引言

进入21世纪，在能源需求及生态环境保护双重的压力下，特别是2008年金融危机以来，世界各国都将可再生能源的发展作为本国经济复苏和增加就业的重要手段。鉴于此，国外一些发达国家和地区纷纷制定和出台了一系列可再生能源法和可再生能源发展政策。例如，美国实施的《2009年美国清洁能源与安全法》，欧洲议会和委员会2009年通过的《建立能源监管合作机构的条例》等。

2010年，我国超越美国成为全球最大的能源消费国。在国际能源价格波动剧烈、传统能源供应日益紧张以及国际社会对节能减排呼声越发激烈的背景下，开发国内新型可再生能源，进一步缓解国内能源供应的紧张局面势在必行。因此，研究可再生能源法律及相应政策问题，借鉴国外发达国家和地区可再生能源法律和政策，依据我国可再生能源产业和法律、政策发展现状，构建我国可再生能源法律体系和政策体系，具有重要的理论和现实意义。

1 发达国家可再生能源法律和政策概况

随着全球经济的快速发展、人口数量的迅猛增加及人类生活水平的不断提高，对矿物能源的需求量也随之增加，世界各国对能源的争夺日趋激烈。与此同时，环境污染也逐年加重，环境保护的压力也逐年增大。面对前所未有的挑战，未来的世界能源供应及消费必然趋向多元化、市场化、清洁化、高效化及全球化。因此，可再生能源的开发利用受到世界各国的高度重视。近年来，发达国家普遍重视发展可再生能源、鼓励可再生能源技术创新，制定和出台了相应的体现绿色低碳价值取向的可再生能源法律和政策。下面就几个发达国家的能源法律和政策进行比较和研究。

1.1 美国的可再生能源法律及政策

2009年，美国众议院审议通过了《2009年美国清洁能源与安全法》，该法案是美国能源法律及政策长期发展的结果。此外，自从1973年第一次全球石油危机以来，美国政府就陆续出台了一系列能源安全法律及政策（表 1）。

近年来，美国与其他能源消费大国一样，面临着国内能源需求及自然环境与气候保护的双重压力。从表 1中可看出，美国十分重视发展新型能源和可再生能源。例如，美国2009年颁布实施的《2009年美国清洁能源与安全法》就明确规定：2012年开始，每年的可再生能源发电量要占全年发电总量的6%，且以后每年逐渐递增，到2020年可再生能源发电量在整个发电量中占20%^[1]；同时还将碳捕获和碳封存上升为国家战略，设立专门的清洁能源发展基金和创新中心；促进国内可再生能源的商业化运营，减少温室气体和有毒有害气体排放，保障美国的能源及环境安全，确保美国在可再生能源开发利用技术研发应用领域处于领先地位。

从《2009年美国清洁能源与安全法》的具体条文中，还能看出美国能源开发利用的“新”和“绿”两大特点。该法案的“新”主要体现在尤为注重对新能源及可再生能源的开发利用和新技术的研发推广两方面，如该法案规定到2025年美国的可再生能源投资规模将突破900亿美元，碳捕获和碳封存技术的研发及推广将达600亿美元；此外，该法案还明确规定到2025年美国对能源基础科学的投入将会高达200亿美元。该法案的“绿”的特点主要反映在制定专门的“绿色建筑标准”，如该法案第282条明确规定，建筑设计应当减少使用不可再生能源资源，提高可再生能源资源的利用率，保障室内空气质量；第284条规定，住房和城市发展部负有为绿色建筑提供抵押贷款的义务，应建立专门的“绿色银行”、“绿色担保”。

1.2 法国的可再生能源法律及政策

法国的矿物能源人均占有量与其他发达国家相比极低，已经探明的储藏量约占世界总量的0.02%^[2]。法国在2004年就停止国内煤炭的开采，且石油开采仅能满足国内能源需求总量的3%，因此，为了保障国内的能源供给安全，法国制定了一系列的法律和政策来支持风能、太阳能等可再生能源的发展（表 2）。该措施取得了较好的成效，使法国摆脱了对传统矿物能源的依赖，其国内能源自给率达到50%以上。法国的传统矿物能源（石油、天然气等）匮乏，但可再生能源资源储量丰富，其可再生能源开发利用在整个欧盟都居于领先地位。法国2005年颁布实施的《确定能源政策定位的能源政策法》明确提到，2010年实现可再生能源在整个能源消费结构中比重达10%；同时该法案还规定建立风能开发利用区（ZDE），并在这些开发区中实行国家定价机制^[3]。2008年颁布实施的《发展可再生能源的计划》规定面积在30平方米及以下的太阳能电板免税。2010年颁布实施的《格纳勒格法案（二）》对法国风能开发利用领域的既有规定作出了修订，要求在符合条件的地区推行“大区风能概览（SRE）”特别规划。上述法案及政策不仅为法国可再生能源的快速发展提供了保障，同时也为其他国家和地区发展可再生能源提供了很好的立法借鉴。

