引言

能源革命是这个时代较为重要的一个话语，在国际层面，出于应对气候变化、保障能源安全、促进可持续发展等压力，国际社会掀起了以新能源和非常规能源开发、能源技术创新以及国际能源合作机制构建与变革等为内容的能源革命；在国家层面，出于推动经济发展、改善人们生活水平及生存质量、保障国家安全等目的，许多国家也提出了进行能源革命。以中国为例，2013年6月13日，习近平主持召开了中央财经领导小组第六次会议，就我国的能源安全战略进行了研究，提出“必须推动能源生产和消费革命”。对于能源革命，习近平提出了五点要求^①；就推动能源供给革命而言，指出要形成包括页岩气在内的新能源和其它能源“多轮驱动的能源供应体系” ^②。在2015年10月29日通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，明确提出了要“推进能源革命”，并且要“有序开放开采权，积极开发天然气、煤层气、页岩气”。页岩气开发是能源革命语境下的一个重要事件，带来的利益、变革十分重大。

^① 这五点要求是：(1)推动能源消费革命，抑制不合理能源消费；(2)推动能源供给革命，建立多元供应体系；(3)推动能源技术革命，带动产业升级；(4)推动能源体制革命，打通能源发展快车道；(5)全方位加强国际合作，实现开放条件下能源安全。

^② 详细内容请参见新华网关于“习近平：积极推动我国能源生产和消费革命”的报道。

页岩气是重要的非常规天然气^③，其开发在世界范围内产生了广泛的影响^④。页岩气大规模的商业性开发，得益于技术、商业模式、政策法律等的突破。从技术上看，主要得益于水平钻井和水力压裂技术；从商业模式上看，得益于许多市场中的小商人为赚取高额利润而进行的冒险；从政策法律上看，得益于对开发非常规资源的大量激励措施。从页岩气开发的整个过程上看，其会带来诸多问题(如公共安全问题、生态环境污染破坏问题、资源开发效率问题、地方社区权益保障问题等)，有必要思考对其的监管。页岩气革命肇始于美国，其在监管上有一套相对成熟或者说先行的做法，梳理这些做法并总结其中的经验教训，对我们不无裨益^[1]。根据美国能源信息署(EIA)的统计，中国拥有世界上最为丰富的页岩气资源赋存^⑤；但是，在开发阶段上，中国才刚刚起步^⑥。因此，研究美国在页岩气资源开发中的行动、逻辑、思路，对我们十分必要、有益。

^③“非常规”是相对于“常规”而言。一般把利用传统技术无法开发或者开发成本过高的资源归类到非常规资源。

^④这些影响包括：(1)使世界的能源结构、能源价格等产生了重要变化；(2)使能源地缘政治格局发生了重大变化；(3)使国际能源合作的维度更加丰富；(4)使许多国家开始思考本国的页岩气资源开发问题，等等。

^⑤具体的数据为中国可能拥有1 115万亿立方英尺技术可开采的页岩气资源。See U S Energy Information Administration. Technically recoverable shale oil and shale gas resources: an assessment of 137 shale formations in 41 countries outside the United States[EB/OL]. http://www.eia.gov/analysis/studies/worldshalegas/pdf/overview.pdf.。

^⑥详细的开发情况请参见《中国矿产资源报告(2015)》、《中国页岩气资源勘查报告(2014)》及《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》(国土资发〔2012〕159号)等文件。

1 美国页岩气资源开发的监管原则

原则是指导实践本源性、根本性的要求。页岩气资源的开发是由一系列活动构成的过程，其中涉及纷繁复杂的社会关系及价值判断。从问题善治的视角看，有必要确立一些根本的指导思想及原则，从美国的监管实践中，可以总结出四个原则。

1.1 风险预防原则

美国页岩气资源的开发，在阿巴拉契亚山和伊利诺伊盆地，超过了100年；但是其真正的腾飞是在最近几年技术发展的大力推动之下^[2]。页岩气大规模的商业性开发，在技术上得益于水平钻井和水力压裂。然而，这两项技术的运用，会带来巨大的风险(如：诱发地震、污染地下水、造成气体泄漏等)。基于风险预防原则对水力压裂进行监管，一直是美国政府的关注重点。通过使用水力压裂技术，页岩气的生产得以迅速增长，但加剧了美国能源和环境政策之间的张力，而且开发页岩气并不是没有争议和风险。为了规避水力压裂带来的风险，美国建立了联邦、州、地方的监管体系。在联邦层面，例如《安全饮用水法》(SDWA)建立了“地下注入控制计划”(UICP)，禁止任何影响地下饮用水源安全的地下注入^⑦。在州层面，接近30个州颁布或者提议了影响水力压裂的监管规则。在地方层面，许多东北和中西部的市颁布了地方法律禁止水力压裂^[3]。从页岩气开发的整个过程来看，各个环节都充满风险，加强风险的预防、控制势所必要，美国的许多监管措施是风险预防原则的直接体现，相关思路、路径值得我们思考、借鉴。

