引言

2012年新刑事诉讼法第52条第2款^①规定了行政执法证据在刑事诉讼中的转换。但由于行政执法证据在刑事诉讼中直接使用存在多方面的障碍^②，因此，学界普遍认为，行政执法证据需经转换后方能在刑事诉讼中使用。

①《中华人民共和国刑事诉讼法》第52条第2款：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”

②这些障碍有：第一，由于刑事诉讼中严格证明的要求，行政执法证据在调查主体、收集程序、证据形式等方面与刑事诉讼所要求的证据具有不协调性。第二，行政执法证据欲证明的是行政违法的存在，刑事证据则旨在证明犯罪构成要件事实以及量刑的合理性。第三，对于证据调查对象的权利保护不同，刑事诉讼过程中强调对犯罪嫌疑人、被告人的权利保障，一般赋予一系列“防御性权利”；而行政执法中的权利保障一般弱于刑事程序。

1 行政执法证据向刑事证据转换的必要性与可行性 1.1 证据转换的必要性

一方面，部分客观证据难以重复收集。国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》要求行政执法机关必须及时向刑事司法机关移送涉嫌犯罪的案件。我国《刑法》分则第三章规定的破坏社会主义市场经济秩序罪以及第六章规定的妨碍社会管理秩序罪中所述罪行因其侵犯的客体属于社会公共利益，具有公共性，受私利主义的限制难以为公民所举报，所以涉嫌危害社会公共利益的刑事案件一般由行政执法机关在日常执法中所发现。行政执法涵盖社会生活的方方面面，刑事司法是国家维护社会秩序的最后也是最严厉的手段。许多犯罪行为在行政法中都有相对应的行政违法规定，《刑法》中大量的空白罪状也需要间接援引自行政法律，行政执法处理社会危害性较小的一般违法行为，当该行为的非难程度、发生频率与数量以及危害性严重到可以适用刑法的时候，行政违法便转换为刑事犯罪，执法机关需要依法将案件移交至司法机关，这类案件统称为行政犯罪。可见在行政犯罪中，行政机关先于司法机关接手案件、收集证据，那么案件移送司法机关后，时过境迁，客观条件发生变化，部分证据可能无法重新收集或者二次收集后证明力减弱。如办理非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物犯罪中，行政部门对查处的活体动物一般会登记造册后及时放归自然而难以再次取证；监控视频等视听资料和电子数据也因保存时限较短被删除或覆盖而无法二次收集。即使部分证据可以二次收集或者补查补正，也会因为时空变化导致原始证据受到污染，影响其证据效力。就同一案件来说，证据收集越及时，其真实客观性就越高，证据效力也就越强。行政执法证据前置导致刑事证据无法在第一时间收集取得，而客观环境的变化又造成原始证据或灭失或污染而难以重复收集，由此可见推进部分行政执法证据向刑事证据转化是很有必要的。

另一方面，专业性与诉讼效率的客观要求。随着社会经济的发展和进步，复杂多变的社会环境呼吁更为强力的行政管理，行政权力的扩张已经成为不争的事实，行政执法的权限不断地膨胀，行政执法的监管范围也日益扩大。自1944年美国联邦最高法院在霍普案中裁定公用事业的费率管制权属于监管机构，进而确立“最终结果原则”以后，人们“从摇篮到坟墓”的所有事情，无不在行政权的作用范围之中。以行政功能的积极化、扩大化和复杂化为特征的行政国家时代，在推动行政法从形式法治向实质法治跃迁的同时，进一步加剧了经济行政管理领域中的分工细化和深化^[1]。刑事司法工作人员是经过专门的法律学习并经考核合格而选拔出来的职业群体，虽然“法律是一个独立的学科, 却不是一个自给自足的学科，为了满足社会发展的需要，它必须不断地从其他学科中汲取知识来充实法律学科的发展”^[2]。但是现实的状况是案多人少，司法机关不堪重负，大量的新进人员并未经过其他学科的学习和社会生活的磨练，行政学知识和行政管理经验极其匮乏。司法人员面对行政专业技术问题的认知局限，表现得尤为明显^[3]。所以，在行业差异日益扩大化、行业分工日趋精细化以及行业准入门槛不断拔高的现实环境下，专业问题必须依托专业人士才能得以高效合理地解决，要求刑事司法人员像行政执法人员那样掌握大量的行政管理知识和技能，既不现实也无必要，既违背了行政与司法分工负责、互相制约的宪法准则，也无益于效能司法工作的推进。面对一些涉及医药、科技等专业知识领域的疑难问题，行政执法机关尚且需要委托专门机构来鉴定和解决，刑事司法人员不具备相应的专业能力，如果在案件移送之后重新委托专门机构来处理，既浪费司法资源又不利于司法效率的提高。因此就专业性限制和效能司法而言，推进部分行政执法证据向刑事证据转化也是很有必要的。

