引言

城市边缘社区，顾名思义，即位于城市边缘地带的社区。城市边缘地带在空间特征上与城市毗连，但是远离主城区；这一地带的土地性质介于工业用地和农业用地之间，绝大多数土地已经用于或者正在规划用于工业发展和城市扩建；这一地带的地域特点是农村特征随着城市化、工业化的发展正在逐步削弱，城市特征正在不断渗透。在这一地带范围内，城市与乡村的特征共存，人口结构复杂，是社会矛盾的多发地带和治安管理的重点防范区域。国内有学者把位于这一部分区域的社区定义为“城乡结合部社区” ^[1]、“第三类社区” ^[2]等。笔者认为，城市边缘社区是在中国城市化进程不断加快，中心城市在空间上逐步向郊区扩展，近郊农村土地大量被征用的背景下，在城市周边地区的城郊或者城市边缘的农村出现并发展起来的。也就是说，城市边缘社区是在我国城市化进程中出现的新的社区类型，这类社区主要是由处在城市边缘地带的农村演变而来，也在逐步向城市社区过渡，因此社区带有传统乡村社区的特色，同时也在积极地融入城市生活。党的十八届三中全会提出要“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序” ^[3]，城市边缘社区是城市与乡村的连接带，持续完善这类乡村的治理机制，不仅对该类社区发展具有促进作用，而且对于创新社会治理也有重要的现实价值。

1 城市边缘社区的显著特征

在城市化的进程中，城市边缘一些原本属于耕地的土地资源，由于城市发展的需要，被转换成商业用地，现代化的街道、电梯公寓、购物中心改变了这些土地的原有面貌，“这些区域是在城市高速发展过程经由两种合力——传统与现代化的作用下自发产生的系统” ^[4]。在这个区域新成长起来的社区是统筹城乡发展与创新社会治理的关键地带。具体而言，这类社区具有以下几方面的特征。

1.1 居民结构复杂多样

在居民结构上，城市边缘社区的居民已经不仅仅局限于原有的城郊农民，如果对社区进行微观扫描，则会发现在社区内部既包括拆迁安置的城郊农民，又包括在城市周边购买商品住房的市民，还有大量的外来流动人口。居民来源不同，其生活方式与思想观念亦有很大差别。对于经拆迁安置、集中居住的原城郊农民而言，虽然从农村村社到城市社区的转变已经改变了他们的农民身份，但是作为“新兴”市民，他们在行为意识与交往方式等方面依然保留有浓厚的乡村特性，农村社会的价值观念和生活方式依然在产生重要影响。在城市边缘购买商品住房的市民是社区中较为成熟的居民群体，这类居民一般拥有稳定的职业及收入，规则意识相对较强，对城市社区生活较为适应。但是这类居民的社区归属感与认同感并不十分强烈，这主要是因为他们一般会形成与自己工作、兴趣等相关的交往圈子，如果没有触犯到自身利益，他们很少参与社区生活，不熟悉也并不十分愿意去接触其他类型的居民，甚至还会因职业和文化程度、行为方式等方面存在的差异而对拆迁安置社区居民、流动人口等产生一些偏见。在城市边缘社区还有大量外来流动人口，这些人虽然从户籍上来看并不属于社区，但是他们却实实在在地生活于社区之中，甚至在发达城市的边缘社区外来流动人口的实际数量远远高于本地居民。城市边缘社区由不同来源、不同职业类别和不同文化层次的居民构成，这种差异使得这类社区呈现出有别于成熟城市社区的特殊性质。

1.2 社区性质亦城亦乡

从地域特质上来看，城市边缘社区是与城市毗连、远离主城区、位于城市四周的社区。1936年，德国地理学家路易斯在研究柏林城市地域结构时，发现原先的乡村地区逐步被城市建设区占用而成为城市的一部分，他在自己的研究中把这一区域称为城市边缘带。国内也有学者认为城市边缘区域“内边界应以城市建成区基本行政单位街道为界，外边界应以城市物质要素（工业、居住、交通、等）扩散范围为限” ^[5]。由于处于特殊的地理位置，因此城市边缘社区通常具有城乡两种特性：既接受了城市的影响，但是又保留有农村的痕迹。在城市特征与农村特征的相互影响和作用下，城市边缘社区既具有一定程度上的城市社区特征，同时也保有原有农村社区的生活特性，整个社区呈现出多样性和复杂性，可以说是乡村与城市、传统与现代、农业与工业之间的交融点和交汇带，“亦城亦乡”的特征非常明显。