1.3 日本的可再生能源法律及政策

日本因传统矿物能源（石油、天然气等）严重匮乏，极为注重其国内的能源供给安全，推进可再生能源的开发利用是其国内能源政策及立法长期关注的焦点。经过近40年的可再生能源法律和政策调整，目前日本国内可再生能源的开发利用呈现出较好的发展趋势，这不仅降低了日本对传统能源的依赖，还增强了其国内社会经济的抗风险能力。在可再生能源发展中，日本政府一直遵循“立法先行”的发展模式，确保可再生能源开发利用过程中做到有法可依（表 3）。可再生能源立法及政策是日本国民经济发展战略的重要组成部分。日本之所以能够在可再生能源开发利用领域跃居世界强国之列，最重要的原因就在于适时对国内可再生能源开发利用领域的法律及政策进行修改和制定，让相应的法律和政策为国内可再生能源开发利用保驾护航。例如，2002年日本政府修订实施的《促进可再生能源利用特别措施法》，该法案共4章16条，分别从基本原则、相应企业对可再生能源的开发利用等方面进行了规定^[4]；同年日本还颁布实施了《日本电力事业者新能源利用特别措施法》，该法案对日本国内电力事业者的权利义务进行了规定，提出了“基准利用量”概念，即电力事业者每年必须完成一定量的可再生能源开发利用义务，否则经济产业大臣就可以做出令该电力事业者定期改进的法令，如果电力事业者拒不执行，就会受到100万日元的高额处罚。

1.4 澳大利亚的可再生能源法律及政策

澳大利亚是全球最早提出可再生能源发展目标（RET）的国家，完备的法律及政策体系是其国内可再生能源发展的外在动力。目前，澳大利亚的可再生能源法律及政策体系主要包括三个层面，即澳大利亚联邦、州以及地方，但都归于“部门间理事会（COGA）”协调^[5]。澳大利亚对于可再生能源开发利用对其国内社会经济发展的重要性认识充分，其国内可再生能源法律体系具有科学、完整、连续等特点（表 4）。

早在2001年，澳大利亚就颁布实施了《强制性可再生能源目标》（以下简称《目标》）并于2009年对该《目标》进行重新修订。修订后的《目标》规定，到2020年澳大利亚可再生能源发电量要占全国发电总量的20%，为此还在2010年专门制定了《可再生能源（电力）法》和《可再生能源（电力收费）法》两部法案来保障新目标的实现。2010年的《可再生能源（电力）法》的核心就是实行能源证书制度。以证书制度的方式来鼓励可再生能源发电，减少温室气体和有毒有害气体排放，确保其国内可再生能源产业的健康发展。除此之外，澳大利亚还颁布实施了《碳污染减排计划法》，从国家层面规定碳污染的排放限额，建立国家碳污染排放等级制度，并对相关行为主体的权利义务进行了规定。

1.5 德国的可再生能源法律及政策

德国的可再生能源开发利用技术处在世界前列，尤其在太阳能、水能、风能、生物质能等方面。德国在促进其国内可再生能源开发利用方面的法律及政策也相对完备，为其国内的可再生能源产业发展提供了可靠的法律及政策保障（表 5）。

自1991年颁布国内第一部有关可再生能源开发利用的《电力强制收购法》以来，特别是《可再生能源法（修）》的颁布，德国国内可再生能源产业得到迅速发展，《可再生能源法（修）》中设定的2015年减排目标早在2008年就提前完成。2012年颁布实施的《可再生能源优先法》规定，到2020年德国的可再生能源发电量占整个国内发电量比重要高于30%^[6]。

