法》规定，目前我国的可再生能源主要包括风能、水能、地热能、太阳能、生物质能等非传统矿物能源，而通过直接燃烧的秸秆、牲畜粪便等不属于可再生能源法调整的范围^[1]。当前，我国的可再生能源法律体系主要包括以下3个方面的内容。

1.1 可再生能源开发利用方面的专门性法律规范概况

2005年通过的《可再生能源法》是目前我国可再生能源开发利用等领域的基本法，该法总共8章33条，分别对可再生能源的发展规划、技术及产业指导、应用、价格及其费用分摊、鼓励措施及法律责任等方面作出了规定。《可再生能源法》的颁布实施对能源结构调整、降低单位GDP的能耗量及碳排放量都起到了积极的作用。为了更好地落实《可再生能源法》，相关部门和地方政府还专门制定了一系列的部门规章、地方政府规章及其他相应的规范文件（表 1）。

表 1中各部委颁布并实施的规章及规范性文件，对可再生能源开发利用的相关环节作出了较为详细的规定。另外，《可再生能源法》第7条规定，生物质能电价由国家电价主管部门决定，依据不同地区的实际情况规定不同的电价，并对生物质能发电的电价按每千瓦0.25元的标准进行补贴，从2010年起每年递减2%。同时还规定水力发电按照现行价格入网，风能发电则实施国家指导价格，太阳能、地热能等实行政府定价。

同时，目前国内部分省份也已经对可再生能源的开发利用作出了地方性专门立法的尝试，且取得了一定的成效（表 2）。

1.2 可再生能源开发利用方面的非专门性法律法规和规范性文件概况

除了《可再生能源法》以及与之配套的专门法律法规、规章、规范性文件外，一些非可再生能源开发利用的专门性文件及政策中也有一些关于可再生能源开发利用的规定，主要分为三类：

（1）其他能源法律法规中关于可再生能源开发利用的规定

所谓能源法，就是对有关能源领域的所有社会关系进行调整的强制性规范的总称。《可再生能源法》仅仅是能源法的一个有机组成部分，并不能取代能源法。除了《可再生能源法》对可再生能源进行专门规定以外，其他能源法（煤炭法、电力法等）中也有一些规定涉及可再生能源。例如，2007年重新修订的《节约能源法》第7条规定将可再生能源作为传统矿物能源的补充，国家大力鼓励、支持对清洁可再生能源的开发及利用；第40条规定国家鼓励在新修建的建筑物和构筑物中安装和使用清洁可再生能源设备；第59条规定国家大力鼓励在农村推广沼气等清洁可再生能源技术，发展小水电，推广节能建筑和节能灶，大力发展能源林。1995年颁布实施的《电力法》第5条提出国家鼓励开发利用清洁可再生能源发电。2015年的《原子能法》（送审稿）中也有可再生能源的相关规定。2013年，广西壮族自治区颁布实施的《水能资源开发利用管理条例》第4条规定自治区政府鼓励开发和利用水能等清洁能源等等^[2]。

（2）自然生态环境与气候保护的相关法律法规中关于可再生能源开发利用的规定

自然生态环境与气候保护法律法规中必然会涉及可再生能源的相关规定。可再生能源的最大特性就是清洁、环保、绿色、无污染，要减少对自然生态环境的破坏及大气污染，就必然要大力发展清洁可再生能源，最大限度减少对传统矿物能源的使用。现行的自然生态环境及气候保护法律法规中涉及可再生能源开发利用的法律主要有四部（表 3）。

2009年颁布实施的《循环经济促进法》第23条规定在有条件的地区大力推广和发展太阳能、水能等清洁可再生能源；第34条规定国家鼓励相关企业采用先进技术对农作物秸秆和牲畜粪便进行综合开发利用，大力发展沼气等可再生能源。另外，2015年修订的《大气污染防治法》明确规定国家大力研发和推行大气污染防治技术的使用，鼓励发展水能、地热能、风能、生物质能、太阳能等清洁可再生能源；第25条对各级政府在发展清洁能源中的职责进行了规定，要求各级政府部门调整其辖区内城市的能源消费结构，推广绿色清洁可再生能源；第34条还规定鼓励消费者购买和使用清洁能源汽车。