1.3 社区利益矛盾突出

城市边缘区域的土地具有与主城区毗连的优越性，颇具升值空间，因此在城市扩建过程中，就拆迁、补偿等问题导致本地居民与政府、开发商之间产生利益纠纷。“农民对失去土地后生活无着的担忧影响了他们对社区建设的支持度和认可度” ^[6]。另外，本地居民与外来流动人口之间也存在利益矛盾。现代化城市建设吸引了大量的农村劳动力，城市边缘社区由于其地理位置上与城市相连且具有较之市中心相对便宜的房租和相对便捷的交通环境等特点，往往是外来流动人口首要考虑的居住地，但是在城市公共服务供给方面并没有成熟到能为所有在城市居住的人提供服务与保障的地步。在公共服务资源有限的情况下，本地居民会认为外来人口抢占了原本属于他们的有限资源，而外来人口也会觉得自身在社会福利、医疗服务、子女教育等方面受到了不公正的对待。“在各自的利益诉求之下，利益主体之间关系复杂，相互之间存在着利益矛盾与冲突，社区信任度低，影响社区治理效果” ^[7]。对于社区中的这些矛盾，如果没有合理有效的解决方式，则有可能给这类社区中的居民生活带来不利影响，导致居民的安全感与幸福感降低。

2 城市边缘社区治理的现实困境及其原因

就当前城市边缘社区现状来看，自然属性与社会属性交叉存在，城市元素与乡村元素共同产生影响，社区治理面临的问题复杂而艰巨，要实现向成熟城市社区的转变面临着诸多困境。

2.1 城市边缘社区治理存在的困境 2.1.1 制度困境：社区治理机制不完善

首先，城市社区治理体制在本社区的实践尚未成熟。城市边缘社区虽说在城市化的进程中发生了一系列的转变，但是这种转变主要是集中于外在的治理体制和机制，对于社区的居民来说，新的治理模式仍需要有一定的适应期。甚至有的城市边缘社区，尚未实现村委会和居委会的合理过渡，造成农村治理体制与城市治理体制交叉并存，行政治理主体既有村民委员会又有居民委员会，致使社区治理工作的效率和效果均大打折扣。当前如果不能逐步消除农村治理体制的影响，则新的社区治理机制在运行中将面临诸多阻碍。

其次，社区中行政事务和公共事务没有得到明确的划分，社区自治组织负责的工作庞杂。长期以来，“中国的城市社区不是一个单纯的自治单元，还承载着国家治理的内涵” ^[8]，社区主要采取行政主导型治理体制。在这种体制下，社区居委会作为当地政府的行政下属机构，承担着宣传国家的政策法规、维护居民权益、办理本住区居民的公共服务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社区治安、协助做好公共卫生、计划生育、优抚救济、向政府或其他派出机关反映居民意见等多个方面的事务。城市边缘社区作为城乡结合带的新型城市社区，所担负的治理任务更是种类繁多。当前对于社区行政事务与公共事务尚未形成完全明确的区分标准，造成社区居委会为各类事无巨细的繁琐工作所累，消弱了其自身的治理与服务功能，其工作成绩反而得不到居民的普遍认可。