2 发达国家能源法律及政策的发展趋势

纵观美国、法国、日本、澳大利亚、德国等主要发达国家的可再生能源法律及政策，可以看出未来可再生能源法律及政策的特点和发展趋势。

2.1 发达国家的可再生能源法律及政策在较长时间内仍然处于世界领先地位

毋庸置疑，一直以来发达国家和地区的可再生能源立法处于全球领先位置。例如，1991年德国制定并实施了《电力强制收购法》，该法案是德国最早的一部可再生能源法。该法案确立的市场机制，不仅成功解决了德国电力行业的市场垄断问题，同时也为德国国内能源从煤炭发电转向天然气发电提供了相对宽松的环境，也为德国掌控全球气候主导权创造了条件。2001年澳大利亚出台并实施了《强制性可再生能源目标》，成为全球第一个提出并以法律形式确定可再生能源发展目标的国家。此外，美国于2009年制订并实施《2009年美国清洁可再生能源与安全法》，该法案的制定并实施不仅降低了美国国内温室气体的排放，同时也重塑了美国在全球环境与气候领域的领袖地位。该法案尤为强调对清洁可再生能源的开发利用，为此人类社会可能会迎来一次“绿色革命”，美国能够借助其先进的技术和强大的生产研发能力，抢占可再生能源领域的制高点。由此看出，在今后相当长的时间内，发达国家和地区的可再生能源法律及政策依然处于世界领先地位。总的来看，发达国家和地区在可再生能源领域立法及政策的不断更新，表面上看是为了实现节能减排、保护环境，本质上是为了掌控全球可再生能源及气候变化的政治谈判主导权。例如，美国1995年提出的《国家能源政策计划》中就提到，美国应当在应对全球气候变化中发挥更加重要的作用，以促使世界各国都推行节能减排。

2.2 发达国家可再生能源法律与政策的融合度增加

能源是事关整个国民经济能否健康发展、国家安全能否得到保障的关键。鉴于此，大力发展可再生能源不仅仅是经济问题，还是法律和政治问题，需要适当的政策来加以引导，某些发达国家甚至将可再生能源的发展作为其国内政策实施的重要组成部分。例如，美国参议院的爱德华曾经说过：“新能源和可再生能源能够创造超过100万个绿色岗位。”同时奥巴马政府也明确表示，未来10年美国政府将投资1∼500亿美元来发展国内清洁可再生能源；澳大利亚政府也陆续出台了一系列政策来支持本国可再生能源产业的发展，2004年颁布实施的《确保澳大利亚的能源未来白皮书》规定，可再生能源发电目标提高到《强制性可再生能源目标》所规定的4倍，即2020年可再生能源发电量要达到4.5万千兆瓦；日本政府在1974年、1978年、1989年分别实施了“阳光计划”、“月光计划”、“地球环境技术开发计划”，在具体实施上述三个计划的过程中，日本逐渐认识到三者之间的密切关系，故在1993年将上述三个计划整合为“新阳光计划”，以促使日本国内可再生能源的市场化、商业化运营。此外，日本政府2006年还制定并实施了《国家可再生能源战略》，明确提出大力发展清洁可再生能源产业，2030年实现可再生能源在整个能源使用体系中占30%，努力促使能源自给，减少对国际能源的依赖。

2.3 发达国家可再生能源法律及政策的政治化趋势明显

通过国家法律和政策来促进可再生能源的发展，表面上是为了缓解能源供需矛盾、减少温室气体和有毒有害气体的排放，保障国家能源安全，实质上是不同国家和国际团体之间综合实力的较量。因此，世界各国可再生能源法律和政策受到政治因素的影响逐渐增大。例如，1988年的多伦多国际气候变化会议就明确将可再生能源立法作为政治问题进行商议，而在1995年的柏林气候谈判中，某些发达国家就直接将节能减排等问题强压给发展中国家。

