2017, Vol. 19
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美国农业信贷银行体系初建于1916年，其后不断完善，逐步形成了集各种形式贷款（长期、中期和短期贷款）、农业设备租赁、技术援助等各方面支持于一身的全方位农业支持系统。100余年来，美国通过这一制度之渠，源源不断地为广大农村引入丰沛的资金，创造了在农业人口占比不到百分之三的情况下的高度发达的农业。2014年6月，全国人大召开“农村金融立法调研协调会”，组织各相关部门开展农村金融立法研究，农村金融立法的准备工作正式铺开。美国农业信贷银行法律制度作为农村金融法律制度的重要组成部分，无疑为我国提供了农村金融立法的制度借鉴。
1 美国农业信贷法律制度简况美国农业信贷银行体系是农业信贷系统的核心，由农业信贷合作社和农业信贷银行构成，前者是后者的股东，受后者的监督，后者为前者提供贷款。农业信贷合作社和农业信贷银行处在信贷链的不同位置，扮演着不同的角色，同时又相互配合，共同发挥着支农作用。
1.1 农业信贷合作社农业信贷合作社（Agricultural Credit Association）由申请借款的10人及以上的农民，或牧场主，或水产业的生产者、收购者组成①，是由联邦土地银行协会（Federal Land Bank Association）和生产信贷合作社（Production Credit Association）合并而来②，直接面向农业借款人向其发放贷款，截至2013年1月1日，农业信贷合作社已占所有直接发放贷款的合作社的97%③。
①参见Farm Crecit Act SEC.2.0.
②联邦土地银行协会和生产信贷合作社在成立、一般法人权力、股票发行、税负承担等事项上有诸多共同之处，但联邦土地银行协会只能发放房地产抵押长期贷款，农业信贷合作社只能发放短期、中期贷款。为提高整个体系的运营效率进行系统性整合之后，联邦土地银行协会和生产信贷合作社合并为农业信贷合作社，因而每个农业信贷合作社都包含这两个组成实体，不仅具有发放三种性质的贷款的权力，而且还拥有两机构的其他所有权力。
③参见FCA, “2013 Annual Report on the Farm Credit System, ”
农业信贷合作社、生产信贷合作社与联邦土地银行协会三者之间为母子结构（parent-subsidiarystructure）关系④，农业信贷合作社为母公司，其全资拥有的生产信贷合作社和联邦土地银行协会为子公司，且三者中的任何一个都要对其他两个机构的债务承担责任[1]。
④农业信贷合作社的母--子结构的安排有以下好处：首先，使农业信贷合作社能够更有效地建立以及使用资金，并且在成员仅仅持有农业信贷合作社股票的情况下，能够从农业信贷合作社及其子公司三者中的任何一个，或者同时向两个子公司借款。这样就使得农业信贷合作社及其子公司在服务顾客时拥有更大的灵活性，借款人也能更加高效地获得信贷及相关服务。其次，该结构安排使得合作社能够向成员借款人提供更广泛的专业服务，还使得借款人能够从同一机构获得长期、中期和短期贷款。
农业信贷合作社作为投放贷款的“零售”组织实体，围绕其放贷这一核心权力，美国《农业信贷法》还赋予其多达二十余项的一般法人权力以及其他权力。如订立合同、提起诉讼和应诉、处置资产、发行股票、认购农业信贷银行的股票、买卖债券、与其他系统机构达成分担损失的协议等⑤。农业信贷合作社作为以农业借款人为组成成员的经济实体，它本身没有资金创造功能，其向成员发放的信贷资金来源于其上游机构农业信贷银行。
⑤参见Farm Crecit Act SEC.2.2.、2.3.、2.6.、2.7.、2.12.-2.16.
1.2 农业信贷银行如前所述，生产信贷合作社与联邦土地银行协会合并为农业信贷合作社，与之相对应，两类合作社以前分别所属的银行也合并为农业信贷银行。即农业信贷银行由各农业信贷区的联邦居间信贷银行和联邦土地银行合并设立，为联邦特许的工具。为便于业务的高效运作，各农业信贷银行可以建立分支机构或其他办事处⑥。
⑥参见Farm Crecit Act SEC.1.3.
