引言

党的十八以来，以习近平同志为核心的党中央，紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义事业，带领全党全国各族人民励精图治、攻坚克难，各项事业取得重大成就。在党的十八大以来的每个重要节点，依法治国始终是党的基本方略。2012年11月，党的十八大提出：“要全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式”。2013年11月，党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。2014年10月，党的十八届四中全会专题讨论依法治国问题，审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》^[1]，为“法治中国”作顶层设计，以“法治”为改革护航。在改革开放以来历次党的全会中，以依法治国作为主题，十八届四中全会是党史上的第一次，依法治国在我国全面步入快车道。

依法行政是依法治国的重要组成部分，其基础之一就是建立完善、系统的行政决策合法性审查制度。或者说，在行政决策中，通过完善行政决策合法性审查制度，可以有效坚持依法治国原则，进而实现行政决策的法制化、科学化、民主化，防止个人专断，避免错误决策对社会、民众的不良影响。基于这一背景，笔者尝试从行政法学视角探究我国行政决策合法性审查制度的现状，思考该制度在促进我国改革发展中取得的成绩和存在的问题，在此基础上探索改进和完善我国行政决策合法性审查制度的措施和路径。

1 建构行政决策合法性审查制度的背景

在管理学中，行政决策是行政机关为了履行行政职能所作的行为设计和抉择的过程。在实际运行过程中，特指国家行政机关的工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的行政目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有效信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务作出决定的过程。从法学角度来看，行政决策就是行政机关在法律赋予的权力和职能范围内，根据相应的法律程序以及原则作出决定。

与其他决策相比，行政决策主要有以下特点。第一，决策主体的特定性，只有具有行政权力的组织和个人才能成为决策主体。第二，决策客体的广泛性，行政管理的范围和内容的复杂性决定了行政决策的客体极为广泛。第三，决策效力的权威性。也就是说，既定的行政决策不仅对行政组织成员，而且对各级行政组织管辖范围内的企业、事业单位、社会团体和个人都有约束力。第四，决策过程的合法性。在行政决策过程中，只有对行政决策权力进行必要的约束与规制，才能体现出现代行政决策的民主化、科学化。实现这一目的的主要路径就是合法性审查，或者说，通过合法性审查，可以让行政决策在法律法规的支持下明确行政决策主体所具有的资格及权力，为行政决策提供相应的理论支持以及法律依据；同时，也只有保证了行政决策的合法性，才能保证行政权力的履行不会出现偏离。所以，行政决策的合法性审查应该成为行政决策的必要环节。

党的十一届三中全会以来，我国的社会主义民主与法制建设取得了显著的成绩，行政决策合法性审查制度建设也取得了明显进展：1999年11月，国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号）；2004年4月，国务院颁发《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）；2008年5月，国务院针对市县政府依法行政工作专门发布《关于加强市县政府依法行政的决定》(国发[2008]17号)，明确指出：“建立重大行政决策的合法性审查制度。市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。” ^[2]由此，我国正式确立行政决策合法性审查制度。

以国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》为标志，自此以后，对重大行政决策进行合法性审查就成为行政决策是否合法的法定程序，只有通过合法性审查的行重大政决策，才能正式提交给相关部门审议通过，让其具备法律效力。也就是说，市县级政府及其工作部门，在做出重要行政决策之前，必须将决策方案提供给法制机关以及相关组织和专家进行合法性审核，没有经过合法性审查或者审查不合格的行政决策都不合法。各级人民政府与各部门的法制机构为重大行政决策的合法性审查机构，法制机构可以自行审查，也可以委托法律专家进行审查。在此基础上，党和政府又对我国行政决策合法性审查制度进行了进一步的补充和完善：2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出要坚持依法科学民主决策，并对重大行政决策的必经程序再次作了明确规定；2013年《国务院工作规则》对重大行政决策的必经程序作出明确规定。

