在我国传统的公共产品供给模式中,政府的财政支持占了很大比重,导致政府的财政压力与日俱增,难以为继。PPP模式自20世纪90年代兴起于英国之后,在西方发达国家获得了较快发展,成为目前发达国家普遍采用的一种公共产品、公共服务市场化运营方式。西方国家在PPP模式的应用推广中进行了多方面的探索,积累了丰富的经验。因此,如何科学地借鉴国外成功的PPP模式运行经验,对我国的PPP模式运作有着至关重要的影响。笔者基于对英国、澳大利亚、加拿大等国外发达国家的PPP模式发展历史与经验的研究与思考,以期获得对我国PPP模式的借鉴与启示。
1 文献综述 1.1 问题的提出在发达国家已经得到广泛应用的PPP模式,即公共部门与私人经济合作模式。通常情况下,PPP模式是政府与私人资本合作建立的市场化运营模式,即政府为优化公共产品、公共服务而与社会资产建立起合作关系的一种模式。这一模式的基础是国家授予社会资本特许经营权,基本特征体现在共担风险、共享利益,全面发挥政府公共部门与社会资本的各自优势,最大限度发挥该模式所具有的特殊约束机制的作用,从而达到提高公共产品、公共服务的供给效率和质量的目的。社会资本可在这一模式下直接进入公共产品和公共服务的供给领域,通过“风险共担、利益共享”的运行机制,得到合理的投资回报。
党的十八届三中全会强调,要加强和创新社会管理,改进由政府单一提供公共服务的模式,并提出了鼓励社会资本投资城市基础设施的思路。近年来,我国在公共基础设施投融资领域开始尝试引进PPP模式,取得了许多预期成效。试点经验表明,在具有公共产品性质的基础设施领域引进PPP模式,能够推动政府职能转变,控制地方政府债务,激发市场活力,创新重大项目融资模式。同时,也在一定程度上缓解了公共部门的即期财政压力,提高了公共产品的供给效率和服务质量。
1.2 PPP模式的研究现状在研究PPP模式中,国内外学者取得了一系列的研究成果,主要包括以下方面:
(1)PPP模式的内涵界定。萨瓦斯(2002)指出,PPP模式指的是由公共、私人部门共同参与提供社会服务的一种合作方式[1]。而加拿大PPP中心(PPP Canada)则将PPP模式定义为公共部门以合作为原则与私人部门建立起来的关系,着重体现两个部门共享利益、分担风险的机制。简迎辉(2014)认为,PPP模式主要指的是公共和私人部门通过建立合作关系,在风险共担、利益共享的基础上,共同提供公共产品或服务的一种模式[2]。
(2)PPP模式的特征分析。贾康、孙洁(2014)认为,PPP模式不仅具有合作的伙伴关系,更具有利益共享的利益关系,以及共担风险等特点[3]。范柏乃(2011)等则认为,PPP模式还应该包括公共产品供给主体多元化和公私部门间关系平等化两个特征[4]。唐祥来(2006)认为,PPP模式是公共部门与私人部门以伙伴关系充分协作的结果,具有双主体供给、政企分开、代理运行机制和效率与公平兼顾四个鲜明特征[5]。
(3)PPP模式的优势及作用。PPP模式具有传统投融资模式无法比拟的优势,不仅有利于降低政府负债水平,提高公共服务供给效率,而且能够激活民间资本。杨晓萌(2009)认为,在PPP模式中,私人资本进入到公共资本中,不仅仅是对财政投资的不足进行补充,更重要的是引入了私营模式的管理技术,从而在增加效率的同时,也增加了市场的公平性[6]。刘薇(2015)认为,PPP模式具有削弱融资难度、减少融资风险、转嫁融资风险、更有助于促进项目成功等多种优势[7]。唐祥来(2005)把PPP模式的优势归纳为:公共产品由政府和私人部门同时供给,双方在供给和技术管理方面分工明确,从而有利于供给效率的提高[5]。