1.2.1 农业信贷银行的权力及功能作为独立的法人实体，农业信贷银行当然享有所有法人都具有的一般性法人权力⑦，对此，《农业信贷法》共明确规定了24项⑧。但是，若该法对农业信贷银行权力的规定仅及于此，那么它与其他法人实体彼此并无二致，既无法突显其有别于商业性金融机构的特性，也无法解释其何以成为联邦特许的金融工具，成为“农业”信贷银行。正是因为农业信贷银行天生的支农属性，除一般性法人权力外，《农业信贷法》紧紧围绕着服务农业这一主题，在放贷、票据贴现、设备出租、技术援助等方面也赋予了农业信贷银行一系列的特有权力，从而形成了农业信贷银行多元化的功能，切实践行着支农使命。
⑦在美国《农业信贷法》法律文本中，对各组织实体权利的规定自始至终均用”power”或”powers”一词，为与原文保持一致，故译为“权力”。
⑧如订立合同、起诉或应诉、处置资产、认购股票、投资、买卖债券等。详见Farm Crecit Act SEC.1.5.
（1）放贷功能
放贷是农业信贷银行的核心功能。农业信贷银行的资金投放面很宽泛，除农业借款人外，还涵盖了农业借款人的服务者。即农业信贷银行不仅服务于农业借款人个体，同时也意图营造有利于个体发展的外在环境，旨在让信贷资源能够给予相互依赖、相互促进的所有相关主体，而不单单是农业借款人，以推进农业的全面、长远、持续发展。
第一，对农业借款人的放贷。根据农业信贷管理局的规定，农业信贷银行可单独或参与其他贷款人向农村地区或水产品生产者、收购者发放房地产抵押长期贷款。在特定情况下，农业信贷银行还可作出5至40年的持续贷款承诺。如前所述，农业信贷银行由联邦土地银行和居间信贷银行合并而来，合并后的农业信贷银行同时拥有原联邦土地银行和居间信贷银行的权力①。
①参见Farm Crecit Act SEC.1.11.（3）
第二，对农业借款人服务者的放贷。此时，最终获取农业信贷银行信贷资金的主体不再是农民、牧场主、水产业从业者，而是服务于他们的实体或个人。前者涵括了生产信贷合作社、国民银行、州银行、信托公司、农业信贷公司、畜牧业贷款公司、储蓄机构、信用社、向农民和牧场主发放贷款的农业生产者协会、向水产品生产者或收购者发放贷款的公司，后者指的是为农民和牧场主提供与其运营直接相关的服务人员。相应的，农业信贷银行的该居间放贷权即是自原居间信贷银行继受而来。
（2）票据贴现、证券购进功能
根据《农业信贷法》第一章的相关规定，对于联邦土地银行、居间信贷银行的任何票据，农业信贷银行可以对其进行贴现；对于经联邦土地银行协会、生产信贷合作社担保的其他证券，农业信贷银行可自行购进。票据贴现和证券购进不仅满足了双方需求，同时也加快了市场流通，激发了市场活力。
（3）农业设施、设备的出租功能
根据《农业信贷法》第一章、第二章的规定，银行可以对合格借款人运营所需的设备或设施进行经营性出租，也可进行附购买选择的出租②。农业信贷银行的该项功能可缓解农业借款人因资金紧缺而无力购置农业设施、设备的压力，将农民从受制于客观条件的困境中解放出来，农业信贷银行也可因此获得相应的租金，实现双赢。
②参见Farm Crecit Act SEC.1.11.（3）
（4）技术援助功能
根据农业信贷管理局的规章，农业信贷银行可以向信贷区银行及合作社的借款人、会员、申请人以及获得银行承付票据贴现的人员提供技术援助。并且，经银行董事会决定，农业信贷银行也根据上述人员的自主选择，为其提供与农业和水产业运营的财务相关服务。此时，农业信贷银行承担着实现科学技术与农业有机结合的桥梁和助推手，提高了生产效率，增进了农业生产效益。
（5）风险防范功能
为保证股东债务的偿付，防范系统风险，农业信贷银行对其发行的股票或股权证依法享有第一留置权③。
③参见Farm Crecit Act SEC.1.14.