2 我国行政决策合法性审查制度的现状 2.1 初步构建行政决策合法性审查制度体系

自我国建立行政决策合法性审查制度以来，合法性审查已经成为行政决策的一项重要制度，更成为依法行政的重要保障。各级地方政府及其工作部门积极落实国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》的工作要求，结合本地区、本部门的实际情况，制定和确立了本地区、本部门的行政决策合法性审查制度，较有代表性的制度主要是：省级政府层面的如《四川省重大行政决策程序规定》《天津市人民政府重大事项决策程序规则》《湖南省行政程序规定》《山东省行政程序规定》《辽宁省人民政府规范性文件合法性审查规定》《云南省人民政府重大决策听证制度实施办法》《甘肃省人民政府重大决策程序暂行规则》《青海省人民政府重大行政决策程序规定》《广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定》《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》《重庆市政府重大决策程序规定》等；市级政府层面的如《成都市重大行政决策公示和听证暂行办法》《武汉市人民政府重大行政决策事项听证办法 < 试行>》《鞍山市政府重大决策事项合法性论证程序规定》《连云港市人民政府规范性文件合法性审查程序规定》《中山市政府重大决策听证办法》《东莞市重大行政决策程序规定》《大连市重大行政决策听证办法》《广州市重大行政决策程序规定》等；区县级政府的如《北京市大兴区人民政府重大行政决策暂行办法》《保亭黎族苗族自治县人民政府重大行政决策规则》《大竹县人民政府重大行政决策程序规定》等。

具体而言，我国地方政府主要通过行政规章和规范性文件来确立行政决策合法性审查制度。就行政规章来说，主要表现为三种类型：第一类是综合性规定。这类规章的重点是规范所有的行政程序，同时将行政决策作为特殊的行政行为设专章予以规定。如《山东省行政程序规定》第三章规定，重大行政决策方案在提交政府常务会议前，应提交给本级人民政府的法制机构进行合法性审查。第二类是在行政决策程序规定中就合法性审查问题进行规定。如《山西省重大行政决策合法性审查办法》《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》就将合法性审查明确规定为重大行政决策的必经程序，《四川省重大行政决策程序规定》的第四节对合法性审查需提交的材料、审查期限等事项进行了规定，《庆阳市人民政府重大行政决策程序规定》第五章则对合法性审查应提交的材料以及审查的内容、方式、期限和意见进行了详细的规定。第三类是专门就行政决策合法性审查事项制定规章，如《毕节市人民政府重大行政决策合法性审查制度》《贵阳市人民政府重大行政决策合法性审查规定》。专门性的规章对合法性审查制度的规定具体而明确，在实际运行中更具操作性。

通过规范性文件确立行政决策合法性审查制度的情况主要出现在省级以下地方政府及工作部门。与政府规章相比，规范性文件的法律位阶较低，但由于是对上级法律法规的具体化，因此其对合法性审查的规定更为详细。如《贵港市卫生计生委重大行政决策合法性审查制度》《绥阳县人民政府重大行政决策合法性审查制度》《特克斯县人民政府重大行政决策合法性审查制度》，以及宜章县交通运输局《关于印发 < 重大行政决策合法性审查制度>的通知》、台州市国土资源局路桥分局制定的《重大行政决策合法性审查制度》，均对本级政府或本部门的行政决策合法性审查进行了细化规定，增强了实际审查的可操作性。

2.2 当前我国行政决策合法性审查制度的不足

总体而言，目前我国行政决策合法性审查的制度建设和工作推进得到了全社会的重视。一方面，党和国家高度关注依法治国、依法行政，行政决策合法性审查制度在国家层面上早就被确立起来。另一方面，在国家法律法规的要求和中央规范性文件的影响下，绝大多数地方政府通过各种方式对合法性审查制度进行了规定和构建。但是，从2008年国家正式确立行政决策合法性审查制度以来，由于种种主客观因素的制约和影响，无论是立法层面，还是执行层面，我国行政决策合法性审查制度均存在一定的不足和问题。

就立法层面而言, 国家未就行政决策合法性审查制度进行专门立法，这将影响行政决策合法性审查的深入制度化进程。当前，我国仅在《宪法》、《立法法》等法律中对合法性审查有所规定，关于行政决策程序的重要规范性文件主要体现在《全面推进依法行政实施纲要》《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》等规范性文件中。因此，从立法意义上讲，国家层面关于行政决策合法性审查制度建设出现了规制缺失。