最后，行政管理主体权力难以下移。西方发达国家的社区最初主要是自然生成，但是我国社区建设从兴起之初就肩负着一定的行政任务。长期以来，我国的社区治理机构主要是政府行政管理的延伸。虽然近些年来也在不断探索社区治理的新途径，尝试把社区治理权力下移，但是一直以行政为主导的模式一方面造成了地方政府很难把社区治理的权力让渡给其他主体，另一方面居民也养成了被动的心理，自治意识较差。对于城市边缘社区来说，此种情况更甚。因为复杂的社区环境、多样化的居民结构再加上人口的快速流动性以及居民素质参差不齐等因素的存在，地方政府不得不把“维稳”当做社区治理的首要任务，为了避免恶性事件的发生和不良影响的扩散，政府往往丝毫不敢放松对这一类社区的防范力度和控制程度。政府多方面参与到社区治理事务中，更加深了自治意识不足的居民对政府的依赖，在社区出现治理难题时习惯于“等、靠、要”，期望政府出面来解决所有困难。行政治理权力难以下移不仅加重了地方政府以及相应的街道办事处、社区居委会等治理机构的工作任务，而且还容易造成治理职责混乱、治理机构臃肿、社区自治能力不强、治理行为缺乏有效监督等问题。缺乏完善的治理体制，使城市边缘社区不能真正成为城市治理系统中的一部分，造成城市化的速度和效果均大打折扣，使城市边缘地带遭遇一系列治理难题，呈现城市“烂边”的现象。

2.1.2 动力困境：社区居民自治意识淡薄

无论是何种类型的社区，“社区管理的基本原则都是直接民主和居民自治，”因为社区首先是居民的社区^[9]。在社区治理中如果缺乏居民的参与，仅仅由行政机构来唱“独角戏”，社区治理则会严重缺乏动力。居民是社区中的关键因素，从发达国家社区治理的经验可以看出，居民的自治意识对于社区治理的完善具有重要意义。但是从目前我国城市边缘社区治理的实践来看，居民自治理念还未得到充分的发展，城市边缘社区居民的自治能力有待提高。城市边缘社区中的拆迁安置居民对于城市社区自治并没有形成明确的认识，有些居民还是认为社区治理主要是政府的事，政府应该负责社区的各类事务并满足老百姓的需求。另外有一些居民认为，社区中的事务关系到社区发展和社会稳定等各个方面，居民不具备去治理、协调社区事务的能力。由于在所享受的社区公共服务方面与本地居民存在较大差距，因此外来流动人口对于自己租住的社区在情感归属上比较淡薄，参与社区治理的意识也较低。“城乡二元户籍制度导致新生代农民工的自我身份认同变得模糊，使其游离于城市的边缘” ^[10]。因此有一些外来流动人口表现出愿意参与社区治理的意愿，但是在思想意识里却对自己“外地人”的身份有所顾虑。城市新开发社区居民在对居民参与社区治理，发挥自治力量这方面的认识上，要高于另外两种类型社区的居民，参与社区治理的意识也较强，但具体的参与行动还需要依赖完善的治理参与机制的建立，需要政府与社区协力构建科学的参与平台。居民参与社区治理意识的提升不仅仅受自身认识的影响，同时还受到政府怎么规划、周围其他人怎么做等因素的影响，可以说是既取决于自身的“小环境”，又取决于生活的“大环境”。居民如何参与以及参与的效果要取决于政府的支持力度和居民自治意识的成长程度，各方共同努力，逐步提升居民的参与意识是为社区治理提供动力支持的关键因素。

2.1.3 能力困境：社区治理队伍素质不高

社区治理工作涵盖社区生活的方方面面，完善的社区治理结构离不开专业化的社区治理队伍，这是社区治理工作科学性、高效性的体现。但是从整体而言，目前城市边缘社区治理队伍的整体素质依然有待提升，大部分城市边缘社区的治理人员，都是由原来的农村村委会和村支部的工作人员转变而来的，这些原农村社区的治理工作人员受教育程度普遍不高，城市边缘社区性质虽然从农村社区变为城市社区，但是治理队伍并没有多大的变化。虽然一些城市边缘社区制定了完善的社区治理制度，但是由于城市边缘社区的工作人员基本上没有接受过社区治理的专业训练，因此在工作作风和工作实践中难免会发生流于形式的情况。城市边缘社区治理队伍整体素质不高还表现在民主法制的观念比较薄弱，有一些社区治理者不按照规定公开社区财务状况，极少数工作人员利用手中的权力贪污腐化，以社区的公共财产来为个人谋取私利，甚至采用非法的手段，利用社区规划建设和社区内土地开发的机会大肆敛财，进行违法犯罪的勾当。社区治理者无视法规法纪的行为，有可能诱发居民的不满情绪，成为群众上访、发生群体性事件的起因。缺乏高素质的社区治理人才也会影响到社区环境的和谐稳定。