^⑦在整个20世纪90年代，美国环保署(USEPA)认为《安全饮用水法》不适用于水力压裂，因此，采取了放手的策略，让各个州负责水力压裂监管。

1.2 综合调控原则

页岩气的开发是个涉及诸多复杂社会关系的事项，对其的监管往往难以遵循简单的模式或者逻辑。从监管的措施上看，美国的监管往往采取多元的路径。美国对页岩气开发的监管路径可以分为两类，即“命令—控制型”(Command-and-Control)和“基于市场型”(Market-Based)。“命令—控制型”模式又有两类，即基于技术标准和基于绩效标准的类型。基于技术标准的监管类型，往往要求相关主体采用特定的技术(例如在页岩气开发中要求井管采用特定的水泥)；基于绩效标准的监管类型给予了相关主体更多的自由(例如其可能要求钻井点附近的溪流中的特定污染物不能超过一定的水平)。“基于市场型”的监管模式往往采取一系列的政策工具组合(如税收、排污权交易、信息公开等)^[4]。总体上检视，美国对页岩气开发监管的方式、思路是多元化的，坚持的是综合调控的原则。美国的页岩气开发主要是在市场逻辑主导下进行的，政府的监管力度有限(必要)，并且从监管的权力结构上看，重心在地方，因此，监管必然要考虑多种现实、条件，呈现多样性。

1.3 公众参与原则

页岩气的开发涉及公众的普遍利益以及众多的直接利益相关者，因此，在适当的时机、环节应当有公众的良序参与^①。在美国的页岩气资源开发监管中十分注重公众参与。美国国家研究委员会的多份报告对页岩气资源开发中的风险政策问题进行了检视，得出结论认为，公众(包括利益相关者和一般大众)通过一种综合了科学分析和广泛考量的程序的参与，是一件非常有意义、价值的事情，通过其可以发现关于风险的坚实的、可信的信息，可以支撑回应公众关切事项的治理制度^[5]。从美国对页岩气开发监管的既有政策法律上检视，它们为公众参与留下了广阔的空间，如环评中要求公众参与、向公众披露相关信息(如取水和压裂液混合化学物质等信息)。从另外一个角度看(即监管总是存在不足)，公众参与可以弥补监管的不足。例如：在马塞勒斯页岩气的开发中，由于对集水区退化的专业监测和监管的相对缺乏，私人公民通过自身的力量逐渐接过了环境监督的任务，形成了自愿的集水区监督小组，发挥了积极的作用^[6]。总之，公众参与是贯穿美国页岩气开发监管的一个重要原则。

^①公众可能扮演为公益的监督者和为私益的直接利害相关者角色。从现今的大量实践观察，需要强调公众的良序、必要参与，公众参与要避免民粹化倾向，要防止对现行法治架构以及价值判断形成冲击。

1.4 聚焦区块原则

页岩气资源开发区块是开发活动以及相关问题最为集中的一个地理地质区域，从具体问题具体分析以及抓住关键这个视角看，将监管聚焦于页岩气开发区块不无裨益。聚焦区块的监管将会通过各种监管机制，确保资源区块内的开发在开发的每一阶段(从最初的勘探到全面的商业开发)达到理想的目标。美国联邦和州的监管措施多是围绕开发区块而展开(例如区块的界定、区块地质及环境状况调查、区块内开发活动的报告等)。在美国，许多页岩气区块并不和已经建立起的行政管辖边界一致(例如马塞勒斯和尤蒂卡区块覆盖了8个美国的州和2个加拿大的省)；在以州和地方为主导的监管体制下，产生了许多需要协同处理的问题^[7]。聚焦区块的监管虽然在实践中仍有许多问题需要处理，但是不妨其作为一种总体思路及其指导原则。

