引言

为解决日益恶化的环境污染问题，缓和人与自然的矛盾，1972 年召开的联合国人类环境会议倡导可持续发展思想，确立了生态文明理念。自此，生态文明理念渐渐为世人所知晓。我国自改革开放以来，高速工业化、城镇化进程伴随着可再生资源的大量消耗和严重浪费，致使生态环境逐渐恶化，客观上急需一种不同于以往的发展理念指引我国经济社会发展。党和政府在认识到环境问题给整个社会经济带来的巨大压力后，适时引入生态文明理念，在十七大报告中初次提出要建设生态文明，十八大报告则把生态文明建设纳入“五位一体”的社会主义建设总体布局，使之与政治、经济、文化及社会建设具有同等的地位，并提出了生态文明建设的目标是“美丽中国”。生态文明建设关乎着民族发展、国家未来及公民切身利益，是一项系统且长久的工程，需要各方力量的参与和配合。除了继续发挥政府的指导性作用和社会的协调功能外，还需把公众吸纳进生态文明建设中，充分调动公众参与的积极性，在社会中形成人人参与的氛围。但相对于政府的主导和强势地位，处于被动地位的公众参与生态文明建设，法律制度的保障显得尤为重要，法律制度的完备与否决定了公众参与乃至生态文明建设的效果。因此，笔者以分析当前我国公众参与生态文明建设法律困境为基础，试图探讨公众参与生态文明建设的法律保障制度。

1 生态文明视野下公众参与机制的内涵

作为一个在政治学领域广为熟知的范畴，公众参与早已被业界接纳和运用。在理论层面上，公众参与和“以人为本”、“和谐社会”及“中国梦”等思想一脉相承，在党和政府联系群众方面作用广泛；在实践层面上，公众参与理论派生出的行政听证制度和专家咨询制度更促进了我国民主政治的发展。同样，在生态文明建设中，学界对公众参与的必要性探讨日趋一致，但在实践中却遭遇不少阻碍和问题。其中，公众参与机制的具体架构尚未明晰，公众参与权缺乏法律保障，影响了公众参与建设生态文明的实效。因此，要想更好地分析公众参与生态文明建设问题，就必先了解公众参与机制的内涵。

公众参与理论发展已久，学界对其定义尚未一致。如世界银行从利益相关者的角度去定义，认为“参与”是一个过程，并通过这一过程的利益相关者（Stakeholders）可以共同影响并控制发展的导向、决策权和他们所控制的资源^[1]。王周户认为：“所谓公众参与，是指除政府之外的公民个人或非政府组织通过正式或非正式渠道直接参与到立法机关的立法或行政机关的公共决策等活动中，具体包括公众对立法或公共政策的形成和实施过程中所施加影响的总和。”^[2] 考虑到公众参与和行政活动的关系，王锡锌的定义更为合理，他认为，公众参与是指在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害相关人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与其利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制^[3]。具体到生态文明建设领域，公众参与主要是指社会公众通过一定的方式和程序参与和自身生态利益相关的立法或决策实施过程的活动。

按照机制属性的不同，公众参与机制包括政治机制、法律机制、社会机制三个方面^[4]。在这里主要研讨法律机制，即通过法律对公众参与生态文明建设的权利、方式、途径、程序及法律责任加以确认和固化，以此保障公众参与权利的实现，具体包括：知情权、参与决策权和救济权。知情权是指公众具有知晓和了解与生态文明建设情况相关信息的权利。知情权是公众参与生态文明建设的首要条件。参与决策权是指公众有权参与和生态文明建设相关的一切活动，主要是指参与行政决策和立法。参与决策权是公众参与生态文明建设的中间环节。救济权是指当公民的生态利益受损或参与权利受阻时，有权运用法律武器维护自身合法权益。救济权是公众参与生态文明建设的保障条件。

2 公众参与生态文明建设的价值蕴含

自十八大报告以专章论述生态文明建设以来，生态文明业已成为当前我国各项建设的前提和基础，亦是实现大国复兴和中华民族觉醒之有效路径。所以，要加强生态文明制度建设，以有效保证生态文明建设顺利推进，正所谓“建设生态文明，制度要先行”。同时历史经验告诉我们，人民群众是历史进步的主要推动者，故生态文明制度建设首先应吸纳人民群众的参与，其核心就是公众参与制度的确立及实行。