2.1.4 资源困境：社会组织参与社区治理程度较低

我国城市边缘社区目前并未发展成熟，社区事务繁多，社区内部存在多种显性矛盾和隐性矛盾，如果仅依靠政府的力量是很难解决的。但是目前在社区治理方面，社会组织的数量少之又少，而且参与度很低。笔者在对城市边缘社区的访谈中发现，几乎90%以上的社区工作者明确表示社区治理中没有社会团体或社会组织的参与。有一些受访的居委会干部表示：即使有社区行政管理主体以外的其他组织参加社区治理，也只是因为社区建设或宣传的需要，不能根本解决社区治理存在的现实困难。“社会组织作为政府、企业之外的第三部门，在农村社区建设中具有对接政府公共服务和居民实际需求的重要作用” ^[11]。在我国的社区治理中，社会组织的参与度较低与政府部门的限制有直接关系。政府出于社会安全稳定的顾虑，对于社会组织活动的力量进行限制，目的是防止非法活动通过社会组织渗透到社区，造成危害社会的恶劣后果。虽然近些年来在社区治理中也提倡要发挥各类型社会组织的作用，但是实际上政府并未大力扶持非政府组织的发展，或赋予社会组织足够的权利。出于维护社区的安全与稳定考虑，政府对于社会组织参与社区治理的态度并不积极，因此社会组织在社区治理中的力量非常薄弱，作用也非常有限。目前，在我国的社区治理中，吸纳社会组织参与社区治理还处于探索和发展阶段，社会组织参与治理的体制机制建设尚未发展成熟，还没有能力为政府分忧，还不能在城市边缘社区治理中发挥巨大的作用。

2.2 城市边缘社区治理困境的原因分析 2.2.1 体制因素

我国长期以来实施的城乡二元户籍制度，使得城市与农村成为两个彼此独立的单元，城市社区与农村社区的治理体制亦有很大区别。在城乡二元结构体制下，土地的所有权、居民户籍都有明确的划分。城市边缘社区由原来的农村社区过渡而来，虽说居民入住了城市社区，但是居民因土地所有权、户籍、身份转换等引发的利益矛盾却层出不穷。

2.2.2 城市化进程加快造成的负面影响

由于我国是农业人口占大多数的发展中国家，城市化进程的不断推进急剧地转变了城市边缘地带的性质，使原来的城边农村社区开始向城市社区转变。在这种急速转变中，城乡不同的治理体制之间的磨合，市民与村民不同思维方式、不同价值观念的碰撞，以及因征地、拆迁等问题造成的利益冲突，使得城市边缘社区治理难度加大。

2.2.3 社区治理的经验不足

由于我国社区建设与社区治理起步较晚，社区治理的实践经验不足，导致社区治理方式单一，各管理主体之间的职责分工不够明确，影响了社区治理主体力量的发挥。城市边缘社区的利益矛盾并不是一直就有的，这种矛盾也不会永远存在。随着城乡统筹发展战略的实施和社区治理体制的不断优化，城市边缘社区的利益矛盾必然会逐步消解，社区环境和谐、城乡一体化发展的目标也会逐步实现。

3 城市边缘社区治理优化的路径思考 3.1 逐步完善社区治理体制

社区治理效果的好坏与社区治理体制、工作运行机制是否完善有着很大的关联，完善的治理体制以及有效的工作机制是社区治理有条不紊的关键。在城市边缘社区中，需要不断完善符合社区发展需要的治理工作机制，这是优化城市边缘社区治理的首要任务。有了完善的治理体制和科学的运行机制，才能对各治理主体的工作内容、职责范围进行合理地界定，避免出现“谁也管不着，谁也管不好”的局面，才能使社区的建设与发展具有科学的规划和统一的布局。