环境及气候保护专门法律规范对可再生能源都有所涉及。随着世界各国对气候及环境保护的重视，以及对能源安全关注度的增加，我国也逐步制定了一些环境及气候保护的法律法规^[3]。这些法律规范性文件中不乏可再生能源的规定，主要原因在于人类生产和生活燃烧大量矿物能，向大气中排放过多的有毒有害及温室气体。因此，为了能让专门的环境与气候保护法规落到实处，实现其存在的价值，就必须从源头上进行治理。只有大力发展清洁可再生能源，使其替代传统的矿物能源，减少有毒有害气体及温室气体的排放，才能从根本上保护环境和气候。目前，我国应对环境污染及气候变化的专门法规主要有四部（表 4）。

2007年国务院颁布实施的《应对气候变化国家方案》中大量提及可再生能源的发展现状以及所取得的成就。2011年国务院实行的《“十二五”控制温室气体排放工作方案》和《“十二五”节能减排综合性工作方案》中也明确提及要大力发展可再生能源，确保2015年可再生能源在整个能源消费结构中的比重占到11.4%，推进可再生能源在建筑领域的广泛应用，进一步完善可再生能源开发利用的财政、税收等优惠政策。

（3）其他规范性文件和政策中与可再生能源开发利用相关的规定

除了上文提及的规范性文件外，其他规范性文件中也存在与可再生能源相关的法律规定。如2002年重新修订的《农业法》第57条规定合理开发利用水能、太阳能、沼气等清洁可再生能源，发展绿色低碳农业，保护农村自然生态环境。除此之外，国家制定的一系列计划和规划中也包含大量的与可再生能源有关的规定（表 5）。

2 我国可再生能源法律与政策领域的主要问题

从对我国现行的可再生能源法律规范及政策性文件的制定来看，我国可再生能源立法和相应的法律制度还不完善，未形成一个完整的有机可再生能源法律体系。

2.1 可再生能源立法结构不合理

（1）我国可再生能源立法及政策性文件较为分散，效力较低

目前，我国可再生能源开发利用的法律规范除《可再生能源法》外，没有专门的行政法规和地方性法规，现行的规范文件中几乎都是政府规章及部门规章和政策性文件在发挥作用（表 1）。政府和部门规章主要是针对可再生能源在开发利用中的某一方面作出规定，范围狭窄且效力低。除此之外，就只有相应的政策性文件，而政策性文件与法律的最大区别就在于其稳定性差、不具备法律的惩罚性特点、权威性较弱。

（2）对不同种类的可再生能源开发利用所需的技术属性不够重视

就《可再生能源法》而言，其中对于技术的强调侧重于可再生能源开发利用的一般特性，弱化了不同可再生能源开发利用之间的技术差异^[4]。这一立法模式，对于可再生能源的标准化、规模化开发利用固然有利，却忽视了可再生能源开发利用技术的不同特性，不能兼顾不同的可再生能源开发利用所需的技术属性，同时也不能兼顾同一可再生能源在不同发展阶段、不同的地域环境下所需的技术属性对可再生能源立法及政策性文件的需求。当前，国务院相关部门及地方政府已经针对风能、生物质能、地热能、太阳能等可再生能源开发利用制定了专门的部门规章，但是这些规章内容狭窄、效力较低。例如，2006年财政部与住建部共同制定的《可再生能源建筑应用专项资金管理办法》，2013年国家能源局制定的《光伏电站项目管理暂行办法》等就有这方面的不足。