就执行层面而言，我国地方政府贯彻落实行政决策合法性审查制度的情况并不乐观。第一，地方政府对行政决策合法性审查的规定多散见于行政程序规定和重大行政决策程序规定中，多数仅对合法性审查进行了简单规定，同时由于没有统一的标准，各地规定的内容参差不齐^[3]。第二，均将法制部门作为行政决策审查的主体。这样做，一方面可以最大化地节约审查成本，还能更好地了解决策的基本情况；另一方面，由于法制部门是政府的内设机构，在实际运行过程中，法制部门的行政决策合法性审查容易变成行政决策合法性论证，审查过程就成为一个提出建议的过程，而且无权对一些错误的行政决策予以否决^[4]。第三，一些基层政府如乡镇政府、街道办事处等，由于没有设置专业的法制部门，导致行政决策合法性审查根本无法开展。第四，一些重大或者较为复杂的行政决策，由于专业性很高、决策难度大、涉及领域广，已经超出了法制部门的水平，必须通过其他路径来确保其合法性^[5]。诸如此类的问题，已经深刻地影响了我国行政决策合法性审查的制度化进程和效果。

3 改进和完善我国行政决策合法性审查制度的几点思考

当前，在依法治国方略的推进过程中，在法治政府的建设过程中，行政决策合法性审查制度扮演着极为重要的角色。根据我国的基本国情和行政决策合法性审查制度执行的具体情况，为了促进我国行政决策合法性审查的科学性、民主性和有效性，可通过明确决策审查主体、限定决策主体权限、规范决策内容标准、完善决策审查程序等途径和方式，进一步改进和完善我国的行政决策合法性审查制度。

3.1 明确决策审查主体

一般来说，制定和完善行政决策合法性审查制度，需要明确行政决策合法性审查中不同类型审查主体的嵌合方式，根据不同问题有针对性地对审查主体进行研究与分析，保证行政决策审查主体的多元化，实现利益协调最大化，从而让行政决策得到社会的普遍认可。

具体而言，完善行政决策合法性审查主体应通过以下制度构建来保障其有效运行。第一，对于垂直管理部门，其行政决策通过上级法制部门来进行合法性审查。所谓垂直管理，就是下级工作部门直接由上级同类型工作部门指挥和领导，这主要涉及金融、税收、工商等行政机关，其工作性质涉及的是国家整体利益。这些行政机关的业务不受本级政府管辖，如果通过当地政府或者本部门的法制部门进行合法性审查，难免会产生一定的消极或不利影响。因此，对于这类行政机关行政决策的合法性审查，需要通过其上级法制部门进行。第二，对于各级人民政府及其工作部门，需要通过不同层级的法律法规来改进和完善行政决策合法性审查制度。县级以上人民政府及其工作部门在进行行政决策时，应由本级政府的法制部门进行合法性审查。对于乡镇一级政府以及街道办事处的行政决策，应该通过县级政府的法制部门来进行合法性审查。第三，对于重大、疑难、复杂的决策事项，在法制部门进行审查时，还应委托中立的、专业性较强的社会组织予以协助，才能够更好地完成合法性审查工作。社会组织在协助的过程中提出的合法性依据以及相关的论证材料，需要提交给相关决策部门进行备案与审核。在审查中，还需要确定由于审查建议失误导致的行政决策法律风险的责任，以此来提高行政决策的可靠性。

3.2 限定决策主体权限

随着社会法制的不断完善与进步，行政机构越来越重视依法行政。依法行政的一项内容就是不可越权决策，这就意味着：行政决策主体在决策时，只可在其职权内进行决策；如果其决策涉及到法律法规时，需要根据国家相关规定在法定权限内开展决策工作。因此，通过审查行政决策的权限，就可以审查行政决策的合法性。

一方面，审查行政决策主体是否存在越权现象。根据依法行政的要求，行政决策必须在决策主体的法定权限内进行，而且需要完全符合法律法规的相关规定或者获得合法的授权。也就是说，在行政决策过程中，行政决策主体必须在对应的法定权限之内进行决策，或者说，行政决策主体只有在其具备决策权限的领域作出的决策才具有合法性^[6]。如果超出主体所具有的法定权限，其所做出来的行政决策就不具备合法性。另一方面，审查决策主体是否存在滥权现象。由于管理社会事务的客观需要，国家立法时一般都会赋予行政机关一定的自由裁量权，在具体执行过程中若不对其进行合法性审查，难免会出现决策主体滥用职权问题，造成公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。进行决策权限审查，就是要求行政机关决策不得滥用职权，如果存在滥用职权现象，则作出的任何决策均没有效力，而且还会受到法律制裁，相关责任人要承担相应的法律责任。

