引言

风险似乎已经成为当代社会的一个高频词汇，它从“高大上”的专家描述政治、经济和社会的某些特征的专属，逐渐渗透到“市井小民”日常生活的一般用语。风险社会理论的创始人贝克认为，在工业社会向风险社会过渡的过程中，风险生产和分配的逻辑代替了财富生产和分配的逻辑，成为社会分层和政治分化的基准^[1]15-18。实际上，三位经典社会学家都从不同角度关注过社会风险，比如，马克思就曾担心城市化和机器化生产会给人类带来风险；涂尔干关心道德规范的崩溃带来的社会解体的风险；韦伯则重点关注社会管理层面的风险^[2-4]。

技术进步和全球化推动了一些大型开发项目的实施，这些项目的开发增进了全世界人民的福祉。虽然风险分配的逻辑已经“不再局限于特定的地域或团体，而是呈现出一种全球化的趋势，这种全球化跨越了生产和再生产、跨越了国家界线”^[1]44，但对受直接影响的项目开发地的社区和居民而言，项目开发意味着他们要承担因项目开发带来的风险，如果没有相应的利益分配和补偿机制，那么显然有失公允。有关大型项目开发的风险评估和研究，大多出于项目管理的需要，从政府和项目开发业主两个利益主体出发进行分析和研究，较少考虑受项目影响的社区和居民。本研究试图改变这种习惯做法，以重庆页岩气开发项目为案例，引入受页岩气项目开发影响的农村社区和居民的视角，多角度综合分析页岩气项目开发对政府、项目方、居民等利益相关者的影响和风险，特别是社会风险。

1 页岩气开发的非技术风险类型

技术风险是“技术发展造成不利影响的可能性以及人们对这种可能性的认知”。技术风险是风险社会的重要特征也是主要成因，技术风险还会转化为政治风险、经济风险、社会风险等^[5]。对技术风险的概念界定存在客观与主观的两种思路与理念，客观实体派认为风险客观存在，可以通过量化手段来衡量技术风险的大小；主观建构派认为技术风险是人们主观认知和建构的结果，不同的人对其有不同的认知，不是客观存在的^[6]。抛开学术界对技术风险的理论争论，在实践中，项目开发方常常从技术体系结构、客户满意度、水平和社会环境适应性等几个方面来评价项目的技术风险，从而降低和规避技术风险，实现项目效益的最大化^[7]。

关注技术风险以外的风险反映了项目开发的利益相关者和整体社会认知水平的提高，说明大家更加关心项目开发带来的间接影响，体现了道德关心和人文关怀在人类意识活动里不断得到提升和强化。一些国际性的项目把非技术风险分为政治风险（政府风险）、安全风险、环境风险和社会风险等四个方面^[8]。

目前学术界对项目开发的技术风险和非技术风险研究较少^① ，本研究根据较少的学术文献和网络资料，更多地是对实地调研的资料进行思考和总结，把项目开发，特别是页岩气开发的非技术风险分为政治风险、安全风险、环境风险和社会风险四类（表 1^②）。

^① 从事相关评估服务的专业机构或企业拥有非常丰富的经验，并探索出了风险应对的方法，但这些经验和方法较少公开。

^② 本研究未把页岩气项目开发的市场风险纳入非技术风险进行识别和分析。一般来讲，对大型项目的评价，主要包括经济评价、环境影响评价和社会评价，经济评价是最常见的项目风险评价，作者对页岩气开发项目的系列研究主要关注后两个方面。

表 1 比较全面地构建了页岩气开发项目的非技术风险的指标体系，但针对不同地区的项目开发活动，其非技术风险因素也不一样。政治风险和安全风险应该在国际开发项目中给予较多考虑，国内的开发项目虽然也存在，但影响较小，且较易克服。环境风险和社会风险是国内页岩气开发项目重点考虑的非技术风险，在这两种风险中，项目开发方更注意环境风险而忽视社会风险，这种情况在页岩气开发最成功的美国是这样，在页岩气开发刚刚起步的中国就更是如此。