其一，逐步转变政府在社区治理中的职能定位。优化社区治理体制，创新社区治理方式，其实质是要政府自己“解放”自己，这是个政府还权于社会、还权于民的过程。在这个过程中，政府应该逐渐从主导社区治理的角色，变为在其后影响社区治理、为社区治理提供支持条件的角色。对于社区公共事务的治理，要学会逐步放权。一方面，政府应该把治理的权力交给社区，逐步培养社区自己管理自己，自己服务自己的能力。另一方面，政府应该按照市场经济的运行原则，鼓励并接纳其他更专业、更有效力的管理机构来参与社区事务的治理。比如积极建立与物业公司合作的长效机制。物业公司虽然是按照市场经济的原则，与业主和租户之间结成“提供服务”和“被服务”的关系，但这种方式在为居民提供服务的同时，也间接承担了部分社区治理工作的职能。转变政府职能定位，改变政府“多面手”的角色，把政府管不了也管不好的工作交给更专业的机构来做，可以大大提升社区治理的工作效率。

其二，提倡从“管理型”政府向“服务型”政府的转变。一方面充分发挥政府在社区治理中的宏观指导作用，另一方面也要充分展现政府对于构建社区多元治理主体的支持。这种支持体现在两个方面：一是政策支持。政策支持主要是各地负责城市边缘社区治理的政府通过制定相应的政策措施来支持社区的税收、土地使用、房屋建设、居民就业、居民服务等工作的运转。二是资源支持。资源支持主要是指政府以财力资源与人力资源来支持社区治理，同时构筑科学的合作平台，吸纳更多的社会组织参与到社区治理当中，为社会组织提供充足的活动空间，促进社会组织力量的成长，并以此来促进社区治理；另外，通过不断壮大社区志愿者服务的队伍与力量，建立吸纳社会力量参与治理的长效机制。

其三，建立由政府与居民共同构成的双向社区治理监督评价体系。在社区的行政管理力量与社区自治力量之间形成一种合作互动的关系，二者互相监督，互相促进，这是社区行政管理与社区居民自治相结合的有效方式。如果社区行政管理主体只强调对其治理力量的监督与评估，却把自身排除在监督体系之外，那么就有可能失去在居民中的公信力，并影响治理工作的执行力，同时也不利于多元共治主体力量的形成，不利于社区的发展。

3.2 优化社区治理队伍整体素质

首先，要加强社区专业的学科建设，培养具备社区工作专业知识的人才。国家应制定相关的政策，鼓励并支持高等院校的社区专业建设，培养一批懂得社区工作方法、热爱社区工作、愿意去为社区服务的专业工作者，以满足当前社区治理队伍专业化建设的需要。其次，要根据社区工作的性质，从法律上对社区工作进行界定。将社区治理工作作为一种职业类别，建立与之相配套的资格准入制度，并设定相关的职业资格考试，对有意从事社区工作的人员进行资质的界定，凡是有意向从事社区治理工作的人都必须要通过相应的资格考试。社区在引进人才时，应该把专业素质放在重要位置。根据社区工作的实质需要，要注重对这些人才进行社区专业知识、社区工作意愿以及是否具备社区工作的能力和素质的考察。通过严格、规范的竞争性选拔方式，选择具有社区工作专业素养的人员进队伍。最后，建立有利于促进社区治理队伍稳定的长效机制。由于缺乏留住人才的机制，在社区工作的年轻人在掌握社区治理工作方法之后，往往又转到别的行业去了，此时社区就需要招新的人员进来，又要重新进行培训，这非常不利于社区治理队伍的专业化建设。在当前形势下，根据社区治理工作者的职业资格和工作表现，制定相应的晋升和职称评定制度，建立社区治理队伍专业化发展的长期规划，从社区治理人才的选拔、培育和使用等多个方面入手，建立有利于促进社区治理队伍稳定的长效机制，是提升社区治理队伍素质和能力的关键。