2.1 有利于公众维护自身生态利益

生态文明思想脱胎于1972 年召开的联合国人类环境会议所确立的可持续发展理念，其所追求的价值与目标正如可持续发展理念一样，都在于人类自由平等且持续发展。生态文明建设涉及到政治制度、经济模式、社会政策及文化伦理的改良与革新，关乎全社会的发展与进步，传统的功利标准难以真正衡量其得失与成败。因此，只有依靠最广义上的功利标准，即必须是把人当做前进的存在而以其永久利益为根据的^[5]。从这一角度看，生态文明建设的价值追求和人的利益目标有很高的契合度。公众参与建设生态文明，在逐步实现生态文明的目标时，其个人利益也会相应得到满足。从人的角度看，当前社会存在着官员腐败、环境污染严重、社会道德沦丧及经济发展不平衡等一系列问题，不仅危害着国家、民族的利益，更重要的是致使广大公众的利益受到极大的损害。生态文明正是为解决这些社会问题而产生与发展的，通过转变经济增长方式、保护环境、提高民众的人文素养等措施，在保持国家稳定、化解社会矛盾及保护环境的同时，有效地保障公众的权益。因此，公众参与生态文明建设，实质上也是在维护自身的生态权益。

2.2 有利于政府决策的合理化和民主化

对政府而言，从其存在的最早时代就有一种积极的职能，即促使对大多数公民而言的共同愿望的实现^[6]。生态文明已被证明是符合大多数公众利益的共同愿望。实践中，作为生态文明理念的倡导者和践行者，政府一直在生态文明建设中扮演着重要角色。但由于自身所具有的盲目性和随意性等缺陷，政府在制定涉及生态文明建设的法律法规及政策时容易出现考虑不周或水平不够的情况，致使决策失误或偏颇，损害政府的公信力，造成公众参与生态文明建设的积极性不高。因此，把公众参与机制引入到生态文明建设中去，通过法律规定公众享有参与和自身生态利益相关的法律、法规、规章及政策制定的权利。公民作为国家和社会的基本组成部分，可将最真实的民意和文明建设情况反馈给政府，既能拓宽政府的信息来源渠道，增加政府制定法律法规及政策的透明性和科学性，又能使政府决策有效地反映民情和客观情况，减少生态文明建设中政府和公众矛盾及纠纷的出现。同时，让公众参与生态文明的决策，还可提高公众参与生态文明建设的热情和积极性，增加公众对政府的信任度，有利于创建和谐共生的“官民”关系。

2.3 有利于加强对生态文明建设的监督作用

众所周知，生态文明建设是一项由政府主导的系统性工程，政府在整合资源、协调利益关系方面发挥着重要作用，但由于行政行为所具有的一些自身固有缺陷，在生态文明建设中特别是项目执行阶段极易导致不作为行政行为、权力寻租及官员腐败等现象的发生，仅仅依靠政府自身的监管力量恐怕难以全面企及，还需引入另一支监督力量，即公众的参与。因为公众可以按照社会的法律所需要的程度，应用他的自然力量（以前，他可以基于他所独享的权威，于认为适当时应用它来执行自然法）来协助社会行使执行权^[7]。公众可通过检举、揭发或向政府反馈文明建设情况等措施，加强对官员的监督力度，强化对文明建设行为的监控手段，让政府能及时了解决策执行的效果和出现的问题，以使生态文明建设不会偏离原有设定轨道。同时，当前以污染环境为代表的破坏生态文明建设的行为屡禁不止，这些受经济利益驱动的行为存在着隐蔽性和多发性等特点，政府监管部门由于人手少、任务重等原因难以全面顾及，而强化利益受损者公众的参与力度，设立鼓励机制提高公众对破坏环境的行为监督的积极性，既能减轻政府的负担，又能加强对破坏生态环境行为的监管力度。