2 页岩气开发的政治、安全与环境风险 2.1 政治风险

虽然政治风险更多地是针对国际开发项目，但国内项目，特别是像页岩气开发这样的新兴产业，受政府影响依然较大，政治风险依然存在，主要表现为三个方面：一是国家和地方省、市（直辖市）区的相关政策；二是项目所在的市（地级市）、区、县政府的相关政策；三是省市和区县领导的更替对项目的影响。

有经验表明，新兴产业能否得到政府的支持是成功与否的关键。受美国页岩气成功开发的鼓舞，中国政府视页岩气为一项非常有潜力的新能源，且现有的勘查数据表明中国的页岩气储量丰富。从目前情况来看，中央和各地方政府对页岩气都持支持开发的态度，出台了一系列的支持政策。因此，涪陵页岩气开发的政治风险较小：在中央层面，国家2012 年连续出台了《页岩气发展规划（2011-2015年）》和《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》两个政策文件^[9]；在地方政府层面，重庆市政府非常重视和支持页岩气开发，在2015 年出台了《重庆市页岩气产业发展规划（2015-2020 年）》。

2.2 安全风险

安全风险也主要是针对国际开发项目而言，特别是在经济落后和社会动荡的国家和地区，安全风险最大。国内的大型开发项目一般安全风险较小，主要存在的安全风险可能集中在项目开发方与当地社区居民的日常生活矛盾方面。在重庆涪陵，页岩气开发项目受到当地政府的鼎力支持，地方政府和村委会较好地协调了项目开发方与居民之间的关系，使安全风险较小。页岩气开发项目虽然坐落在海拔较高的山区，但基础设施比较完备，山区居民自然纯朴，较少出现偷盗等行为。涪陵页岩气开发项目方在页岩气资源集中的J 镇建立了指挥部，项目方和当地政府合作较好，主动帮助当地修建基础设施，改善社区环境。目前，页岩气项目开发方均为大型国有企业，国有企业在社会责任方面积累了较好经验，且愿意在社区关系改善方面进行投资。

2.3 环境风险

环境风险^① 是页岩气开发相关研究中最受关注的非技术风险之一。页岩气开发的环境风险在国外已经取得了较好的研究成果和比较成熟的认识，甚至成为某些国家决定是否开发页岩气的关键性因素。虽然页岩气开发在不同国家和地区可能会造成不同的环境风险，但总体上其环境风险的类型与因素是比较固定的，且也得到了较好的识别。但目前，页岩气开发的环境风险研究在中国没有得到足够的重视，还是处于起步阶段^[10]。

^① 有关页岩气开发的环境风险研究参见作者的前期研究成果论文“页岩气勘查开发的环境风险及其应对机制研究”，发表在《南京工业大学学报（社会科学版）》2016（2）：61-67。

在涪陵页岩气开发项目中，环境风险因素包括水环境、大气环境、固废环境和其他环境风险。水环境风险包括水资源消耗和水污染；大气环境风险包括温室效应和空气污染；固废环境风险主要是土壤污染；其他环境风险还包括噪音污染和地质灾害等。另外，环境风险中容易受忽视的因素包括项目开发对当地自然景观、文物古迹的影响和破坏。就涪陵案例来讲，原来环境优美、和谐宁静的大山里的村庄，突然出现了很多高大的烟囱和巨大的机器，对自然和人文景观肯定有不好的影响和破坏。这种经济发展带来的负面影响，不也是我们人类社会发展中普遍遭遇的问题吗？！

3 页岩气开发的社会风险 3.1 关注项目开发社会风险的重要性

关注项目开发中的社会影响（社会风险）最早始于世界银行在项目中开展的社会评价，直到1998年，社会评价才与技术分析、财务评价和环境评价等被视为世界银行贷款项目准备阶段的同等重要的必要内容。国内的重大工程项目比如三峡工程和南水北调工程也开始引入社会学家参与社会评价^[11]。但从总体来看，中国的工程项目最注重经济评价，近年来，环境影响评价也成为必备内容，社会影响评价却没有得到足够重视。即使在页岩气开发十分成功的美国，关注页岩气开发中的社会影响也明显少于环境和经济影响。Darrick T. Evensen 等人通过对纽约和宾夕法尼亚州的报纸有关玛西拉页岩（Marcellus Shale）的新闻报道的整理，发现有关页岩气开发的社会影响的报道要明显少于对环境和经济影响的报道（见图 1）^[12]。