（3）有关可再生能源开发利用的地方性立法较少

可再生能源开发利用的物质基础就是可再生能源资源储藏量等客观条件。我国国土面积辽阔，不同地区之间的自然资源富集程度存在着较大差异。例如，西南地区的水能资源丰富，西北地区、东部沿海地区的风能资源丰富，青藏高原地区的太阳能、地热能资源丰富等。开发可再生能源的前提就是必须要承认可再生能源地区分布极为不均这一客观现实，在此基础之上不同地区和省（区）依据本地区或者本省（区）可再生能源的具体种类、分布特点制定专门的地方性法规来规范调整相应的社会关系。目前，我国已经有部分省（区）制定了专门的可再生能源开发利用条例（表 2）。此外，一些省（区）虽然没有制定专门的可再生能源开发利用地方性法规，但是针对某一具体的可再生能源开发利用作出了专门规定，如2013年广西壮族自治区颁布实施的《水能资源开发利用管理条例》，2012年湖南省颁布实施的《湖南省水能资源开发利用管理条例》等。虽然一些省（区）制定了专门的可再生能源开发利用地方性法规以及某一具体可再生能源开发利用地方性法规，但是我国可再生能源立法整体上还较为缺乏，可再生能源开发利用的法律体系还有待完善。

2.2 可再生能源立法内容不完备

（1）《可再生能源法》条文的操作性不强

必须承认的是，在《可再生能源法》颁布实施至今的10余年里，其中规定的有关可再生能源开发利用的基本原则和基本制度对我国可再生能源的发展起到了毋庸置疑的作用。但从整体上来看，该法规定的相关内容过于原则化和概括化，如《可再生能源法》第13条规定“国家鼓励和支持可再生能源并网发电”，但对相关的实施细则却无任何规定，到了2006年，国家发改委颁布实施的《可再生能源发电管理有关规定》才对可再生能源发电并网做出了较为细致的规定。这种立法模式使《可再生能源法》具有很大的灵活性，也因此赋予了相应执法部门过大的裁量空间，同时造成《可再生能源法》过度依赖于其相配套的行政法规和规章，一旦相应的配套法规或者规章不能及时制定并出台，《可再生能源法》所规定的原则和内容就形同虚设。

（2）与《可再生能源法》配套的政策性规范不健全

依据最新的数据得知，我国目前已经制定并实施了20多部《可再生能源法》的配套政策性规范和实施细则^[5]。仅从数量上来看已经较为完善，但是还有一些与《可再生能源法》密切相关的政策性规范尚未出台（例如水电系统适用《可再生能源法》的规定还没有制定）。因《可再生能源法》本身规定的内容过于原则化，一旦与自身相配套的关键政策性规范缺失，可再生能源在开发利用过程中就缺乏明确的法律依据，这将会导致可再生能源资源的盲目和无序开发利用，也会使其开发利用缺乏动力和方向。

（3）《可再生能源法》与其他法律法规的协调度较低

要实现我国可再生能源资源的健康可持续发展，除了要制定与《可再生能源法》相配套的法律法规及政策性规范文件外，还应当进一步理顺其与其他法律法规的关系，促使其与相关立法相协调，彼此成为相互补充的有机体。例如，《电力法》中明确规定只有具有法律人格的发电主体才能申请发电上网，但《可再生能源法》第4条规定只要取得可再生能源发电上网行政许可的发电主体都能申请并网，并没有要求发电主体必须具备独立的法人主体资格。又如，2004年修订的《固体废弃物环境污染防治法》第3条对固体废弃物进行充分的回收和利用，第4条、第33条、第38条、第42条和43条则分别对固体废弃物和日常生活垃圾的回收利用进行了规定；同时，与《固体废弃物环境污染防治法》相配套的法规和规章也对固体废弃物和日常生活垃圾的回收利用做出了专门规定，例如2007年商务部颁布实施的《可再生资源回收利用管理办法》等；然而，2005年颁布的《可再生能源法》虽也将生物质能的原材料明确列入其调整的范围，但对生物质能开发利用所带来的环境问题不曾提及^[6]，因此，在《可再生能源法》中应对有关太阳能、风能、生物质能等可再生能源在开发利用中造成环境问题的条文进行适当修改，将可再生能源开发利用过程中产生的固体废弃物污染问题纳入《可再生能源法》的调整范围。