1.2 证据转换的可行性

首先，行政执法证据与刑事证据形式及采用标准基本相同。除行政执法证据包含现场笔录之外，行政执法证据与刑事证据的证据类型基本相同：《行政诉讼法》第43条规定的证据包括：书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人陈述、鉴定意见、勘验笔录、现场笔录；《刑事诉讼法》第48条规定的证据包括：物证；书证；证人证言；被害人陈述；犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解；鉴定意见；勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录；视听资料、电子数据。可见行政执法证据和刑事证据在证据形式上基本相同，两者的采用标准均需符合关联性、真实性、合法性，法律并未因行政违法社会危害性较小而赋予执法者在收集行政执法证据时可以降低采用标准的权力。仅从这一点上看，行政执法证据向刑事证据至少在证据形式上达成了无缝对接，此举将便捷转换操作，提高转换效率。

其次，法律法规趋于健全。早在2001年，最高检就制定了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，随后最高检、公安部多次联合监察部等部委对行政执法机关向司法机关移送涉嫌刑事犯罪案件的相关程序作了专门规定，初步建立了两种证据的转换机制。新《刑诉法》颁布后，涉及此方面的文件如雨后春笋般纷纷出台，目前最高检和公安部共同或分别与工商总局、质检总局、药监局、海关总署以及国家知识产权局等部委联合制订行政执法和刑事司法衔接工作的办法总计33部➀，为证据移送提供了较为坚实的法律保障。

最后，试点地区经验成熟。部分地区经过试点探索，总结了一批实际可行的经验，形成一些反响良好的工作机制。上海、江苏、广东、浙江等地在全省或者部分地市开展了行政执法证据与刑事证据相衔接的试点工作，如浙江省通过建立执法信息共享平台，公安机关、检察机关以及行政执法机关运用信息技术将执法资源共享到网络平台上，在加强保密的前提下相互通报案件情况，做到信息共享、密切合作，取得了一定的效果。上海浦东新区人民检察院则推行了联席会议机制，通过举行定期会谈，三机关互相通报案件情况，交流和探讨证据转换中的疑难问题，解决具体案件中的证据移送分歧。这些省市长时间的试点探索，为行政执法证据向刑事证据转换提供了宝贵的实践经验，一些优秀、可行的做法已在全国范围内推广实施。

综上，基于部分证据不可重复收集或为提高司法效率等原因，推进行政执法证据向刑事证据转换是十分必要的。同时，又因为行政执法证据和刑事证据有着天然类同的缘故，相应的法律法规体系亦在不断完善，各地试点也取得了可喜的成果，为两种证据的转换提供了充分的可行性基础。

2 行政执法证据向刑事证据转换存在的困难 2.1 证据收集主体、证据收集标准不同导致证据转换困难

刑事证据除自诉案件外举证责任主要由检察机关负责，收集主体也仅限于公安机关、检察院和法院，因此刑事证据的收集主体具有特定性；行政执法证据除行政机关负有收集义务外，行政相对人和第三人也有权提供证据。因此行政执法证据的收集主体十分广泛，包括工商、税务、海关、审计、质量监督等部门，仅行政执法机关就不一而足，况且还存在大量的被授权组织。好在新《刑事诉讼法》将这一主体规定为有行政执法权和查办案件权的行政机关。虽然该规定进一步缩小了行政执法证据收集主体的范围，但是哪些机关拥有行政执法权和查办案件权，仍然不够具体。