1.2.2 农业信贷银行的业务限制为防止农业信贷系统趋于商业化致使支农制度目的落空，切实保障信贷资金流向农村地区，真正实现资金为农业借款人及相关人员所用，同时，也为了防范系统风险，《农业信贷法》先从正面明确了农业信贷银行如上所述的权力，紧随其后，又从反面禁止了农业信贷银行开展非支农业务。包括对信贷目的限制、对获得农业信贷银行贷款和金融服务人员资格的限制，以及对贷款额度、年限的限制。
（1）信贷目的的限制
《农业信贷法》规定，农业信贷银行扩展信贷须出于支持农业、水产业或者农村住房融资的目的④。第一，支持农业或水产业的目的。农业信贷银行向农民、牧场主以及水产品的生产者或收购者提供的贷款应是出于支持农业、水产业以及申请人的其他相关信贷需求的目的，如直接关系到申请人经营活动的初级加工融资、市场销售。但对于该初加工融资、市场销售融资，农业信贷银行并不提供全额贷款，申请人自己亦应提供总加工或销售的一部分。若申请人自身运营提供的资金不足加工或市场销售总额的20%，则农业信贷银行向其提供的贷款应不超过银行未偿还贷款总额的15%。第二，支持农村住房融资的目的。根据农业信贷管理局的规章，农业信贷银行可对农村居民的农村住房融资进行贷款或贴现。但该农村住房融资仅限于单亲家庭，中等价位住宅及其附属设施，同时也不违背农村地区现有的或计划的一般住房质量和标准。并且，农民、牧场主之外借款人的农村住房贷款的未偿还总额不得超过银行所有未偿还贷款总额的15%。
④参见Farm Crecit Act SEC.1.11.（1）（2）.
（2）有权获得贷款和金融服务人员的资格限制。与农业信贷系统由农民借款人所有、由农民借款人控制以及为农民借款人利益这3项核心的合作原则相契合[2]，有权获得《农业信贷法》第一章规定的信贷和金融服务人员限于信贷区的银行或合作社的股东、会员以及以下人员：善意农民、牧场主、水产品的生产者或收购者；为农民和牧场主提供与农场经营需要直接相关的农业相关服务的人员；农村房屋所有权人①。
①参见Farm Crecit Act SEC.1.9.
（3）贷款额度、年限的限制
《农业信贷法》对农业信贷银行的房地产贷款额度、贷款担保以及居间信贷的年限作了限制。第一，对房地产贷款额度的限制。农业信贷银行发起或参与非系统机构贷款人的房地产抵押贷款，除已依法提供担保或参加保险外，不应超过房地产估值的85%，同时，农业信贷管理局也可以通过规章要求贷款不超过房地产估值的75%；根据农业信贷管理局规章的授权，若贷款已经联邦、州或其他政府机构担保，农业信贷银行发起或参与的贷款不能超过房地产估值的97%；若已取得私人抵押贷款保险，农业信贷银行发起或参与的贷款可以超过房地产证券估值的85%，但超过85%的金额应参加了保险。第二，对贷款担保的限制。农业信贷管理局规章规定，银行发放的所有房地产贷款应以该房地产的第一抵押权作为担保，必要时，还可要求借款人提供额外的担保，担保价值按照银行规定的标准进行评估。第三，对居间信贷年限的限制。除房地产贷款外，农业信贷银行的贷款和贴现，其偿还期自作出时起应不超过7年（若是向水产品生产者或收购者作出的，不超过15年），但董事会根据农业信贷管理局的规章，可批准贷款、预付款或贴现（除了向水产品生产者或收购者作出）的偿还期从银行作出贷款或贴现之日起不超过10年的政策。