2 美国页岩气资源开发的监管体制

美国页岩气资源开发的监管，从体制上看有联邦、州和地方三个层次。在联邦层面，通过立法和监管例外，油气行业长期以来被赋予了一定的特殊豁免(如《 1970年清洁空气法》《 1972年清洁水法》《 1974年安全饮用水法》等的要求)，而且由于《 2005年能源政策法》的通过，许多豁免还得以加强。联邦政府拥有一些处理诸如释放污染物到水和空气中的法律和监管规则，但是在处理页岩气生产中出现的许多伤害风险上，它们不能提供良好的保护。总体上看，美国还没有处理页岩气开发中诸多问题的综合性的联邦规定^[8]。大多数页岩气资源的开发在不远的将来，将在非联邦的土地上进行，因此，州将会作为监管活动的典型主体。当然，在一些例子中，联邦机构将仍会监管页岩气的开发(例如内政部土地管理局将监管联邦土地上的页岩气资源开发)。在很大程度上，应用于传统陆上油气资源开发的联邦法律、监管规则以及许可要求，也适用于页岩气开发^[9]。

在《安全饮用水法》(SDWA)中，规定了由美国环境保护署(EPA)负责该法的实施；在该法第C部分，要求EPA对州地下注入控制计划(UIC)建立最低监管。地下注入在SDWA中的界定为“通过灌注井向地下放置液体”，但是EPA却认为水力压裂不适用SDWA。1997年，美国第11巡回上诉法院判决认定“水力压裂活动构成SDWA第C部分的地下注入”。作为回应，EPA发起了一项研究并在2004年得出结论认为“水力压裂对地下饮用水源构成很小或者没有威胁”。2005年，当《能源政策法》通过之际，联邦国会对SDWA进行了修订，在“地下注入”的定义中规定了两项除外，与石油、天然气、地热生产活动相关的水力压裂的地下液体注入被排除在外。许多美国人将这一豁免称作“哈里伯顿漏洞”(Halliburton loophole)。

在《资源保护和恢复法》(RCRA)中，其授权EPA监管有毒废物的生产、运输、处理、存储和处置。1980年美国国会颁布了《固体废物处置法》(SWDA)，对油田废物的处置进行了特殊规定。1988年，EPA做出了一项决定，导致EPA的监管规定将油田废物从有毒废物的定义中排除，意味着这些废物只当作一般固体废物来处置。在《应急计划和社区知情权法》(EPCRA)中，其第313节要求EPA和各州收集所列有毒化学物质的释放和转移数据，这些数据通过EPA的有害物质排放目录向公众公开。

在《清洁水法》(CWA)中，规定了美国水污染物排放监管的基本架构。1987年美国国会对CWA进行了修订，免除了矿业操作和油气勘探、生产、处理、处置操作或者运输设施的雨水径流(Stormwater Runoff)取水许可要求。2005年，国会通过《能源政策法》修订了CWA，将“油气勘探、生产、处理、处置操作或者运输设施”扩展为包括建造活动，这一修订使水力压裂相关活动被包括进来^[10]。

在联邦层面，还有《清洁空气法》《综合环境反应补偿与责任法》《国家环境政策法》等对页岩气开发所涉及的相关问题建立了监管制度。总体上看，联邦对页岩气资源开发的监管是不充分的，州、地方发挥着主导的作用。

州的机构实施和执行许多联邦的页岩气监管规则，但是其也拥有一套自身的覆盖页岩气资源开发活动的监管规则。在对待页岩气资源开发的问题上，各个州往往有不同的意见和考量。“早期采纳者”(如德克萨斯州、俄克拉荷马州和宾夕法尼亚州)对页岩气的开发持热烈欢迎的态度，它们往往强调页岩气开发会促进经济发展、创造就业和增加州的收入；其他一些州(如纽约州、特拉华州、佛蒙特州)是“沉思者”，不愿意接纳该行业；新泽西州和佛蒙特州在讨论全面禁止页岩气开发，它们十分强调页岩气开发中的环境关切事项^[11]。同时，关于页岩气开发各种额外的要求，还可能来自各具体地点的各层级政府，像市、县、部落和区域水事机构等都有可能设置一些影响钻井位置和操作的额外要求。总之，州和地方是监管页岩气资源开发最为重要、主要的主体，囿于各种现实条件及价值判断的不同，监管的策略、路径存有较大的差异。