况且，由于行政执法机关和刑事司法机关社会功能和价值导向存在差异，由此也导致两者证据收集标准不一，给证据转换带来难题。首先在于两者的社会功能不同。行政执法主要目的在于保证国家管理秩序和社会公共秩序不因个人违法行为而受到干扰和破坏，其权力运行过程中虽然也涉及到对公民个人权益的保护，但是主要还是以维护国家利益和社会公共利益为根本。行政执法权有着天然的扩张性和侵权性，在涉及国家或社会公共利益与公民个人权益发生冲突时，其便自主地选择牺牲个人权益以最大限度地保障国家或社会公共利益，这也正是行政控权论迅猛发展的缘由所在。在行政执法证据和刑事证据衔接转换中则突出地表现为，行政执法机关在收集证据时，倾向于收集个人违法构罪证据，对于个人无罪或罪轻的证据则通常怠于收集，没有给予足够重视。而刑事司法不仅惩罚犯罪以保障国家稳定、社会安定和公民人身财产安全，而且也通过分工制约以保障犯罪嫌疑人的权利，这就要求司法机关保持中立。与行政执法机关不同的是，刑事司法机关以第三方的身份居中裁判，不偏不倚，忠于证据和法律，作出终极执法裁判。不断完善和细化的刑事程序不仅是打击犯罪的有利武器，而且也是高悬于行政机关和司法机关头上的“达摩克利斯之剑”，成为刑事主体最有效的权利救济防线。由此可见，不同主体在收集证据时标准会有所不同，刑事司法机关在证据收集上较行政执法机关更为客观公正。

另外，两者的价值导向也不同。行政管理的至高目标是效率和秩序，司法运行的首要追求是公平与正义^[4]。刑事案件往往涉及人身、财产以及政治权利，需要审慎对待。刑事司法机关因其终极性和中立性，只要符合程序要求和时效规定，便会尽可能地收集、论证案件证据，探求案件事实真相，以期能够最大限度地保障案件的公正，相较于效率等法律价值准则，公正具有更核心、最根本的意义。而高速运转的社会、经济大环境要求行政执法机关具备高效的管理素质，面对纷繁复杂、瞬息万变的社会状况，如果忽视行政执法的及时高效性，违法犯罪等不良后果则会迅速衍生出其他次生危害，造成更大范围内的恶劣影响。“迟来的正义为非正义”，即使耗时做出的行政决定是公正的，过时的是非论断也不能弥补对社会留下的伤疤，同样也无益于对行政相对人的权利保障和救济。服务型政府建设呼吁进一步推进效能行政，如何才能高效地开展行政执法并兼顾公正是当下所有行政机关正在考虑的重大议题。以效率为主要导向的行政执法机关在证据收集上不可避免地会出现草率或马虎等情形，导致行政执法证据缺损或受到污染。相比之下，以公正为指引的刑事司法机关在证据收集上更加慎重，更为规范。

2.2 行政执法证据移送机制不够完善

一方面，有案不移、以罚代刑现象大量存在。受部门利益的驱使，一些行政执法机关认为证据移送是“给司法机关做嫁衣”，况且由于两机关对证据的收集标准不一，大量的行政执法证据因不符合刑事证据的“三性”要求而被摒弃不用，属于出力不讨好的差事。一些拥有罚款权的执法部门拘于部门私利，宁愿以罚代刑，使大量刑事案件止于违法处理。全国“打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动”期间，行政机关共立案155 948起，移送司法机关1 702起，移送数仅占1.1%。另一方面，行政机关移送不及时，移送证据质量不高。目前，执法信息共享平台已基本普及至省市级，但是大多数区县级较难推广落实。执法信息共享平台运行中存在以下两个问题：一是信息更新不及时；二是信息填写不完备。由此导致案件错失最佳侦查时机，有些证据甚至遗失难以收集，“造成侦查僵局或者因侦查不能继续进行而搁浅”^[5]。

2.3 法律规定尚存在缺陷

一方面，立法主体多样，立法技术不一。证据转换方面的法律法规多而繁杂，制定主体除最高人民检察院、国务院、公安部外，还包括海关总署、农业部、质检总局等行政机关。由于不同主体立法技术和立法经验参差不齐，导致出台的立法文件亦存在较大差异，缺乏权威、统一、健全的法律规范。另一方面，原则性规定较多、行政口号规定较多，可操作性规定较少、程序性规定较少。而且已经制定出台的法律规范之间，尚存在着若干不合理、不协调和不完善的地方，有待进一步改进^[6]。《刑事诉讼法》第52条第2款规定“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”。但是诸如转化主体、转化方式、转化结果、转化标准还有待进一步规范；“等证据材料”的表述模糊性太强，有待进一步明确。