3.3 加快培育社区精神

社区精神是居民对社区认同感和归属感的反映，是一个社区内在品质和总体形象的重要表现，是社区存在与健康持续发展的根基和营养，是社区的无形资产。在城市边缘社区中加快培育社区精神，能够促进社区文化建设和社区精神面貌的改进，更能够加深居民对于新的身份的认知，在心理上真正实现从农民向市民的转变，并能够认同城市社区生活，从而积极主动地参与到社区的建设与治理工作中，这于无形之中增强了社区治理的力量，减轻了社区治理的压力。在城市边缘社区中培育社区精神，要作好三方面工作。

一是要注重对农村传统优秀精神文化的继承与弘扬。城市生活使个人对高品质生活的追求得到了满足，个人生活方式的选择更加自由，但是这种自由却不自在，城市人独立却又孤独。伴随着城市社区的高层化、单元化、独立化、封闭化、私密化，邻里之间的交往和互动却越来越少，彼此在居住空间上近在咫尺，但是在人际关系上却远若天涯，远亲不如近邻的规则被打破，邻里之间却成了最熟悉的陌生人。农村社区中居民之间互助互信、真诚友善的淳朴思想意识弥足珍贵，汲取农村社区中这些优秀的文化思想，有助于城市社区精神的培育，有助于形成和谐友爱的社区氛围。

二是要积极培育与现代化、城市化相适应的社区生活理念。城市边缘社区的未来发展趋势是逐步演变成城市社区，所以，必须不断发展与现代化、城市化相适应的新思想、新理念。促进居民形成社区公共精神，引导居民树立平等合作的理念，培育居民形成文明有序的行为规则，对于城市边缘社区精神的形成具有重要意义。在此过程中，一方面应注重对公民社区公共精神的培育，培育具有法律常识与公共情怀的现代化社区公民，努力促进居民形成对社区公共事务的责任感，在此基础上，逐步唤醒他们对于社区公共事务的热情，从而积极主动地参与到社区治理中来。另一方面要引导居民树立平等合作的理念。逐步转变政府对于社区行政治理机构的依赖性，和谐融洽的社区环境需要在政府、社区、社会组织、社区居民之间建立一种平等与协作的关系，因此，必须改变城市边缘社区居民对于社区治理陈旧的思想观念，引导他们树立平等合作的思想意识，在社区公共事务治理中，勇于发挥自己的主人翁作用，积极与社区治理组织合作，维护社区的共同利益。

三是要协力构建社区精神的成长平台。一方面要积极构筑社区文化平台，以提升居民综合素质为宗旨，把与社区治理相关联的科技、文化、卫生、创业、法制、文明等知识展现给居民，加强他们对现代化社区生活的认知与认同。另一方面积极搭建社区沟通交往平台。社区精神的培育需要居民之间的相互认同、价值观念基本一致、居民之间具有互助的精神和愿望，而这些内容的实现都必须建立在居民相互了解之上。如果社区有良好的沟通交往平台，并以丰富多彩的社区活动为载体，居民就可以在闲暇时间参与其中，而且会逐渐体验到社区生活的优越和乐趣。此外，还应积极构建社区治理实践平台。社区治理的核心内容和关键环节是居民的参与。建设社区居民参与的实践平台，有利于对社区自治能力的培育。多样化的实践平台不仅仅能够提升居民在社区治理中的参与度，而且也是增加居民之间沟通、了解并建立合作互信的关系的有效途径。

4 结语

城市边缘社区是城市化进程中新发展起来的社区，由于特殊的区域位置和复杂的社区性质，这类社区如果治理得好，则可以成为我国城市社区改革的成功试点，相反，如果治理得不好，则会对城市发展、城乡一体化进程都产生不利影响，甚至会影响到社会的和谐与稳定。并且，城市边缘地带与城市边缘社区都是处于发展变化之中的，与之相应，城市边缘社区的治理机制也必须要始终处于动态发展之中，因此探讨城市边缘社区治理的优化对于促进城市建设和社会治理体制创新都具有重要意义。