实际上，无论是国外还是国内，都出现过很多工程项目因为没有重视预防和解决项目可能带来的社会影响而导致项目失败的案例。如果把项目的社会影响评价纳入项目可行性研究的必要内容，一般能够减少或消除项目带来的社会隐患，促进项目地社区的社会发展，并能够提高项目的经济效益^[11]。

3.2 土地征用及其补偿

土地被认为是中国农村居民最重要的资源，在很长的历史时期里被看成是生活的主要来源和最后的保障。随着中国商品经济的发展，土地对于农民的重要性已经很大程度地下降，但仍然被农民视为重要的财产。重庆涪陵页岩气开发项目所在地均是海拔较高的山区，且属于喀斯特地貌，土地特别是水田仍然十分珍贵，它们为农民提供每日所需的口粮。因此，页岩气开发造成耕地被占用，如果没有给予农民满意的补偿，将是一个长期而危险的社会风险因素。

实际上，耕地被占用及补偿额度少导致村民不满意甚至积怨较深，在重庆涪陵页岩气项目所在地已经存在。课题组2014 年7 月在当地走访的时候，村民反映较多的问题就是土地征用、占用及补偿问题。村民反映的征地补偿问题主要有3 类：一是补偿标准低，每年的补偿标准是1 500 元/亩；二是补偿标准不统一，有的村是1 500 元/亩，有的村是2 000 元/亩；三是补偿现金不能及时发放，有拖延现象。有一个村的党支部书记告诉课题组，2013 年征地补偿标准实际上是1 500 元/亩，还有青苗费1 500元/亩；2014 年的补偿标准则提高到了2 000 元/亩，青苗费也提高到2 000 元/亩。从目前我国土地征用补偿的法律法规和实践来看，这个标准都比较低。另外，对于农民来说，征地补偿标准政策的变化也是一种风险，前后仅仅相差1 年的时候，补偿标准就不一样，这样容易引起早前被征地农民的不满，带来社会不稳定的风险。

另外，从实地调查来看，不同村的补偿标准是一样的，但因为征地时间的不同带来的补偿标准不同，被村民误认为不同村标准不同。对于村民反映的征地补偿款迟迟不能发放，村支书解释是因为资金的发放审核程序复杂，需要较长时间。即使补偿款发放过程中没有腐败问题，补偿款发放时间的拖延也会产生很多负面影响，因为村民觉得钱到手里才安心。因此，补偿资金的发放应该迅速而及时。

3.3 利益分配和社会经济

项目开发不一定会让当地居民受益和促进地方经济发展，因此，国家、省市区各级政府和地方居民的利益常常处于矛盾状态，特别是由国有企业来主导的地方资源开发项目。通过对重庆涪陵页岩气开发项目的主要利益相关方之间的关系进行分析，可以在理想层面（ideal type）描述这种关系（图 2）。

从图 2 可以看到，国家（中央政府）是一个比较独立的利益主体，它不仅垄断了页岩气资源的所有权，还通过下辖的中央企业来对资源进行开发，所得税收也归自己所有。央企除了代表中央政府开发资源外，也有自己的利益诉求。省一级政府一方面要服从中央管理，另外也有自己的利益考虑，除了可以创建代表自身利益的开发企业加入页岩气开发和服务外，允许央企在自己辖区的项目开发也能带来地方GDP 和相关产业的发展。市及以下的政府则主要是服从省级政府的安排，项目开发带来附属产业的开发显然也能让地方受益。居民则是比较弱势的群体，他们不仅对页岩气资源没有所有权，而且对土地也仅是拥有经营权，因此很难在利益谈判中具有较大的话语权。