2.4 检察机关监督力量薄弱

现阶段对于行政执法证据的移送并没有专门的监督机制，在行政机关内部监督乏力的情况下，本应依靠检察机关强力的外部监督来督促证据移送，但是现实情况令人失望。一则是检察监督有法无据。宪法赋予检察机关以法律监督权，《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条也规定了“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督”。对于检察建议如何监督落实，最高检在《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第8条规定：“被建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的，人民检察院可以向其上级主管机关反映有关情况。”《宪法》和其他法律对检察机关法律监督职能的规定无论有多么高、多么重要，但由于这些纲领性规定缺乏与之相呼应和匹配的系统、具体的条文规定支撑，而形成了“盛名之下其实难符”的现状，影响了检察机关法律监督的权威和效果^[7]。检察机关怎么监督、监督程序、监督效力基本处于立法空白，缺乏具体操作措施的“软监督”让权力之间的制约难以落到实处，导致作为为民服务重要形式的检察建议，存在只有法律意义、没有法律效力的缺陷^[8]。二则是信息流通不畅、事后监督效果不佳。检察机关仅依靠概括性内容多、更新滞后的信息共享平台难以发掘监督线索；本就人少案多、不堪重负的检察机关也无暇从海量的行政执法数据中查找案件线索、自找麻烦。而事后监督往往是行政机关不移送案件导致严重不良后果时的补救行为，既无益于两种证据的有效衔接，也无济于弥补由此造成的社会危害。

3 行政执法证据向刑事证据转换的规范与完善 3.1 明确有权收集行政执法证据的行政主体，统一证据标准

有权收集行政执法证据的机关应当限定为行政执法机关和行政监察机关，不包含被授权组织。2001年国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》将有权收集、移送行政执法证据的主体限定为有行政处罚权的行政执法机关及其授权组织。而《刑事诉讼法》较前者有较大变动，将主体规定为有行政执法权和查办案件权的行政机关。查办案件权的行政机关即行政监察机关，但是实务界和学术界对于行政执法机关的具体内涵持不同意见。实务界通常将行政许可、监督、征收、检查、奖励、处罚、强制等统称为行政执法，姜明安认为行政执法包含检查监督、实施行政处罚和采取行政强制措施。2016年7月14日中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《行政执法类公务员管理规定（试行）》第2条规定：“行政执法类公务员，是指依照法律、法规对行政相对人直接履行行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法职责的公务员，其职责具有执行性、强制性。”据此，可以根据国家对行政执法类公务员的权威解释来界定行政执法的内涵，相应地，拥有行政许可、处罚、强制、征收、收费、检查等执法职权的行政机关才有权收集行政执法证据。至于法律、法规授权的组织是否也具有此权力，有学者持肯定态度，认为被授权组织“不仅享有一定的行政执法权，而且还拥有一定的行政机关享有的行政处罚或者行政强制等职权，其行为与行政机关的行为具有相同的法律效力”^[9]。这一观点是值得商榷的，我国存在大量的被授权组织，通常为事业单位、社会团体、国有企业，在行使法律、法规所授职权时，享有与行政机关相同的行政主体地位。反言之，其在授权之外就不具备行政主体资格，一旦规定被授权组织也有权收集证据，必将造成该权力的泛滥，也将加剧证据质量不高的趋势。如食品卫生监督站和卫生防疫站都不是行政机关，经《食品卫生法》授权，它们就能行使对食品卫生状况的监督检查权和对违反《食品卫生法》的相对人的行政处罚权。但是《食品卫生法》并未授予其收集证据的权力，在收集行政执法证据上不具行政主体资格，因此，卫生防疫站等被授权组织是无权收集行政执法证据的。

统一行政执法证据收集标准，提高证据转换质量。鉴于《行政诉讼法》中的行政执法证据与《刑事诉讼法》中的刑事证据在证据形式上基本相同，而刑事证据的采用标准严于前者。美国联邦最高法院多次重申，行政执法证据的取得不必严格遵循正当程序，可以根据行政程序的性质、具体案件情形放宽正当程序的要求^①。但是这并不符合我国司法实践的客观要求，行政执法证据的收集必须坚持正当程序原则，必须具备真实性、合法性、关联性。一方面，行政机关在处理重大疑难事件时，需及时预判事件的风险和发展方向，对于可能涉嫌刑事犯罪的事件应及时报备并发布在执法信息共享平台，按照刑事证据的标准来收集行政执法证据或者邀请公安机关或者检察机关指导行政执法证据的收集，以备案件进入刑事流程时可以提高证据的转换质量。另一方面，鉴于有权收集行政执法证据的机关多而杂，证据质量参差不齐，可在行政执法教育培训时增加对行政执法证据收集的授课内容，要求从事证据收集的行政执法工作人员必须获得行政执法证书，并定期参加相关培训。对于只能一次性收集的行政执法证据要严格按照刑事证据的收集标准来操作，如对电子数据的提取应当根据两高一部在2016年9月9日颁布的《关于办理刑事案件收集提取和审查判断电子数据若干问题的规定》的要求，避免一次性证据受污染或格式、收集程序不完备而无法转换为刑事证据。