(4)PPP模式的影响因素。PPP模式在实际运行中受到很多因素的影响。Hammami等(2006)认为,促进PPP这一模式发展的因素是多方面的,其中主要包括法律法规、制度设计,特别是腐败现象减少也有利于其发挥积极作用。简迎辉(2014)则从促进PPP模式成功的因素展开研究,认为财务、法律、商业环境、风险、技术、政府能力等方面均与这一模式能否取得良好的成效具有一定的关系[2]。王秀芹(2007)认为,PPP模式的成功与否取决于政府在项目运作中所提供的环境、在特许协议中确立必要的激励机制、必要的立法与诚信以及机构的专业管理水平等多方面的因素[8]。
2 公共产品供给PPP模式的内涵与基本特征PPP模式是英文“ Public-Private Partnership”的简称,官方名称有很多种,较为常见的有公私伙伴关系、公共民营合作制、民间开发公共服务。虽然名称表述不一,但是其内涵和特征是相对固定的。
2.1 PPP模式的内涵界定由于各国对PPP模式的内涵界定并不相同,所以在PPP模式内涵的界定上,还没有一个明确的标准概念。联合国培训研究院的界定是:PPP模式主要是为满足公共产品需要而建立的公共和私人的合作关系。欧盟委员会指出,PPP模式其实就是政府部门和私人部门两者之间为充分发挥公共部门提供公共服务项目的职能而建立起来的一种合作关系。美国国家委员会认为:PPP模式主要包含内包与私有化两种公共产品和服务提供方式,但是更强调私人部门的投资与参与。
结合上述的三个内涵界定,根据我国目前的国情,笔者认为,PPP模式至少应包含三大关键要素:
第一,私人部门投资。相对于传统投融资模式,在PPP模式中,私人部门对公共产品的提供占了较高的比重,这就有效地减轻了政府的财政负担,同时也加强了公共部门与私人部门的合作关系。
第二,私人项目特许权力。相较于传统的模式而言,PPP模式更加强调在双方签订协议之后,私人部门是否享有项目所有权、经营权和收益权。在私人部门享有特许权的情况下,可以有效地促进私人部门对产品技术进行创新,提高项目整体的管理效率,同时也能够促进公共部门内部的改革与管理效率的提升。
第三,双方共担风险。在PPP模式中,还有一个与传统模式有着较大差别的特点,即风险的分担机制。PPP模式中的公私部门分别承担着各自所需要承担的风险,这样不仅可以有效地对合作期间项目的风险进行控制,而且在一定程度上还可以降低各个部门所承担的风险系数。
综上所述,笔者认为,PPP模式的内涵可以界定为:公共部门与私人部门签订合作协议,双方共担风险,共享利益,私人部门在得到公共部门的特许权力之后,利用资金和管理优势,有效地满足大众对公共产品的服务需求。
2.2 PPP模式的基本特征虽然学界对于PPP模式内涵的表述不尽相同,但是总的来说,PPP模式包含以下三个共有特征:
(1)伙伴关系。在PPP模式下,伙伴关系意味着公共部门和私人部门是完全平等的。在签订具有法律效力的相关协议后,双方共同履行责任,同时又各自负责本部门的义务。这是一种具有法律意义的契约伙伴关系,在一定程度上给予私人部门以法律法规上的保护。同时,由于双方的目标是一致的,这种关系促进了彼此之间合作的默契度与信任度,同时也提高了合作项目的运行效率。
(2)利益共享。利益共享是PPP模式的重要特征。一般情况下,PPP模式的项目都是由公共部门发布的,最终目标并不是获取经济利益,而是为了给社会公众提供良好的公共服务。由于在合作协议中,公共部门给予私人部门一定的特权(如特许经营权),如果私人部门通过特权进行垄断而获取利益,这会引起公共大众的强烈不满。因此,公共部门需要与私人部门共享所得利益,从而保证私人部门稳定的投资回报和合作积极性。
(3)风险分担。风险分担机制意味着公共部门和私人部门在合作过程中不仅共享利益,同时也要共同承担相应的风险。当然,政府作为公共部门,需要承担的风险要大于私人部门,但是通过这种风险分担机制,政府可以将一部分投资风险转移到其他私人部门。