在资源开发项目中，地方居民因为不能直接分享项目收益，常常对项目开发活动进行滋扰，发泄心中不满。一些项目开发常常招聘当地居民充当较低技术要求的正式或临时工人，以此来减少或缓和项目开发方与当地居民之间的矛盾。但页岩气开发技术含量高、机械化程度高，几乎不会聘用当地工人。这是诸多资源开发项目共存的一个问题，也是利益分配的一个机制问题，需要在制度和法律层面来解决。

在涪陵页岩气开发项目中，当地居民仅从土地征用方面获取了较低补偿。由于整个项目尚处于前期阶段，且有地方政府的强力支持，当地居民的利益诉求也还仅限于少量的低层次的滋扰。比如，项目开发的大型卡车压坏了公路和村民地里的庄稼，村民要求项目方进行赔偿，从调查来看，村民的诉求合理。作为地方政府和项目开发方，更应该思考的是，长时间以后，项目开发能否带动地方经济发展和社会进步，改变山区农村贫穷落后的现状。

3.4 社会关系与声誉

在项目开发中，开发方与地方政府、当地居民的社会关系会对项目开发活动产生较大影响。为了避免与当地政府特别是当地居民发生冲突，在项目开发之外，为地方经济发展作出一些有效的贡献，也是搞好社会关系的一种策略，还能够提高项目开发企业的声誉。

截止到2014 年7 月，涪陵地区就已经开发了近100 口气井，主要分散在J 镇周边。随着工程的进展，大量外来人口进入涪陵，特别是J 镇。据了解，J 镇全镇人口2 万人左右，镇区所在地大约3 000 多人。截止到2014 年，全镇外来人口增加了4 000~5 000 人，均是页岩气开发企业的管理人员和工人，其中估计一半以上居住在集镇上。外来人口的增加必然带来公共资源的占用问题，但国有企业的“财大气粗”也能较好地解决这个问题。在J 镇，大量集中建设的房屋被出租给开发企业，一些家庭闲置的房子也被租用。很多居民做起了外来人口的生意，开饭店、开超市等等。课题组去调查的时候，看到镇上车水马龙。车多人多虽然给当地居民生活带来了不便，却也带动了集镇经济发展，一些商业楼盘正在兴建。为了取得当地政府的积极支持，维护与地方的良好社会关系，提升企业和项目的声誉，项目开发方还出钱为J 镇修建一条“迎宾大道”。

当然，项目开发对气井所在地的农村社区的积极影响远没有集镇那么大。一般企业工人工作在气井，生活在集镇，管理人员也主要在集镇，从而消费活动也主要在集镇。项目的日常生产不能给农村居民带来一些直接的经济利益，却造成了一些负面影响。项目开发造成的环境风险和健康风险对当地的村民影响最大，以前发生的一次气体泄漏引起的爆炸事故给村民带来了心理恐慌，项目日常生产对村民的生活生产活动也造成了一些干扰。相对于项目开发对集镇的影响来说，项目开发方应该多关注气井所在地村民的社会心理，改善与气井所在地村民的关系，使最弱势的当地村民得到实在的利益。

4 小结与讨论

资源项目开发常常注重技术和经济风险，轻视或忽略环境和社会等非技术风险，给项目开发、当地居民和社会稳定带来隐患。笔者通过实地调查，分析了页岩气开发项目中的非技术风险，特别是社会风险，并对风险因素进行了识别和分析。研究发现，项目开发顺应国家经济政策，政治风险较小；开发企业受当地政府和基层组织的大力支持，且企业社会责任意识较强，善于处理与当地社区的关系；环境风险是项目开发的一个重要的非技术风险。

在重庆页岩气开发中，存在的主要社会风险包括土地征用与补偿、利益分配和社会经济、社会关系和声誉等三个大的方面。在各级政府的强力支持下，央企主导的页岩气开发项目实施顺利，整体社会风险较小，但也不应忽视当地村民对土地征用补偿标准不满、利益分配的群体差异、地方社会经济发展缓慢等显性的和潜在的、短期的和长期的社会风险因素。

中国页岩气开发还处于起步阶段，重庆涪陵页岩气开发也只是刚刚进入商业开发阶段，项目开发带来的影响还有待持续观察和研究。在社会风险控制方面，后续的研究将更有重要意义。