3 完善我国可再生能源法律与政策的路径思考 3.1 不断细化和补充可再生能源法律的配套制度

一项立法和政策的实施需要综合利用行政、经济等措施来保障其规定的原则和制度的顺利实施，这主要体现在行政强制、指导、刺激及公众参与等方面。《可再生能源法》及配套的相关法规和政策的实施也应当充分利用并配合使用各种法律、经济等措施。特别是可再生能源作为一个新兴产业，其市场发育程度和投资者的积极性都不高，仅仅依靠简单的法律、政策强制及经济刺激不能够有效引导相应市场主体积极参与可再生能源产业的建设，通常会造成可再生能源市场主体的一方获利，而不能实现双赢或者全赢。如果配以较为完善的行政指导机制，这既可以有效保证投资者的投资回报收益，同时也能有效地将投资者引入到国家所需要的可再生能源开发项目和投资方向上^[7]。因此，在可再生能源立法和政策的制定过程中，综合利用法律、经济等措施的同时，还应当充分发挥行政指导机制的作用，即利用行政许可、合同、奖励等措施来进行行政指导。

一方面，在《可再生能源法》及其配套法规和可再生能源政策中要明确行政许可制度。因可再生能源的开发利用属于高风险行业，某些领域一直处于国家垄断开发的状态，而行政许可制度能够让具有可再生能源开发利用技术和资金的市场主体参与能源技术的创新研发和使用，减轻政府的财政负担。与此同时，也可以有效地将投资者引向急需资金的可再生能源开发领域和项目，调动可再生能源市场投资主体的积极性。

另一方面，在《可再生能源法》及其配套法规和可再生能源政策中明确对参与可再生能源技术创新研发及重点开发项目的市场投资主体及科研工作者进行奖励和税收减免等优惠措施，鼓励市场主体和科研人员积极参与可再生能源技术研发和投资。首先，应当在《可再生能源法》及其配套法规和可再生能源政策中明确可再生能源技术创新研发奖励资金的来源、奖励的具体比例等，同时也要明确税收减免及优惠等措施的具体实施办法。除了可以进行税收减免外，还可进行供给和需求两个环节的优惠。在供给环节，应当依据具体实际，采取补贴、津贴、税收减免及贷款优惠等措施来保证市场投资主体的投资收益，鼓励投资^[8]；在需求环节，应当对传统高碳矿物能源征收燃料税等，同时对购买可再生能源设备的市场主体给予一定的补贴，促使消费主体购买并使用可再生能源产品，鼓励可再生能源消费。

3.2 有效协调可再生能源法律和政策与相关法律和政策之间的关系

当前，我国有关可再生能源方面的法律及政策规定较为分散，存在着目标不明确、规定不配套等诸多问题，同时可再生能源法律及政策与其他法律和政策之间还存在着一定的冲突和矛盾。要解决这些问题，应当依据《可再生能源法》及其配套法规和政策的规定和原则，对分散于不同法律、行政法规、地方性法规、规章和地方政府规章中有关可再生能源的规定进行有计划地清理，并整合各项法律及政策措施。除此之外，还应当保持相应法律制度及政策的连续性和一致性，在《循环经济法》《电力法》《节约能源法》等法律的修订中应当贯穿可再生能源发展的各项原则和规定，在其他法律法规及政策中也应当体现可再生能源发展的各项目标、要求及原则。同时还需协调《可再生能源法》与其他部门法之间的关系，例如，2005年2月《可再生能源法》颁布实施后，同年8月国家发改委、国土资源部、国家环境保护总局颁布的《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》专门对风电开发建设的环境保护作出了专门规定，2006年6月国家环境保护总局又颁布的《关于有序开发小水电切实保护生态环境的通知》专门对小水电开发利用过程中可能出现的生态环境问题进行规定，这就是各法律与政策之间有效协调的成功案例。