3.3 规范决策内容标准

行政决策内容是行政决策中的重点，其合法性审查指的是通过合法性审查来判断决策方案中的事项是否具有合法性。目前，国家出台了《全面推进依法行政实施纲要》《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》等与行政决策相关的法律法规和相关政策。对于地方政府的行政决策内容而言，对其进行合法性审查，主要依据就是国家法律法规以及一些特殊的禁止性规定。对于传统意义上的行政决策而言，要判断其是否具有合法性，主要依据是分析其决策内容是否与上位法保持一致。但是，随着社会的飞速发展，行政管理工作越来越复杂化、专业化，如果继续采用传统的合法性判断来解决行政决策的合法性问题，已不适应当前的时代环境和管理需要。因此，结合行政决策的自由裁量、公共治理属性，需要将法律原则作为行政决策合法性审查的重要依据。就当前而言，可以借鉴发达国家行政管理中的“原则之治”做法，充分发挥法律原则对法律规范的作用，结合行政法的合理原则、信赖保护原则、诚信原则等来对行政决策进行自由裁量。同时，要求行政决策主体的决策必须与国家的路线方针和法律法规内含的价值观念保持一致，合法性审查中就行政决策草案是否与相关法律原则的价值观念一致进行分析与判断。

需要注意的是，审查标准是整个行政决策合法性审查的关键。审查标准不仅应涉及行政决策合法性审查，还应包含行政决策合理性审查^[7]。因此，在合法性审查中，需要制定出不同类型行政决策的审查标准，结合各个标准的实际维度来对行政决策的合法性进行综合考评。比如，职权标准就应针对决策主体有无决策权限以及是否超越权限来进行判断，而超越决策权限又可以细分为层级越权、职能越权、地域越权和职权滥用，等等。总之，如果没有细化的审查标准，很容易造成行政决策风险的产生，从而影响到审查结果。

3.4 完善决策审查程序

决策是针对某一问题进行逻辑性、综合性分析的过程。行政决策解决的是不同利益主体之间的利益问题，因此要通过具有法律效力的程序去确保法律对行政决策过程进行调控并制定出具有合法性的决策。制定行政决策程序审查制度是判断行政决策程序是否违法的一种有效手段。我国现行的行政决策合法性审查制度还没有形成统一的程序，因此只有加大对公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查以及集体讨论等阶段的程序研究力度，制定出科学合理的审查的步骤、形式、顺序、关系、时间等，才能规范行政决策合法性审查工作。为了确保行政决策的公正性以及突显行政决策中自由裁量的核心地位，在对决策程序进行审查的同时，要结合法律规定的方式和步骤来进行运作。由于不同行政区域的行政决策有着不同的程序规定，因此，对于决策程序的审查也需要区别对待。整体而言，在行政决策中，当草拟决策方案时，相关部门和人员要深入调查和分析需解决的问题，精准地把握好决策方案起草所需的信息。在合法性审查过程中，专家与民众的参与显得非常关键，需要通过专家论证以及相关的听证会、意见征求会等形式来收集信息，多角度、多渠道论证决策方案的合法性^[8]。按照国家《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定，在进行决策程序审查时，在考虑行政决策成本与效率的基础上，需要进一步改进和完善公众参与、风险评价、专家论证等环节，从而更好地完成行政决策合法性的审查工作。

4 结语

综上所述，我国当前的行政决策合法性审查制度建设在取得较大成绩的同时，也存在一定的问题和不足。这需要国家立法机关、行政机关以及法制部门、专家学者等通力合作，通过理论与实践相结合的形式，不断提升我国行政决定合法性审查工作，进一步推进我国行政管理模式创新，促进政治经济社会和谐发展，真正实现依法行政、依法治国。