1.2.3 农业信贷银行的放贷程序如果说农业信贷合作社是直接面向借款人投放贷款的“零售商”，那么农业信贷银行则扮演着向合作社放贷的“批发商”的角色。《农业信贷法》规定，农业信贷银行原则上应通过借款人房地产所在地区的联邦土地银行协会发放贷款；若房地产所在地区没有相应的联邦土地银行协会，则银行可以直接发放贷款，或者通过其指定的银行、信托公司、储蓄机构以及其他金融机构发放贷款。当贷款不是通过联邦土地银行协会发放时，申请人应根据银行章程规定的资本要求购买银行股票，成为农业信贷银行的股东，从而保持农业信贷系统由农业借款人所有的层层控股的信贷链。
1.2.4 农业信贷银行承担的税负根据《农业信贷法》的规定，农业信贷银行及其资本、储备金、盈余，以及由此产生的收入，免征联邦、州、市政以及地方税收。但对农业信贷银行拥有的不动产，仍根据其价值征收与其他人持有的其他类似财产相同的税收。除此之外，农业信贷银行持有的抵押物、票据、债券、公司债券以及银行发行的其他债券被视为美国政府的工具，因此，除持有人依据1941年公共债务法案所负的联邦所得税债务，对这些工具及其产生的收入亦免征联邦、州、市政以及地方税收②。该举措的积极意义不言而喻，近乎零税负极大地减轻农业信贷系统的负担。因为农业信贷制度就是为了支持农业发展，若对其征税，反而形成了农业系统反哺国家的逻辑悖论，与立法初衷背道而驰。
②参见Farm Crecit Act SEC.1.15.
截至2014年1月1日，美国农业信贷系统共有82家银行和合作社[3]，由CoBank、AgriBank、AgFirst以及Farm Credit Bank of Texas ③ 4家农业信贷银行向76家农业信贷合作社以及2家独立的联邦土地信贷协会（联邦土地银行协会的一种）提供贷款。合作社或协会得到贷款后再向借款人发放。
③AgriBank、AgFirst以及Farm Credit Bank of Texas这3家FCB向其余的50个农业信贷合作社以及1家联邦土地银行协会提供贷款资金。
除了发放贷款，农业信贷银行还成立了特殊目的实体和服务公司。特殊目的实体即联邦农业信贷银行融资公司；服务公司一共5个，分别是：（1）AgVantis股份有限公司（由CoBank农业信贷银行及其16家合作社所有），向CoBank农业信贷银行的合作社提供技术相关服务和其他的支持服务；（2）农业信贷租赁服务公司（由CoBank农业信贷银行全资所有），向合格借款人，包括农业生产者、合作社以及农村公共事业提供设备租赁服务；（3）农业信贷金融合作伙伴公司（由CoBank农业信贷银行以及获得该公司提供的服务的6家合作社所有），向CoBank农业信贷银行、CoBank农业信贷银行的5家合作社、AgriBank农业信贷银行的一家合作社以及两家系统相关的实体提供支持服务；（4）农业信贷系统建筑协会（由农业信贷系统银行所有），添置、管理以及维护农业信贷管理局总部以及外地办事处工作人员的设施；（5）农业信贷基金会（由45家参加组织所有，包括AgriBank农业信贷银行及其合作社、CoBank农业信贷银行合作社以及AgVantis股份有限公司），向用人单位提供人力资源服务，包括薪资处理、福利管理、集中供应商管理以及劳动力管理与运营。