当今世界，各国都将可再生能源的开发利用作为其外交政策制定的重要因素。例如，美国就将以中国为代表的发展中国家没有很好地履行相应的节能减排义务作为理由，拒绝签订《京都议定书》；与此同时，也有部分学者认为发展中国家原本在应对气候变化和环境保护方面的能力较弱，应当享受差别对待。就《京都议定书》的相应条款来看，其过于追求差别对待，而弱化了共同责任。从现阶段国际气候变化中各国争论的焦点来看，差别对待原则极有可能进一步弱化，因为不同的利益诉求致使国家内部、国家与国家之间、国家与国际组织之间、国际组织与国际组织之间产生了严重的团体分化。当今全球气候变化谈判的舞台上，已经出现了不同利益团体，其内部矛盾越发突出，已经远远超越了20世纪60年代对于“南北方国家”的划分。例如，针对发展中国家而言，某些岛国担心因全球气候变暖致使海平面上升，危害其国家安全，强烈要求执行最严格的“节能减排”国际义务；而对于最为贫穷的发展中国家而言，执行严格的“节能减排”国际义务，不仅需要投入大量的资金，而且还会严重影响其国内社会经济的发展。除此之外，对中国被划入发展中国家的质疑声也越发凸显。实际上，在历次全球气候变化谈判会议上，主要都是欧美发达国家及中国、印度、巴西等新兴市场国家在围绕气候变化进行政治交锋。由此可以看出，在未来相当长的时间内，围绕可再生能源立法及气候环境保护等方面的立法及政策的国际政治博弈将会更加激烈。

3 发达国家的可再生能源法律及政策对我国的启示和意义

纵观世界发达国家的可再生能源法律及政策，我国为促进可再生能源的发展，需要加强政治、经济、法律等手段的综合使用。考虑到法律本身所具有的调控、引导、管理、惩罚等功能能够对可再生能源开发利用主体的行为进行有效引导和调控，世界各国普遍采用“法律先行”的可再生能源发展模式，通过法律及政策来为其国内可再生能源发展提供坚实的保障。美国、法国、日本、澳大利亚、德国等发达国家，不仅有较为完善的可再生能源开发利用等方面的法律和政策体系，而且还拥有先进的可再生能源开发利用技术和管理经验。因此，对发达国家可再生能源法律和政策的研究，能够为我国可再生能源法律及政策的制定提供借鉴。

3.1 将可再生能源法律及政策的完善作为出发点

我国的可再生能源发展长期缺乏有效的法律和政策引导，致使可再生能源开发利用的效率较低，但近几年中国的可再生能源法律、政策及相应研发技术取得了长足进步。2007年国家发改委制定并实施的《可再生能源发展规划》，明确提出加快国内风能、太阳能、水能等可再生能源的开发利用，提高可再生能源在全国能源消费结构中所占比重，力争到2020年实现可再生能源在整个能源消费结构中占到15%的发展目标。因此，我国很有可能会在较短时间内以低于发达国家从传统能源消费转向清洁可再生能源消费的发展成本完成能源消费结构的转型。在清洁可再生能源方面的法律及政策方面，我国已经逐渐形成以2007年修订的《节约能源法》及2009年修订并实施的《可再生能源法》为主，以《可再生能源发电管理规定》等配套的法律、法规、规章及政策为辅的可再生能源法律体系。但是，与欧美日等发达国家相比，我国可再生能源法律及政策体系建设还存在着较大的差距，如我国可再生能源开发利用方面的法律制度不完善、政策措施不到位、对不同的可再生能源重视程度差别很大等。对此，国务院应当依据《可再生能源法》《节约能源法》等法律法规，制定相应的具体实施细则，增强相应法律法规的实际操作性。此外，各个省（区）、直辖市也应该根据其辖区内可再生能源的具体情况，制定专门的可再生能源开发利用地方性法规和政府规章等，建立可再生能源登记数据库，完善相应的可再生能源开发利用监督管理制度等。

3.2 将绿色低碳化发展作为可再生能源立法及政策制定的基本价值追求

发展可再生能源，实行节能减排，促使各国能源消费结构由传统的高碳矿物能源转向清洁低碳的可再生能源，已经成为世界能源发展的主流趋势。纵观发达国家及地区的能源发展战略，可以看出发达国家及地区已经将新型清洁可再生能源作为国内能源发展战略的重要组成部分。据相关部门的数据预测，如果我国不强制推行节能减排和发展清洁可再生能源来替代高碳矿物能源，到21世纪中叶，我国的能源需求将会突破60亿吨标准煤，温室气体和有毒有害气体的排放量将会突破120亿吨^[7]。也就是说，如果不将发展可再生能源和节能减排上升到国家发展战略的层面，并通过法律等规范性文件强制推行，我国将面临巨大的节能减排和能源资源压力，社会经济的健康可持续发展也将受到阻碍。现阶段，我国的能源法律及政策体系还建立在高碳矿物能源的基础之上，对于可再生能源开发利用等方面的立法需求，仅仅是为了满足社会经济发展而制定；可再生能源法律及政策制定的目的和宗旨仅仅是为保障国家的能源供给安全，少有涉及气候变化及能源和经济结构转型的价值目标。因此，应该在相关的可再生能源法律及政策中增加对能源消费结构、可再生能源技术研发和推广、建立更加高效的能源消费体系等方面的法律及政策规定。