2.4 有利于强化对生态文明建设的辅助作用

如果把生态文明建设比喻为一个总系统，那么政府和社会公众只是其中的子系统之一，两者在生态文明建设中是缺一不可且相互共生的关系。由于生态文明建设具有复杂性、技术性及全面性等特点，仅仅依靠政府的一己之力恐怕难以完成。因此，我们需要引入另一子系统的加入——社会公众。作为生态文明建设的基本性力量，公众参与建设生态文明能发挥社会合力作用，进而强化整体效果^[8]。只有把每一个公众吸引到生态文明建设中来，在发挥每个人聪明才智的基础上，不断扩大个体的力量，并最终汇聚为社会合力，才能强化生态文明建设的整体效果，优化生态文明建设的整体结构，促使生态文明建设朝着有序、健康的方向发展。同时，党和国家历来重视群众的作用，党的群众路线也要求政府从群众中来、到群众中去，要依靠和相信群众。公众参与生态文明建设，除了能缓解政府的生态文明建设压力，更重要的是通过发挥他们的专业知识、文化素养及影响力等，相比政府或许能达到事半功倍的效果。如邀请名人参与环境保护公益活动，通过名人的号召吸引更多公众参与到环保事业中，有时候比政府大力宣传的效果更为明显。

3 公众参与生态文明建设的法律困境

世界范围内，许多国家的法律都把公众参与制度写入其中。而在我国，公众参与制度正逐渐陷入困境：一方面生态文明建设对公众参与需要迫切；另一方面是公众参与制度尚未完全确立，法律上的缺失则是导致公众参与制度不完善的重要因素。从我国当前公众参与生态文明建设法律制度状况来看，主要存在以下四个方面的问题：

3.1 公众知情权的不完善

2007 年，国务院颁布了《政府信息公开条例》，对政府信息公开管理体制、信息的公开范围、公开的方式和程序、信息公开的监督和保障措施等作了系统且明确的规定，对保障公民的知情权具有重要意义。随后，全国26 个省（市、区）、8 个部委和最高院分别出台各自领域的信息公开办法，基本构建了我国公民知情权法律保障体系。但从实效上看，特别是与西方发达国家相比，依然存在不少问题。以公民环境知情权为例，虽然国家环保部2007 年颁布的《环境信息公开办法（试行）》规定在县级以上环保部门设立环保信息公开工作的机构，但立法的主要目的在于为政府环保决策提供参考信息，向公众公开只是该部门的“附带义务”。这种以强化环保管理权为出发点的立法模式反映的是我国长期存在的国家本位立法思想，与环境法律这种社会立法的性质是不相符的，应该予以改正^[9]。同时，2014 年新修订的《环境保护法》规定了公众获取环保信息的渠道有两个：政府主动公开和公众向政府申请公开。但该法只规定了政府主动公开环保信息的方式，对于公众如何向政府申请、申请的程序是什么、公众在申请被拒绝后的救济途径如何等无明确的规定，且该法律对公众环境知情权的规定过于原则和抽象，可操作性不强。另外，虽然新《环境保护法》第53 条明确规定公民依法享有环境知情权，但该法实施效果却不明显。实践中往往存在着环保组织申请公开环保信息，环保部门却不及时、有效回复的尴尬现状。