2 美国农业信贷银行法律制度的特点和功能对上述美国农业信贷银行法律制度的主要内容进行系统梳理后，可以总结出其以下特点或可取之处：第一，产权明晰，权力义务关系明确。成员借款时须购买农业信贷合作社一定数额的股票或股权证，合作社再以同样的方式购入农业信贷银行同等数额的股票或股权证，层层控股，在所有权方面确保了整个农业银行体系为农民借款人所有。尽管系统机构最初股本由政府提供，但1976年农业信贷系统已全部还清政府出资，实现了农民的完全所有权。在其他权能方面，农业信贷合作社、农业信贷银行以及其他系统机构的一般法人权力、特别权力以及权力行使的限制均有极为细致的规定，十几项甚至二十多项的权力一一予以列明，操作性强，为行为主体提供了稳定可靠的行为规则，大大降低了规则不确定性带来的执法成本。第二，服务具有鲜明的指向性，处处彰显扶持农业、发展农业的目的和宗旨。农业信贷银行法律制度将信贷合作社的服务对象限于农民、牧场主、水产业的生产者或收购者等涉农人员，并对农业信贷银行与农民、牧场主之外借款人的交易额加以限制；机构服务目的也须为农业或水产业，加工或市场销售等。这些规定防止了农业信贷系统该机构本身成为汲取成员利益的中间商，使得宝贵的资金能够切实按照预设渠道源源不断地流向农村地区，服务于农业产业，从而实现制度设计的宗旨。第三，服务范围立足农业产业的特性，“量身打造”，织就立体式服务网络。系统机构除了向申请人提供贷款，还可出租设备、进行技术援助，甚至可以根据申请人的选择提供农业或水产业经营的金融相关服务。正是美国农业信贷银行法律制度与时俱进的品质，为农业发展倚助其他力量提供了支持，巩固了农业产业的基础性地位。第四，政府给予巨大的税收优惠。在农业信贷银行法律制度下，除不动产税收等个别税种外，对包括农业信贷合作社在内的农业信贷系统机构的票据、债券以及由此产生的收入等免征联邦、州、市政及当地所有税收，强大的政府税收扶持力度为农业产业发展增添了又一保障。美国通过法律手段逐步为信贷方面的农村合作金融建章立制，科学的制度设计为美国农业的发展奠定了强大的制度基础。
3 美国农业信贷银行法律制度对我国的启示农村金融是现代农村经济的核心，没有金融法制就没有金融经济，金融经济必须在一定的金融秩序的框架内展开[4]。以往数十年来我国对农村金融问题始终未能准确把脉，农村金融体制改革不仅陷入发展泥潭而举步维艰，更是为此付出了沉重代价[5]。总体而言，我国农村金融相关立法依然严重滞后，既不能保障农村金融的可持续发展，更不能对孕育现代农业、农村经济的发展模式提供激励[6]。他山之石可以攻玉，我国农村金融发展的“术”或因国情而与他国不同，但其背后的“道”却是共通的，也是可以学习和效仿的。
3.1 美国农业信贷银行法律制度对我国的启示以政策性金融机构为导引，建立健全农村政策性金融法律制度由农业、农村经济“弱势性”的客观实际决定，农村生产资金的积累缓慢且十分有限，同时，农业对社会闲散资金的吸引力又不足，导致农村经济发展普遍存在着融资难的问题[7]。基于此，各国政府纷纷设立专门的农村政策性金融机构，缓解农村信贷资金供需极度不平衡的矛盾；与此同时辅以其他综合性政策措施，多管齐下，引导和巩固农村金融的长效稳定发展。
美国整个农业信贷银行体系的原始资本均由联邦政府全额注入，主要向农业以及其他农业相关产业提供信贷，并且通过信贷规则同时实现对农业生产规模、农业产业范围等的引导和调整，执行政府的农业政策。面对美国农业发展新形势的要求，政策性金融机构成功地完成了其历史任务，在逐步培育农村金融主体、完善农村金融市场的过程中发挥了至关重要的作用。
我国唯一的政策性金融机构中国农业发展银行根据国务院1994年《关于组建中国农业发展银行的通知》及《农业发展银行章程》而设立。但该政策性银行后来的发展轨迹与立法初衷相距甚远，与通知确立的直属国务院领导的政策性金融机构的地位大不相称，也未能完成其主要任务、起到应有的作用。近年来，政策性银行的定位在政策性和商业化转型中几次“摇摆”，对政策性银行的改革也被多次提及，但又多次陷入停滞[8]。