3 发达国家推行公共产品供给PPP模式的主要做法20世纪90年代,英国率先启动了PPP模式,经过20多年的发展,这一模式逐渐在全球范围内得以广泛应用。据全球PPP机构的权威统计,从1985年到2011年,全球范围内共建设7 751亿美元的基础设施PPP(名义价值),其中45.6%分布在欧洲各国,亚洲和澳大利亚占24.2%,美国占8.8%,加拿大占5.8%,墨西哥、拉丁美洲、加勒比海占11.4%,非洲和中东地区占4.1%,而英国、加拿大和澳大利亚的实践经验值得深入研究和学习。
3.1 英国PPP模式的成功实践英国不仅是全球范围内最先启用PPP模式的国家,更是当前应用这一模式最为成熟的国家。罗曼·莱蒙早在20世纪90年代初就提出了为满足公共支出而利用私人资金的举措,同时创立了私人部门融资计划,开创了PPP模式的先河。在这一模式下,私人部门可以参与设计、建造、投资公共设施等环节,从而为更好地优化公共产品质量、维护公共资产保驾护航。在1992年到2011年间,英国一共完成了700多个PFI,创下了547亿英镑的项目资本支出,且涉及公共产品和服务各个领域,主要包括公路、住房、医院、废物处理等公共基础性项目,其中最负盛名的案例为伦敦地铁建设项目。社会资本通过PPP模式获得了30年的特许经营权,该项目在政府与社会资本的密切合作下取得了良好的经营绩效。英国的公共产品PPP模式推进工作主要由英国基础设施局全权负责,其主要职能包括援助地方政府进行PFI项目,评估项目的运行情况,同时制定标准化的合同文本,在投资项目中主要推介市场化的建设项目。
3.2 加拿大PPP模式的广泛运用在加拿大,PPP项目的整个过程,包括设计、建造、运营、维护等都由私人部门负责。这样既能够从根本上规避各阶段中不同投资人的风险,也可从根本上避免各部门推诿责任。在尚未完成项目建设之前,政府是不需要承担支付责任的;只有当私人部门所提供的服务达到双方事前约定的标准时,政府才需支付承诺的资金。加拿大为了给予PPP模式更好的发展机遇,专门斥资24亿加元设立了“加拿大P3”基金。与此同时,规定各级政府都可因为安全、交通、水务、旅游、体育、海事等公共事务向该基金申请资金,同时规定PPP项目可向该基金申请25%的项目投资资金。就运行绩效来看,加拿大PPP模式所取得的成效在世界各国中名列前茅,其规范化的运作机制极大地降低了交易成本,提高了项目的成功率。自20世纪90年代初期到2013年,加拿大一共设立了206个PPP项目,总价值630亿美元。这些项目覆盖范围广泛,几乎包括了公众日常生活的各个领域。总结加拿大PPP的成功经验,可以概括为两个方面:一方面是引入竞争机制,鼓励国内外的私人投资者参与到PPP项目的竞标中来,以激励创新、降低成本。另一方面强化创新推广机制。加拿大PPP中心在发展中特别强调与各省同行相互交流、分享经验,从而结合外部环境的变化作出积极的调整和应对。
3.3 澳大利亚PPP模式的改革成效20世纪80年代,澳大利亚开始在基础设施建设领域中广泛推行PPP模式。其中SPV就是这一模式的典型形式。一般情况下,SPV与政府签订20到30年的协议,主要包括项目融资、建设等内容。其中悉尼奥运会主体育场就是这一模式最具代表性的案例。该项目一共投资6.15亿澳元,其中政府拔款、贷款分别达9 120万澳元、600万澳元,两者共占总投资的15.8%,另外由公私联合组建的私人财团则负责了另外84.2%的筹资额。悉尼奥运协调局与项目中标人就合作事项签署了包含9项条款的正式合同,明确规定了私人财团需要负责的内容:(1)融资;(2)建设;(3)维护经营权。另外,私人财团将体育场的日常管理、资产运营两项工作委托给两家公司全权负责。其中,拥有资产所有权的公司一方面负责向地方政府缴纳税费、归还银行本息,另一方面凭借资产所有权收取租用场馆的租金。由于投资成本较大,该项目运营初期并没有马上获得盈利,而是先经历了一段时间的亏损之后才逐渐实现盈利。