3.2 公众参与决策权的不明确

自新中国成立以来，党和政府历来重视公众参与权，通过各种制度设计和保障措施，把公众引入到政治、经济及文化等公共事务的处理和决策之中，并在许多法律法规之中有所体现：在宪法领域体现为公民的选举权和被选举权；在行政法领域体现为重大事项听证制度；在少数民族地区治理法律方面体现为民族区域自治制度等。随着改革开放的不断深入和市场经济的不断发展，公民社会正逐渐形成，加之生态文明理念的提出与发展，客观上对公众参与权要求较高，也逐渐暴露出一些问题。一是立法不明确。以公民环境参与权为例，虽然在新《环境保护法》中明文规定公民享有参与权，但是对于如何促进公众参与、公众参与的具体方式有哪些、如何保障公众参与权的实现及妨碍公众参与的行为人该承担什么样的法律责任等一些问题还没明细^[10]。二是公众参与积极性不高。作为一个深受传统家族社会和血缘关系思想影响的国家，公众心中的社会交往格局更多地体现在“己”上。费孝通把它解释为“差异格局”，并认为“己”不是个人主义，而是自我主义^[11]。这种“自我主义”思想致使公众常常专注于自我的发展，对于国家和社会建设关注不足，且对于发生在自身的不公正事情选择隐忍，影响公众建设生态文明的积极性。同时，政府对生态文明建设事项的大包大揽及过分强调公众参与的义务性也是导致公众参与积极性不高的原因。三是公众参与的反馈机制还不成熟。公众在积极参与政府部门组织的听证会之后，由于目前政府的参与反馈机制还不成熟，公众难以从中感受到自己的作用和热情。如公众在参加政府组织的生态文明建设事项的听证会时，积极献言献策，可能没有被政府采纳，如果政府没有及时反馈不采纳理由并作出合理解释，如此反复几次就容易挫伤公民参与建设生态文明的热情。

3.3 公众参与的救济机制不健全

在生态文明建设中，除了为公众参与创造条件外，还应该解决公众的“后顾之忧”，即构建公众参与救济机制。从法律的角度看，当前公众参与的救济机制还不健全，存在以下问题：一是救济渠道单一。目前我国公众参与的救济途径仅限于公益诉讼，按照2012 年新修订的《民事诉讼法》第55 条规定，公益诉讼只包含环境污染领域的环境公益诉讼和消费者权益保护方面的消费者公益诉讼。虽然环保和消费是生态文明建设的重要领域，但毕竟难以涵盖生态文明建设的所有方面。一旦公众在生态文明建设的其他领域遭遇侵权或参与受阻，将会出现维权无门的境地，处理不当还容易激发社会矛盾和引发群体事件。例如在2008 年发生的上海磁悬浮事件中，市民从正常的渠道没有获得有效和满意的答复，就只有到购物中心集体“散步”以此展示力量^[12]。同时，许多法律所规定的“检举、投诉及控告”由于法律地位未明确，难以列入生态文明建设公众参与救济机制。以2014 年贵州省出台的《贵州省生态文明建设促进条例》为例，该法第7 条规定：“公民、法人和其他组织有权检举、投诉和控告危害生态文明建设的行为。”但是在我国三大诉讼法律中，“检举、投诉及控告”都不是特有的法律概念，法律地位尴尬，且原则性规定居多，无实际的配套手段和方式，不利于公众在实践中的操作和运用。二是救济方式存在缺陷。以消费者公益诉讼为例，虽然《消费者权益保护法》第47 条规定省级以上消费者协会对侵害众多消费者利益的行为可向人民法院提起诉讼，但是，法律对于省级以上消费者协会可提起的诉讼类型、条件、程序及效力等无明确规定，最高院也未出台相关司法解释，使得各地消费者协会想有所作为却又不敢贸然行动^[13]。

3.4 公众参与意识不强

拥有生态意识是全民参与生态文明建设的前提条件。但当前我国公众参与意识不强，公众对生态文明建设关心不足，生产、生活方式与生态文明理念不相符。虽有生态文明建设起步较晚的原因，但更多是由于我国生态文明教育滞后和生态意识的缺乏。而生态意识要求人们所从事的影响地球生态系统的活动必须要有利于生态平衡，要求人类尊重自然界，且只有以此意识指导下的实践活动才更符合生态文明的内涵^[14]。公众参与意识不强主要表现为：一是城乡公众生态意识差异明显。以生态环境保护为例，农村作为生态环境普遍保护较好的地区，保护环境的压力本比较小，但因农村居民对生态环境知识的了解不足和环保意识较差，致使农村的环保压力逐渐增大。城市居民虽然具有一定的生态意识，但因生活节奏快等原因，致使生态文明建设行为不足。二是生态意识认知不深。在当前政府大力宣传生态文明的背景下，虽然我国公民的生态意识正逐渐提升，拓宽了公众对生态文明的认知面，但在生态意识认知深度上还显不足。以广大公众熟知的环保为例，我国公众对环境问题认知面较广，但认知的深度和维度不足，且公众参与率低，行为跟进的力度不够，参与环保活动较多的公众仅占6.3%^[15]。三是生态文明教育滞后。公众生态意识的觉醒有赖于生态文明教育体系的构建与完善，整个国民教育体系基本上都可以作为公众生态意识教育的平台。但纵观我国从小学、中学至大学的教育现状，都没有系统地开设生态文明知识的课程，作为具有较高知识水平群体的学生尚且如此，那么广大公众的生态意识薄弱程度也就可想而知。同时，源于我国教育发展滞后和不平衡的现状，且推行以分数至上的教育模式，容易造成对生态文明教育投入的不足。