3 美国页岩气资源开发监管的相关制度构建

页岩气资源开发充满风险，对其监管的一个明显特征是问题导向，即以具体问题为中心进行相关治理制度设计。美国的页岩气资源开发监管，关注的问题有公共安全、环境、水资源、地方社区权益、资源开发效率等方面。本文以最受关注的公共安全和环境问题为线索，就相关制度设计思路予以介绍。

3.1 公共安全问题及相关制度构建思路

页岩气资源的成功开发，得益于两项重要的技术，即水平钻井和水力压裂。然而，这两项技术的运用，会对公共安全造成重大影响。水力压裂涉及以高压向油气井中注入数以百万计加仑的混合液体，以造成岩层的碎裂而使油气从裂缝流向收集井。水平钻井和水力压裂过程，一方面可能诱发地质灾难(如地震、地面沉降)；另一方面需要大量用水，不仅可能造成水资源紧张，而且还可能造成严重的水污染。许多靠近水力压裂设施附近的地区，曾被报道过人或动物生病(如2008年6月，美国科罗拉多州的一个农场工人喝了压裂设施附近的井水后被送医)^[12]。美国的页岩气行业，由一群拥有不同规模、技术能力、经验和利润目标的公司构成，这使得开发过程中的风险因素增多，公共安全问题成为一个较为重要的关注对象。美国能源部曾在奥巴马总统的要求下，建立了一个顾问委员会，推荐能够迅速改善水力压裂安全性和环境表现的措施；顾问委员会的第一次会议期间，顾问们被美国地质调查局告知，在过去的几个月时间里，在阿肯色州水力压裂废水被注入地下2～4千米的一个区域，发生了数以百计的地震^[13]。从页岩气资源开发的整个过程看，还有气体和压裂液泄漏、交通事故、噪声污染等问题，可能会造成广泛的公众忧虑。

从规制上述问题的制度构建思路上看，美国的监管体现着很大的灵活性。各个州、地方采取的措施有着很大的不同(如有的州一律禁止水力压裂，有的州要求事先调查并报告地质状况和加强地质监测，有的州要求使用特定的技术，有的州要求披露有关信息，等等)。公共安全是个较大的范畴，对其的保障往往需要考量大量矛盾的社会关系，最终找到一条理想的出路。页岩气的开发是个具有重大战略价值意义的事项，公共安全考量应当在何种程度上，需要理性的衡平，理想的路径需要结合实际来判断。从美国联邦、州层面对页岩气开发大量的豁免、例外制度性设计上看，能够大致感知其价值判断，公共安全很多时候不是绝对的，但是又是相当重要、必须考虑的。

3.2 环境问题及相关制度构建思路

环境问题是页岩气资源开发监管中必定涉及的主题。从页岩气资源开发的整个过程看，从土地的进入到水力压裂再到天然气的输配送等等，各个环节都会产生相应的环境问题。页岩气开发可能带来的环境问题有地下地表水污染问题、地表土壤植被污染破坏问题、大气污染问题、固体废弃物污染问题、噪声污染问题等等。页岩气在美国许多州都有分布，但是每个区块都不同并且拥有独特的开发标准和操作挑战，开发会对周围的社区和生态环境带来重大影响。一系列联邦法律对页岩气开发的环境保护进行了规定，但是联邦机构没有足够的资源来对全国范围内油气开发点的环境项目进行管理；州根据联邦法律的授权制定出了许多自己的监管规则，对页岩气开发相关的环境问题进行了较好的管理^[14]。

在应对环境问题的制度设计上，各个州在遵循联邦一般要求的基础上，往往有不同的做法。一些州创造、扩大了激励措施，一些州要求披露压裂液中的化学物质，一些州征收特定的税费或者实行许可等等^[15]。一般来讲，油气资源生产历史较长的州，往往拥有较为强势的监管机构(如俄克拉荷马州的公司委员会，其覆盖了一般的油气开发、生产监管和有关的环境监管等)；相反，新开发油气资源的州，其环境机构对油气资源开发的监管，往往将环境放到了一边(如宾夕法尼亚州的环境保护部门)^[16]。总之，受历史、客观因素等的影响，联邦、州、地方在页岩气开发环境监管上，采取的措施不同，这提醒我们在制度设计时要从一时一地的实际出发，既要有良好的顶层设计，也要保障地方的灵活性。