基于此，发展我国农村政策性金融必须以法律形式明确规范金融机构的政策性职能定位和宗旨，强化和稳定其对农村金融发挥的提纲挈领的统摄性作用，防止偏向商业化；以此为中心，补充完善金融机构的政策性业务范围、法人治理结构、监管标准等；除此之外，还须明确界定金融机构与政府、银行业监管机构、中央银行等外部主体之间的关系。
3.2 以合作金融为基础，改善合作金融法律制度合作金融是成员在自愿基础上的互助合作的金融形式，小而灵活，正与农村分散的金融需求相适应[9]。所以，尽管各国农村合作金融的起源和成长因相关具体经济环境、历史背景等各异而采取不同的发展模式，但都遵循了农村金融的合作本质[10]。
美国的农业信贷体系是农村合作金融的典范。成员入股合作社，合作社再向农业信贷银行购买相同数量的股票或股权证，通过严格的运营规则确保整个信贷体系服务于合作社成员，从而实现资金在成员之间的顺畅融通。我国以农村信用社为代表的合作金融的发端及发展由于频频受政策左右，始终难脱行政基因，其性质、业务范围等被不断调整，且法律规定与实践操作往往各自为政，合作制名存实亡，农村信用社已不折不扣地成为了商业性金融机构，绝大多数农民并不能享受到合作金融所本应带给他们的金融实惠。虽然高层也在密切注视农村信用社的改革并提出了相关改革要求，但在信用社利益集团业已形成、其改革的路径依赖色彩依旧浓厚的情况下，再使其回归合作金融的正常轨道十分困难[11]。
在作为合作金融的主流形式与基础地位的农村信用合作社丧失其合作制内核的背景下，为促进我国农村合作金融的健康发展，其他形式的合作金融应充当替补，笔者认为应将改革重点放在新型农村合作金融机构的培育上。在一定的界限内，相应的法律制度建设应该是内生于农村经济的合作形式或模式，如现实中存在而法律未予规定的农民专业合作社联社，甚至可借鉴美国农业信贷体系下农民享有农业信贷机构所有权的实现方式--层层控股；作为农村合作金融机构重要组成部分的资金互助社与合作银行，其市场准入标准可适当降低，资金互助社设立的区域限制亦应适时取消，从而实现农村合作金融机构的广覆盖，弥补农村信用社的不足；修改完善《农民专业合作社法》，进一步明确农村合作金融机构的法律地位、性质、设立条件、程序和监管方式，以自愿、民主、互助互利为农村合作金融法律制度的基本原则。
3.3 以农业保险法律制度为保障，颁布专门的农业保险法律农业是一国极为重要的基础性产业，但又面临着极大的自然、市场等各类风险，因此农业保险作为一种农业风险补偿机制，已成为众多发达国家进行农业风险管理的重要工具。我国属农业大国但并非农业强国，各类自然灾害频发，风险应对机制却极度脆弱，因而建立符合国情的农业保险制度和体系对我国而言尤其具有现实性和紧迫性。我国直到2012年10月才颁布了第一部关于农业保险的行政法规--《农业保险条例》，它虽然结束了我国农业保险长期以来无法可依的局面，但仍有一些问题值得注意。
4 结语改革开放新的历史时期以来，我国的立法工作取得了重大进步，逐步形成了中国特色社会主义法律体系，在经济、政治、社会文化生活等领域初步实现了有法可依。但遗憾的是，农村金融法律制度成为了这个体系的短板，不仅数量十分欠缺，而且内容远远不能适应农村经济的发展需求。久而久之，原有制度逐渐形成的强大惯性使得制度回归异常困难，对新一轮的改革带来了巨大挑战。作为农村金融法律制度典范的美国农业信贷银行法律制度，其详尽的制度设计无一不是对特定历史背景下的农村经济发展新情况进行的主动调适。其立法理念、制度设计正是我国农村金融法律制度十分欠缺的，也是迫切需要学习的。