4 完善公众参与生态文明建设法律机制的设想 4.1 及时制定《生态文明建设促进法》

针对当前我国公众参与生态文明建设存在的问题，现行法律法规中涉及到公众参与生态文明的部分已经发挥了一定的作用，取得了一些效果。随着生态文明建设逐渐深入和建设重点、方向的变化，公众参与生态文明建设的问题也逐渐增多，现行法律法规应对已显吃力，亟需一部涵盖公众参与机制的生态文明建设的综合性法律加以统筹和规范。同时，我国一些省份为解决生态文明建设中出现的问题，立足于本地生态文明建设状况，充分发挥先行先试的优势，积极出台本地区的生态文明建设法规，如《福建省人民代表大会常务委员会关于促进生态文明建设的决定》、《厦门经济特区生态文明建设条例》、《珠海经济特区生态文明建设促进条例》、《贵州省生态文明建设促进条例》、《贵阳市建设生态文明城市条例》、《青海省生态文明建设促进条例》等。这些地方性法规为我国生态文明建设综合性法律的出台积累了经验，提供了制度参考，其中关于公众参与制度的规定更是为构建全国性的公众参与生态文明建设机制奠定了坚实的实践基础。国家立法部门在总结分析这些省份生态文明法制建设存在问题的基础上，重点关注公众参与机制曾出现的问题，进而取其精华、扬长避短。言而总之，建议国家应及时出台《生态文明建设促进法》，建立公众参与机制，明确规定公民享有生态文明建设的知情权、参与决策权及救济权，保障公众的生态利益。同时，及时修改《宪法》，把“生态文明”写入其中。《宪法》是我国的根本大法，是一切法律、法规、规章及制度的基础和来源，是统领我国各项事业的总章程，具有最高的法律约束力。把生态文明引入《宪法》，并置于其与政治、经济及社会建设同等重要的地位，不仅有利于生态文明建设的发展，更重要的是树立生态文明在公众心中的权威地位，强化公众参与意识，为公众参与机制提供宪法保障和制度基础。

4.2 完善公众知情权

知情权是公众参与生态文明建设的前提。为完善公众知情权，应该做好以下几点：首先，转变信息公开立法理念。政府在出台有关生态文明建设信息公开法律法规及部门规章时，要改变过去那种一味强调行政管理权的立法理念，以人民主权和社会本位为立法指导思想，重点突出公众知情权的地位和作用，使法律制度既能为行政机关决策生态文明建设事务提供服务，又能满足公众知晓和了解生态文明建设情况的需求。其次，完善信息公开方式及程序。近年来，公开原则逐渐成为国际上有关生态文明建设信息公开制度的发展方向，不公开只是例外，一般仅包括国家安全和秘密、企业商业秘密、自然人隐私等有关生态文明建设信息^[16]。在此背景下，国家在法律法规中对生态文明建设不公开信息应予以明确规定，并尽可能列出不公开信息的具体情形，以免行政机关借自由裁量权之名拒绝公开本应公开的信息，造成对公众知情权的变相性侵害。同时，进一步完善公民依申请公开制度。对涉及到生态文明建设的法律法规，国家应及时修改其中的公众依申请公开制度，明晰法条内容，对公众依申请公开的程序、大体流程、所需提交材料、时间节点及被拒绝后该如何进行救济等情况进行明确的规定。最后，拓宽知情权利主体范围。我国是社会主义国家，人民才是国家的主人。向公众公开生态文明建设信息，不仅体现了对公众知情权的保障，更重要的是体现了人民当家作主的地位。因此，国家有必要在相关法律制度上拓宽知情权利的主体范围，除了普通公民之外，还可包括法人、非政府组织甚至是行政机构。尤其是非政府组织，在目前我国生态文明建设中影响力日渐强大，能够有效克服个人参与建设生态文明所出现的问题，已成为推动我国生态文明建设快速发展的重要推手。