3.3 积极落实可再生能源法律及政策的保障措施

法律的生命在于实践。一部法律不能得到有效的实施，其制度设计得再完美也没有实际意义。我国在可再生能源开发利用方面制定和出台了一些技术和经济方面的鼓励性规划，在具体的实践中也取得了较好的效果，有效地促进了我国可再生能源的发展^[9]，但同时也存在诸多问题，许多可再生能源方面的具体政策和法律措施的实际操作性较差，很难完成我国制定的可再生能源发展目标。严格执行《可再生能源法》及其配套法规和政策的具体规定，是保障我国可再生能源产业快速发展的前提条件。各级政府部门应当将依法开发利用可再生能源作为本级政府年终考核的重要组成部分，依据《可再生能源法》及其配套法规和政策的规定，明确具体责任，严格依法管理，确保促进可再生能源发展的各项具体优惠措施落到实处。例如，各级政府应当依据《可再生能源法》第12条的规定，将可再生能源开发利用的技术创新研发和产业发展纳入本级政府的科技与高技术产业发展范畴及产业发展规划中，并安排专项资金用于可再生能源技术的创新研发和产业发展，促进可再生能源开发利用的技术进步，降低产品的成本，提高可再生能源产品的质量和市场竞争力。

3.4 大力强化可再生能源开发利用的监管力度

当前我国对于可再生能源开发利用监督管理权限的划分较为模糊，且监督管理的主体和职能较为分散，职权交叉、多头管理，相应程序繁琐，缺乏相对集中的监督和管理，在很多领域存在着职权不分、管理成本高昂且效率低下等问题。因此，应当建立我国可再生能源开发利用综合管理和分部门管理相结合的监督管理模式，完善可再生能源开发利用监督管理体制，加强各部门之间的综合协调，明确责任和追责机制，提高可再生能源监督管理的效率。在最近几次的政府机构改革中，节能和可再生能源开发利用主管部门的权限被削弱，相关工作难以推进，无法满足正常的可再生能源监管执法工作。而可再生能源监督管理体制的完善是整个国家政府机构改革和能源监督管理体制的重要组成部分^[10]，总体改革方向应当是整合可再生能源监督管理部门的职责，建立统一、专门的可再生能源监督管理部门，例如，在国家和省级层面建立专门的能源检查部门，而在基层就可以设立专门的能源检查执法大队。

3.5 全面完善可再生能源市场化发展机制和公民参与机制

市场机制是可再生能源产业发展的基础，政府的宏观调控是我国可再生能源产业发展的关键，而公众参与是重要的补充。目前，我国可再生能源产业发展所需的资金、技术以及市场等条件已经基本具备，因此，相应的发展机制也需要作出一定的调整，改变之前由政府完全配置可再生能源市场资源的模式，建立社会、市场及政府协作发展的资源配置模式。纵观世界各国，其在发展国内可再生能源时使用最多的手段便是经济刺激手段，充分发挥市场在可再生能源资源市场的基础性作用，促进可再生能源行业内部形成良性竞争，使可再生能源相对于传统矿物能源更具市场竞争力。例如，可以建立可再生能源电价招标制度，推行类似于澳大利亚实行的“绿色证书制度”，使可再生能源在完全竞争的市场中获得更好的发展。同时，相关国家普遍重视国内公民尤其是民间组织在能源环境法律及政策制定中所发挥的积极作用，注重维护公民的环境知情权和参与权，以此来协调利益各方的冲突，最终实现以公民制约权力的目标^[11]。在可再生能源立法及政策制定的过程中，应当确立公民参与制度，在可再生能源立法及政策制定和监督实施方面赋予公民更多的权利，将公民参与制度化、规范化、具体化，增加我国可再生能源监督管理的公开性，及时发布可再生能源发展的相关情况，保障公民的知情权，从而有效促进我国可再生能源产业的发展。

4 结语

近年来，我国不但普遍重视发展可再生能源，鼓励能源科学技术创新，同时相继出台的一系列可再生能源法律及政策都集中体现了绿色低碳发展的价值取向。未来几年，我国在可再生能源立法方面将会取得长足发展，但与发达国家和地区相比仍然存在着一定的差距，同时，可再生能源法律及政策的综合化和政治化将更加凸显。我国应当借鉴发达国家在可再生能源立法和政策制定方面的经验和教训，以绿色低碳为可再生能源立法和政策制定的目标，重视可再生能源市场机制的作用，加强国际交流与合作，完善可再生能源法律及政策体系，真正实现可再生能源开发利用领域的有法可依，为中国可再生能源市场的健康、低碳、可持续发展创造良好的法律和政策环境。