3.3 在可再生能源调控领域引进市场机制

世界各国在其制定并实施的可再生能源法律及政策都着重强调市场的调控作用。例如，澳大利亚2004年制定并实施的《确保澳大利亚的能源未来白皮书》中就提及，澳大利亚政府将会最大限度地保障市场机制在可再生能源开发利用等领域的调控作用，自由、开放、竞争的市场机制仍然是其国内可再生能源开发利用领域的基石。此外，其《2006年国家能源效力框架》中也明确规定，市场的自我规范机制是完成澳大利亚可再生能源发展战略目标的关键。特别是澳大利亚政府2011年制订并实施的《可再生能源目标》，以国家法律规范的形式将自由、开放、竞争的市场机制确定为可再生能源开发利用领域的基础。同样，美国在其制定实施的《2009年美国能源清洁与安全法》中明确规定，美国将实施“合同节能减排管理”的新型可再生能源开发利用市场管理机制等^[8]。

当前，我国能源行业改革的最大障碍就是行业垄断和区域性市场垄断。鉴于此，我国未来可再生能源开发利用领域应当更加注重国家和市场作用的划分和界定，强调市场在可再生能源开发利用领域中的基础性作用，建立节能减排的市场调控机制，推动可再生能源的可持续发展和节能减排政策的有效实施。良好的市场机制对可再生能源的可持续发展极为重要，因为它可以对每个行为主体的行为进行有效引导，促使不同行为主体的预期在某种程度上达到契合；与此同时，也会进一步拓展每位行为主体对相应物品的支配机会，这一点是其他任何社会调控方式没法做到的。

目前，我国与《可再生能源法》和《能源节约法》配套的法律法规、规章及政策正在不断地制定和完善中，将《2009年美国能源清洁与安全法》中规定的“合同节能减排管理”等新型市场调控手段纳入相应的法规、规章及政策，更能发挥市场在可再生能源开发利用领域的作用，同时也能更好地体现政府对可再生能源开发利用的引导。

3.4 将可再生能源法律及政策国际交流合作机制引入法律

中国与欧、美、日等可再生能源法律及政策相对完备的国家之间的交流和合作有着广阔的空间，在应对全球气候变化及节能减排领域面临着共同的压力和挑战，在发展可再生能源及相应先进技术的研发和推广方面有着一致的利益，在可再生能源开发利用技术、市场、能效等方面存在着巨大的互补性。例如，德国的国际事务研究所在《能源战略2050：清洁、可靠、经济的能源系统》中就明确提出，中国和欧盟两大全球重要力量相互合作，最终将会实现从高碳矿物能向清洁可再生能源消费结构的完全转变^[9]。

与此同时，这对我国现有的可再生能源企业也将会是一次难得的机遇，有利于提高中国可再生能源产业的整体实力和应对全球气候变化带来的挑战。例如，欧洲有着完善的碳交易市场和碳税政策，欧、美、日等发达国家在新能源开发利用技术、碳税政策等方面拥有大量的经验，借鉴发达国家在可再生能源开发利用领域先进的立法技术和经验，有助于我国在未来的世界可再生能源发展体系中拥有更多的话语权，也能展现中国负责任大国的国际形象。

4 结语

发展绿色低碳经济是人类社会的一大进步，同时也是世界发展的主要趋势。而能源短缺及自然环境的恶化已经严重制约了我国经济社会的健康可持续发展，因此发展绿色低碳经济已经是不可逆转的时代趋势。若想在未来发展中实现低排放、低能耗的绿色发展目标，我国需要积极制定战略发展规划和法律政策，特别是需要有完备的能源法律和政策体系的支持。目前，我国可再生能源法律体系的雏形已经初步形成，但是在结构、内容、配套及协调性等方面都存在着缺陷，需要在系统分析我国现行可再生能源法律及政策的基础上，借鉴发达国家及地区在这方面的先进经验，按照绿色低碳发展的要求，遵循构建绿色、安全、稳定的可再生能源供应体系的理念，逐步建立起以可再生能源基本法律和政策为统领，以可再生能源单行法及具体政策为主干，结构严谨、内容完善、协调统一，具有中国特色的可再生能源法律及政策体系。