4 公共产品供给PPP模式国际经验对我国的启示目前,我国公共产品供给PPP模式的实践尚处于起步阶段,与发达国家存在较大的差距。因此,需要从多方面着手,积极借鉴国际社会PPP模式的成功经验,促进PPP模式在我国健康成长和持续发展。
4.1 制定和完善相关法律法规毋庸置疑,PPP模式是一种建立在公私资本间的长期合作关系,它的发展离不开完善的制度保障。由于我国PPP实践目前主要是由政府驱动的,即各级政府多以地方性法规、部门规章制度来推动PPP模式的建设,从而导致政出多头、目标各异甚至“朝令夕改”,致使PPP协议的履行存在较大风险,这也是社会资本参与PPP的最大顾虑。同时,这些政策性法规由于缺乏权威性,导致法律效力较低,因此无法从根本上满足PPP模式的发展需求。另一方面,考虑到这一模式的特殊性,在引入这一模式前一定要将具体事项规范化,其中涉及的主要问题包括项目公司、税收优惠、招投标等等。这就需要国家从立法层面制定有利于发展PPP模式的法律保障制度,科学界定PPP模式的法律性质,并在此基础上制定详细的、行之有效的、能够与现行的法律体系相衔接的运行机制。只有在法律层面上确保各私人部门的权利,才能真正解除私人资本的后顾之忧,鼓励更多的私人部门参与PPP项目。除此之外,各级政府在出台评价PPP项目的适用范围、评价标准时,一定要充分遵循国家立法,并以此为依据进行实践操作,减少公共项目的政策风险。
4.2 建立专门的PPP项目管理机构项目特许经营这一方式在PPP模式下得以广泛应用,其对法律、财务、金融等方面的知识也提出了更为苛刻的要求,首先这一模式需要的评估时间更长,需要谈判的内容更复杂;与此同时还要特别注意合理化解风险,落实有效的监管,只有这样才能从根本上减少风险的存在。这一系列工作是一个复杂的、长期的和系统的工程,需要政府各部门通力合作,因此有必要设立专门的PPP项目管理机构,全面推进PPP模式的发展。在英国,IUK不仅是英国基础设施融资机构,更是其财务部不可或缺的一部分。在中央政府的委托下,IUK对PPP模式的公共实体提供援助。IUK主要针对基础设施领域,以推广PPP模式为核心,积极落实各级政府建设基础设施的政策需要,并在这一基础上,从宏观的角度制定适合PPP发展的基本标准和运行框架。近年来,我国已经成立了专门的PPP中心,即政府、社会资本合作中心,同时还要求各级政府积极响应,建立完善的PPP专门机构。但是,这些机构的实际运行效果尚不明显,因此有必要借鉴发达国家相关的成功经验。就我国而言,应当进一步强化PPP模式监管机构的独立性,积极推进PPP模式发展的联合管理机构,成立各级行业主管机构;要充分发挥发改委、财政部门以及第三方机构的作用,共同承担PPP的融资服务、技术分析、评估评价、咨询项目等相关工作。
4.3 探索PPP模式的多元化当前,我国的PPP模式主要分为BOT(BuildOperate-Transfer,即建设—经营—转让)模式和BT(Build-Transfer,即建设—转让)模式两大类型。现在非常有必要积极引入更契合各项目特点的新的运行模式,比如BOOT(Build-Own-Operate-Trans fer,即建设—拥有—经营—转让)等模式。
在运用PPP模式前,首先要做的就是落实合理的具体模式,使政府在选择管理模式时具有一定的可选择性。在具体的使用过程中,要坚持以大胆创新、促进发展为基本要求,充分发挥PPP模式的优势,为推进预期目标的发展夯实项目,比如可在独立审核,确立合约的独立性、权威性的前提下引入PPP模式。英国地铁PPP模式引入的仲裁机制可以说是对PPP模式创造性运用的成果。与此同时,在各个国家,或者在同一国家的不同地区,由于法规、政策、体制等方面因素的影响,PPP模式的适用性也都是不一样的。另外,PPP模式具有适用范围广泛的特点,既可以在一个项目的整个过程中使用,也可以在某个环节、项目的中间环节加以运用。一般认为,PPP模式虽然具有多方面的优势,但是必须因地制宜地选择行之有效的模式,才能将理论优势转化为现实优势。就当前我国的PPP模式实践来看,形式较为单一,多以BT模式、BOT模式为主。因此,有必要鼓励多元化模式的发展,特别是可针对性地引入TOT、BOOT等模式。