4 美国页岩气资源开发监管对我国的启示

转型是当前中国最为重要的一个话语背景，经济发展方式、社会治理模式以及人们生活方式的转型，或多或少地对能源及能源发展问题提出了一些新要求^①。页岩气是一类重要的非常规资源，对其的开发对回应转型时期的要求以及破解我国当前面临的一系列难题意义重大^②。然而，我国的页岩气资源开发才刚起步，面临着许多制约及不确定性，就监管而言尚未进行系统化、制度化的建构，从比较的视角看，梳理、总结、借鉴国外的经验做法十分必要。从对美国页岩气资源开发监管的梳理中，可以得到如下启示。

^①如经济发展朝着低碳、绿色、生态等方向的转型，提出了提高能源效率、推进能源清洁化利用、发展新能源及可再生能源等问题。2015年11月30日，习近平在气候变化巴黎大会开幕式上作了《携手构建合作共赢、公平合理的气候变化治理机制》的讲话，提到中国在“国家自主贡献”中提出将于2030年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现。这项承诺预示着未来我国能源领域必将做出一系列重大变革。

^②如页岩气的开发利用，能够保障我国能源供应安全以及改善我国生态环境状况，对破解我国经济社会发展的资源环境约束难题意义重大。

4.1 明确页岩气资源开发监管的目的指向问题

从性质上讲，监管是公权力的运用过程，监管指向的问题是带有公共利益性质的问题。页岩气资源开发可能产生公共安全、生态环境、社会秩序等方面的问题^③，这些问题对公共利益影响深远，需要权力的涉入。当然，美国条件、语境下的一些问题并非一定能在中国出现。明晰问题是解决问题的前提，中国进行页岩气资源开发，面临更为复杂的客观现实(如地质特殊、技术不成熟、经验匮乏、基础设施落后、社会关系复杂等)，因此，对于制度设计者或者监管者来说，对问题的预知、预判以及做好预案就十分重要。

^③这些问题有许多具体的表现形式和维度，如公共安全问题可以表现为地质灾难、水资源匮乏等。

4.2 把握监管的指导原则

从对美国页岩气资源开发监管的观察中，我们总结出了风险预防、综合调控、公众参与、聚焦区块四个原则，这些原则对指导我国的实践亦不无裨益。风险预防原则强调对风险的识别、认知、管控和制度设计；综合调控强调多元协同的工具组合与对治路径；公众参与强调了公众的角色以及能发挥的积极意义；聚焦区块是抓住重点，集中力量解决主要矛盾思维的体现。虽然我国页岩气资源开发监管面临不同的情势，但是对多数问题的认知及解决之道，可以涵盖到上述原则所确立的框架中。

4.3 监管要为地方留够灵活性

考察美国的监管体制，我们会发现其重心在地方。虽然此种安排有政治传统(特别是联邦制)、制度惯性等方面的原因，但是充分尊重地方权利以及利用地方知识也是重要的考量。我国对能源资源开发监管的传统路径，是自上而下的，地方很难发挥积极、主动、有效的作用。随着强调多中心协同共治以及权力从中心到基层的治理与善治理念的兴起，美国的这种安排或许有值得我们借鉴的地方。

4.4 监管要走制度化的路径

制度是一系列类型化的稳定的结构与安排。从美国页岩气资源开发的成功经验中，我们可以总结出页岩气资源开发具有制度依赖的特性。国家权力为特定目的而进行的监管，对页岩气资源开发影响巨大；为确保权力的正确行使、促进开发的良序进行，监管必须走制度化的路径，遵循制度化的逻辑。美国围绕页岩气资源开发具体问题而进行的监管制度构建值得我们深入探究并总结借鉴。

5 结语

页岩气资源开发在美国有超过一百年的历史，最近取得的革命性突破、进展，在世界范围内引起了广泛的关注。页岩气资源开发不仅使美国能源逐渐迈向能够自给甚至可能出口，而且也促进了其经济、环保、社会等事业的巨大发展。然而，页岩气资源开发是综合因素促进的结果，带有巨大的风险性，因此，开发应注意相关条件是否成熟以及对风险的管理和控制。在页岩气资源的开发过程中，美国采取了一系列监管措施，其中的指导思想、路径、成功经验值得我们思考并借鉴。值得指出的是，页岩气资源开发既是国际的，即需要国际经验的交流与合作；同时，也是本土的，即需要从本土实际出发和充分利用本土资源。