4.3 建立健全公众参与决策权

生态文明所追求的价值、目标与现实环境的反差，决定了生态文明法律问题必须立足于公众参与决策权实现的基础上。基于此，和参与决策权有关的协商、民主、有序、积极等理念应得到践行并加以强化。反映在法律规范上，就是生态民主原则^[17]。因此，在公众参与立法实践中，首先，应践行生态民主理念。政府在制定公众参与法律法规及规章时，要以生态民主理念为指导思想，充分体现民意和反映民情，不仅要明文规定公众参与决策权制度，更重要的是要对公众参与决策权的具体内容加以明细。如在法律中要明确规定公众参与决策权的具体方式和实施路径，对如何有效保障公众参与权的实现和相关法律责任，法律中也应有所体现。其次，提高公众参与的积极性。一是转变政府职能，强化生态文明立法“权利本位”思想。在进一步推进生态文明的过程中，政府要积极转变职能，从全能型政府逐渐向服务型政府转变，对行政权力应有的放矢，重点突出政府在生态文明建设中的义务性，间接提高公众参与的自信与热情。同时，由于国家对生态文明建设事项的大包大揽，导致在生态文明立法中形成了“义务本位”的思想，这种思想在环境立法中表现明显。而环境立法的“义务本位”致使公众参与机制对抗行政权力的平衡功能难以发挥^[18]。为了打破这种权利失衡局面，生态文明立法理念必须从“义务本位”向“权利本位”转变。二是引入奖励机制。对积极参与或提出有效建议的公众给予一定奖励，并通过“树典型、立模范”等方式大力宣传，从而扭转公众的关注点，让公众从专注自我发展转向对国家社会建设的注意，逐步提高公众参与生态文明的积极性。再次，健全公众参与反馈机制。在政府组织召开且有公众参与的各种咨询会、听证会及书面评论等，对公众提交的各项建议和意见应及时作出回复，对采纳的意见加以奖励，对未采纳的建议反馈理由并作出合理解释，从而真正让公众感受到参与主体的地位。

4.4 健全公众参与救济机制

首先是拓宽救济渠道。一是建立生态文明建设公益诉讼制度。把所有涉及到公众参与生态文明建设救济事项都交由该公益诉讼来解决。通过赋予公众、法人及社会组织对生态文明建设的诉权，让更多具备诉讼能力的公民、法人及社会组织有资格提起生态文明公益诉讼，有利于保障公众的生态权益和维护社会整体利益。二是继续发挥传统公众参与救济途径的作用。在生态文明建设的公众参与救济过程中，传统的纠纷解决机制如行政调解、行政复议及人民陪审员制度，仍可发挥出较大的作用。与行政诉讼相比，行政复议无论是在广度和深度上更具优势，且行政复议的内容包含一些抽象行政行为，与公众参与行为有一定的重合。而行政调解制度通过吸纳一些积极性高的公众和社会公益组织参与到生态文明建设事务的调解工作中，既能发挥“以身说法”的效能，又能降低纠纷解决的成本。人民陪审员制度可以吸收具备生态文明建设知识和法学素养的公民参加生态文明建设纠纷案件的审理工作，既能提高司法效果，又能取得良好的社会效果。三是信访法制化。信访制度本是公众反映问题、政府了解民意、解决问题的一个重要手段，在现实中却遭遇到“信访不信法”的尴尬处境，根本原因在信访的法制化程度不高。因此，必须通过相关法律法规对信访进行法律确认，使信访成为一项常态化、规范化及程序化的救济渠道。