4.4 构建PPP模式的风险分担机制明确风险分担机制、强化风险管控是充分发挥PPP模式作用的前提条件。客观上说,这与PPP模式的特点有关。一般情况下,PPP模式项目涉及的资金数量相对较大、投资工期相对较长、不确定因素较多,为此一定要充分发挥公私双方各自的优势,完善风险分担机制,从而最小化项目风险。就当前我国实施PPP项目的基本情况来看,许多项目尚未建立成熟的风险分担机制。针对这一现实问题,当务之急就是建立起有效的、公平的风险分担机制。结合国际通行的做法,必须在深入了解PPP模式特点的基础上,建构科学有效的风险分担机制。首先,政府部门要承担法律变更和政治政策风险,而私人资本投资人则承担项目建设、经营和国有化等风险。其次,各大金融机构要踊跃参与PPP项目的论证决策,制定行之有效的评价PPP项目的标准,有针对性地放宽对标的项目的融资限制。最后,为防范项目风险,私人投资者可通过书面或者其他方式要求税收部门、中央银行等作出必要的风险补偿承诺。比如英国、法国政府在修建英法海底隧道时,就作出32年内不修建任何与英吉利海峡连接的设施的承诺,客观上说,这保证了项目公司的利益,特别是使其在约定年限内拥有垄断经营权,从而获得项目经营收益。
4.5 建立健全以“双向监管”为主体的监管机制在PPP模式监管框架下,作为制定监管政策的政府首先要做的就是全面保证各参与方的基本利益,而这需要广泛征求消费者、运营者以及投资者的意见。换言之,就是一方面要确保以PPP模式建设的基础设施服务符合相关要求,另外一方面要充分协调好参与方的合法权益。比如澳大利亚在引入高速公路项目中,首先广泛调查民意,其次通过公开听证等方式落实监督管理,最后为方便听取广大民众的意见还专门设立了沟通机构。在整个实施过程中,所有的参与方同时也是项目的监管者,这一点在国外PPP监管中得到了充分的诠释,比如要求监管模式的形成必须包括消费者在内的所有利益相关方。但是,就我国当前实行的PPP模式监管机制来看,显然没有达到这一要求,私人部门可以说是完全受制于政府部门,政府在整个项目中成了唯一的监督主体,而私人资本投资人难以通过合法的途径制约政府的违规行为,使双方的合作处于不平等的地位。因此,当务之急就是要尽快改变以政府为主导的单向监督体制,结合实际需要建立双向监督体制,充分发挥该体制在PPP项目中的制衡与约束作用,确保私人投资者在遵守法律法规和合同条款的前提下积极参与PPP项目的整个过程,并获取合理的投资回报。
5 结语综上所述,PPP模式作为解决公共产品供给的投融资机制,已经成为国际通行的主流模式。英国是西方发达国家中最早运用PPP模式且具备成熟经验的国家;加拿大的PPP模式运行规范,绩效最高,取得的成效在世界各国中名列前茅;澳大利亚在基础设施建设领域中广泛推行PPP模式且颇具成效。但是,PPP模式在我国尚处于理论探索和实践试点的起步阶段,要充分发挥其基本功能和优势,必须在借鉴发达国家成功经验的基础上,根据本国的实际情况因地制宜地科学推进。首先,PPP涉及公共利益和大众福祉,PPP的法治化是推进PPP的前提和保障;其次,建立专门的PPP项目管理机构,统筹PPP建设项目的各项事务;第三,在发挥现在PPP模式优势的基础上,积极引入新的模式,探索PPP模式的多元化路径;第四,构建PPP模式的风险分担机制,积极平衡各方面的利益诉求;第五,改变政府单一主体的监管体制,健全以“双向监管”为主体的监管机制。
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