①See William H. Kuehnle：Standards of Evidence in Administrative Proceedings, 49 N. Y. L. Sch. L.R ev. 829, 857（2004-2005）。

3.2 健全证据移送机制，明确移送时限

针对行政机关有案不移、移送不及时等情况，应当首先规定移送案件的具体范围和移送的时间期限，并辅之以监管处罚措施。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条和第18条分别规定了普通刑事案件应当向公安机关移送，职务犯罪案件应当向检察机关移送^①。这些案件类型具体包含破坏社会主义市场经济秩序类犯罪、妨害社会管理秩序类犯罪以及贪污贿赂、渎职侵权和国家机关工作人员利用职权侵犯公民人身权利、民主权利类犯罪。当然，对于一些多次违反行政法律后纳入《刑法》管辖的犯罪，如走私罪里的“多次走私”、污染环境罪里的“两年内受过两次行政处罚又污染环境”，由于违反行政法律是构罪的必要条件，所以类似案件理应属于移送范围。

①《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”第18条：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现贪污贿赂、国家工作人员渎职或者国家机关工作人员利用职权侵犯公民人身权利和民主权利等违法行为，涉嫌构成犯罪的，应当比照本规定及时将案件移送人民检察院。”

对于上述案件证据的移送时间，《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中只是要求执法人员核实情况后制作书面报告报执法机关正职或负责人审批，后者在3日内作出是否向公安移送的决定^②。该规定并未对检察机关管辖的案件移送时间作出相应要求，时限规定也是值得商榷的，执法人员核实情况及制作书面报告的时间亦无具体要求。应当进一步明确为：行政执法人员发现涉嫌犯罪的案件后，应当在3日内核实情况并制作书面报告报机关负责人审批，机关负责人应当在3日内作出是否向公安机关或检察机关移送的决定，作出不移送决定的，应当附书面理由；不及时移送或者未在期限内移送的应当责令移送；以行政处罚代替移送的，应当责令更改并对直接责任人员和负责人给予相应处分。

②《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第五条：“行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，应当立即指定2名或者2名以上行政执法人员组成专案组专门负责，核实情况后提出移送涉嫌犯罪案件的书面报告，报经本机关正职负责人或者主持工作的负责人审批。行政执法机关正职负责人或者主持工作的负责人应当自接到报告之日起3日内作出批准移送或者不批准移送的决定。决定批准的，应当在24小时内向同级公安机关移送；决定不批准的，应当将不予批准的理由记录在案。”

3.3 进一步完善法律法规

针对现行法律文件冗杂、良莠不齐等情况，在地方实践经验和中央立法条件成熟的基础上，有必要制定更高位阶和效力的的法律法规。浙江、福建、上海、山东等地的地方实践经验十分充足，制定了各具特色的地方规章来保障证据移送和转换，实现案件处罚及移送的网上备案、案件流程的全程跟踪与监控、执法动态的公开与交流、职务犯罪预防工作的宣传与推广等^[10]。而国务院自2001年颁布实施《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》以来，虽然在一定程度上解决了各部委分别与公安、检察机关联合制定规章的纷乱局面，但是其原则性规定过多、操作性不强导致各部委和地方政府依旧按照自己制定的规章行事，执行效果不佳。因此，可以在《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的基础上，吸收部委规章和地方政府规章的成熟立法经验，出台更高位阶的立法文件，在条件成熟后提请全国人大制定更加规范的法律。