其次，强化现有救济方式。一是完善环境公益诉讼。应进一步扩大诉讼主体资格，跨越环境公益诉讼主体只能是社会组织这一条件的限制，使每一个公众都可以作为环境污损诉讼的主体，让那些真正具备诉讼能力的公民、法人及社会组织都能向法院提起诉讼，这样才更有利于调动公民参与生态文明建设的热情。同时，为了更好地发挥社会组织在环境公益诉讼中的作用，政府应当对环保社会组织提供支持，增强环保社会组织提起环境公益的诉讼能力^[19]。二是完善消费者公益诉讼。立法部门应及时出台相关司法解释或实施细则，对省级以上消协部门有资格提起的诉讼类型、条件、法定程序作出明确的规定。

4.5 提高公众的参与法律意识

首先，应加强生态文明建设的教育力度。要把生态文明理念融入社会主义核心价值观和中国梦的宣传工作中，构建从家庭、学校到社会的三位一体生态教育体系，在积极扩大公众生态文明认知面的基础上，不断加深公众认知的深度和维度。一是重点加强学校在生态文明教育中的作用，各类学校要及时开设有关生态文明知识的课程，安排专任老师教授，经常性组织师生学习有关生态文明建设的知识。二是要在社会上积极开展生态文明教育与绿色人生规划，深入挖掘人性中的绿色需求，倡议绿色新风尚，最终形成绿色人生发展的价值取向并深刻影响人的行为方式^[20]。三是要重视家庭教育和父母知识素养对孩子生态文明意识形成的重要作用，父母要为孩子营造良好的家庭氛围，教育孩子从小养成良好的环保行为和生态意识。

其次，加强公众参与法制意识的培养。公众参与法制意识的强弱决定了我国公众参与生态文明建设法制化的程度，因此，必须采取有效措施提高公众的参与法制意识。一是加大对生态文明法律法规的宣传。政府或相关组织应认真梳理我国出台的且仍具有法律效力的生态文明法律法规，特别注意涉及到公众参与的法律条款，汇编成册或制成简易读本，向市民免费发放。同时，政府宣传部门和普法部门要积极开展生态文明法律法规的宣传活动，要考虑到城乡法制意识的差别，重点加大对农村及偏远地区的普法力度，通过“送法下乡”等措施，逐步提高农村群众的生态文明法制意识。二是拓宽法律宣传渠道。在云传播和大数据时代背景下，立足于传统的法制宣传途径（如广播、电视、普法读本、报纸、杂志及普法培训班等），充分发挥新传播途径（如微信、QQ 及微博等）的作用，通过树立守法、学法榜样，培育公众的参与法制意识，扩大生态文明法律在公众心中的影响力，使民众充分认识到合法参与生态文明建设的重要性，最终促使公众合法、积极及有序地参与生态文明建设。

5 结语

在生态文明建设成为时代显学的背景下，如何更系统地确认、保障公众生态文明权利，为公众全方位且深入参与生态文明建设提供畅通渠道，是当前生态文明法制建设必须思考的问题。但当前公众参与生态文明建设制度存在着从理论到实践等一系列问题，致使公众参与生态文明建设陷入一种困境之中：即客观上生态文明建设对公众参与的需求明显，但实践中公众因难以实现参与生态文明建设权利而无法真正参与其中，既有的完善建议因过于理想化和缺乏可操作性而难以与现有制度体系相融合。然而，法制所具有的协商民主性、规范制约性及长期稳固性等特征，是社会公认的最成熟稳定的制度形式。以法制的方式引导和保障公众参与到生态文明建设之中，不仅利于公众参与权利的实现，而且会在极大程度上促使我国生态文明建设的有序推进。所以，可行的方法还是应该从构建公众参与生态文明建设法律体系出发，首先在宪法上预设公众环境权，其次出台生态文明建设专项法律以让公众参与的具体权利法律化，再次是完善公众参与生态文明建设的救济制度。生态文明是我国当前经济社会发展的指向标，必然离不开公众有效、积极的参与，只有充分尊重和保障公众参与生态文明的权益，为公众参与生态文明建设扫清障碍，才能调动公众参与建设的积极性，不断加快我国生态文明建设的步伐。