由于《刑事诉讼法》在证据转换使用的方式和第52条第2款“等证据材料”规定不明，给公安机关和检察机关的实务操作带来了巨大的困难，也易造成部分行政机关先行使用刑事侦查手段收集证据，待刑事立案后再将其“合法化”为刑事证据，以此提前侦查活动^[11]。因此，有必要规定证据转换使用的方式，学界对此已经形成了较为统一的意见，对于实物证据如物证、书证、视听资料、电子数据，因其客观性较强、不易重复收集，可以直接转换为刑事证据使用；对于言词证据，除因特殊情况无法收集外应当重新收集。至于“等证据材料”的内涵，学界观点众说纷纭，有学者认为“等”字之外的其他证据应当仅限于实物证据^[12]；也有学者认为其已突破实物证据的范围，有条件地放宽到部分言词证据^[13]。而《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第64条采纳了对“等”字的前一种理解，并将可以作为刑事证据使用的行政执法证据的范围由法定的物证、书证、视听资料、电子数据，扩展到鉴定意见、勘验、检查笔录。这一做法值得肯定，因为重复鉴定既耗费时间和司法资源，基于司法效率的考虑，可以进行直接转换；而勘验、检查笔录也因其案件现场时过境迁无法重复收集而可以予以直接转换。当然以上证据同样适用于非法证据排除规则，对于行政执法机关假借行政调查之名获得的证据，应当将其排除在法庭之外^[14]。必要时，可以要求行政执法人员或办案人员出庭对存有异议的行政执法证据收集程序及细节性问题进行解释和说明，以强化证成效果。

3.4 强化检察机关监督力量

我国目前对行政执法机关的监督主要有三类：立法监督、司法监督、公众舆论监督。因为行政执法证据向刑事证据转换的专业性、技术性、保密性极强，依靠专项检查、质询的人大监督力度不足，作为终局性的审判监督又因滞后性只能亡羊补牢，公众舆论监督面对专业性较强的刑事司法问题显得鞭长莫及，而行政执法机关内部监督则因无独立性而难以完全施展职能。行政检察监督手段的非终局性，如检察建议、抗诉、督促起诉等，可以破除“谁来监督监督者”的问题，使通过检察权实现对行政权的监督成为最佳选择途径^[15]。扭转检察监督疲软无力的势态，首先，要明确检察监督的宪法地位，赋予检察监督以强制力。我国宪法赋予检察机关的地位即专门的法律监督机关，代表国家行使法律监督职权。但是缺乏独立性的检察机关往往受制于强大的行政机关，无法完全施展监督权。所以，应当将强化对证据移送的检察监督权纳入检察体制改革的大格局中来，在财政独立的基础上逐渐完善检察监督的程序立法。当然，一种程序只有间接地通过与权威的联系才能提供合法性，而这些权威本身也必须获得承认^[16]。进一步丰富检察监督的形式，完善检察建议的制发、通报、答复期限及备案回访制度，对于怠于答复的行政执法机关负责人和直接责任人给予相应的行政处分，通过赋予检察建议以强制执行力让检察监督这种“纸上的权力”转化为“现实的执行力”。其次，要完善行政执法和刑事司法信息共享平台和联席会议机制，畅通信息交流渠道，方便检察机关提前介入引导取证。目前我国地市一级行政区域已经普遍建立了行政执法与刑事司法信息共享平台，上海地区在利用平台进行证据移送和转换工作方面成绩斐然。近三年来，上海公安机关紧密依托“两法衔接”机制，共立案调查各类侵权、假冒经济犯罪案件6 700余起，抓获犯罪嫌疑人近万名，有效维护了市场环境^[17]。但是县级信息交流平台多数已停止运转，未能发挥有效的信息流转作用。因此，应规范平台的建设，安排专人维护平台的日常运行，完善执法信息录入、案件查询、风险预警和案件报备等操作流程，逐步将平台与各机关内部办案系统对接，形成更高效、全面的信息共享平台，实现检察机关根据案件风险提前介入行政执法证据的收集，全方位、全流程地监督证据移送和转换。同时，要加强行政机关与检察机关、公安机关的合作，建立行政机关与刑事司法机关及时沟通的交流机制^[18]。可由政府牵头，会同法制办、公安机关、检察机关、法院、监察机关组成联席会议，由政府主要领导担任会议责任主席，定期召集、召开行政执法与刑事司法相关问题洽谈的多方联席会议，统一商讨、部署两法衔接工作，促进行政执法证据向刑事证据转换的科学性、规范性。

4 结语

行政执法证据向刑事司法证据的转换涉及行政权与司法权的构建与衔接，应当将其纳入当下行政体制改革和司法改革的大潮流中统一规划。需要从立法层面科学配置司法权与行政执法权在证据收集、转换上的权属和效力，实践层面也应当注重证据转换的可操作性和实效性。两种证据的转换制度是一项庞大的系统工程，如何总结、提炼并固定试点地区的经验成果以及如何加强检察监督的刚性等，这些问题的解决尚需更加具体、完善的前沿理论供给和引导。