引言

能源、矿产之于一国的意义至关重要，如何加强对它们的管理，使其更好地服务于一国的优先发展目标，成为一个重要的议题。能源、矿产分属两个不同的范畴。我国《节约能源法》将能源界定为：“指煤炭、石油、天然气、生物质能和电力、热力以及其他直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源。”^①矿产在我国法律文本中常与资源一词连用，称矿产资源。在《矿产资源法实施细则》中，矿产资源被界定为：“指由地质作用形成的、具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。”^②能源矿产即是同时具备能源、矿产属性的一类特殊矿产^③。随着社会情势的变迁，能源矿产承载的意义、价值日益多元化、复杂化。“中国在20世纪后20年期间以低能耗支撑了经济的高增长。但是，从1999年开始，中国经济增长对能源矿产的依赖程度呈现明显上升的趋势……从能源经济规模来看，中国已是世界第二大能源矿产消耗国，同时也是世界第二大能源矿产生产国。” ^[1]54生产、消耗上的剧烈变动，不仅对人们的生产、生活方式产生了重大影响，而且对相关制度亦形成了一定的冲击^④。更为重要的是，发展到现阶段，人们的理念发生了翻天覆地的变化，市场经济、法治、生态、环保等理念深入人心。

^①参见我国《节约能源法》第2条。

^②参见我国《矿产资源法实施细则》第2条。

^③当然，从广义上讲，能源矿产不仅仅指一类特殊的矿产，而且还包括涉及该类矿产的各种行为、机制、制度、规范等要素，本文即从此种意义上使用这一概念。

^④从某种程度上讲，制度具有一定的滞后性，在回应社会问题时，从经验到理性的建构，需要一个相当长的过程。

我国能源矿产的传统经营范式，在市场化改革浪潮下，是否需要调整以及如何调整？^⑤能源矿产产业如何实现善治，如何为其提供一条理性的进化路径，其中问题如何制度化？法治这种理想的治国方式，在能源矿产治理中，应如何发挥作用？^⑥根据环境库兹涅茨曲线^⑦，我国正处在曲线的上升期，即：随着经济的增长，环境状况在不断恶化，拐点尚未出现。经济和环境之间的矛盾，在这个阶段尤为突出。能源矿产负载的生态意义开始逐渐被人们认识、提上议程。2013年9月10日，国务院发布了《大气污染防治行动计划》（下称《计划》），其中很多内容涉及、针对能源矿产，比如：《计划》中明确提出要控制煤炭消费总量，加大天然气、煤制天然气、煤层气供应，推进煤炭清洁利用等等^⑧。

^⑤从世界范围来看，将市场机制（财产权、价格、竞争、拆分、剥离等）引入能源、矿产等社会公用事业是一个普遍的趋势。

^⑥能源矿产的治理方式、手段无疑是多元的，但是统合这些方式、手段的必须是法治。

^⑦环境库兹涅茨曲线是指环境污染状况与一国的经济发展水平呈倒U型关系：当一国经济处于低水平时，环境破坏程度较轻；随着经济的发展，人们收入水平的不断提高，环境破坏状况日趋严重；当经济发展和人们收入达到一定水平后，拐点将会出现，即环境破坏状况将趋于减缓，环境质量逐步得以改善。

^⑧参见国务院2013年9月10日发布的《大气污染防治行动计划》。

能源矿产的源与流、整个生命周期，涉及诸多问题，本文从能源矿产的概念界定入手，梳理我国能源矿产及其监管现状，在此基础上提出立法监管的进路，以期对我国能源矿产的相关理论和实践有所裨益。

1 能源矿产概念界定

在具体论述前，有必要对能源矿产这一概念进行界定。如前所述，我国法律对能源、矿产资源这两个概念分别进行了界定，但并没有对能源矿产这一概念进行界定。能源矿产有自身特定的内涵和外延，法律上权威界定的缺失，无疑会给现实带来一系列困惑和不确定性^⑨。

^⑨法律作为一种权威性存在，可以为社会提供一种稳定的预期。

目前，从学理的角度对能源矿产概念进行的界定已有很多，朱训在《中国矿情》一书的能源矿产部分认为，矿产按照不同的标准、原则，有不同的分类，而能源矿产只是“矿产按其用途、性能及可能从中提取的有用组分”进行分类中的一种，即：“可作为燃料、动力等能源原料使用的称能源矿产，如石油、煤炭等” ^[2]。丁子信将能源矿产界定为：“指埋藏在地下或出露于地表达到人类利用要求的有机矿物。它有狭义和广义之分。狭义的能源矿产主要是指煤、石油和天然气。广义的能源矿产则包括煤、石油、天然气、油页岩、石煤、铀、钍以及地热等八种。” ^[3]能源矿产资源概念也是学理上经常使用的一个概念，意义大致等同于能源矿产概念。王承武认为，“能源矿产资源指蕴涵有某种形式的能量并可能转换成人类生产和人民生活必需的光、热、电、磁和机械能的矿产资源” ^[4]。概念不外乎内涵、外延两个方面，内涵是指事物的本质属性，外延是指具备本质属性的对象类。

通过上述梳理，我们可以发现，以往对能源矿产概念的界定，多停留在对对象类的描述上^①，很少有人深入到本质属性的概括层面。一事物之所以区别于另一事物，在于其本质属性。能源矿产从语词上看，由能源和矿产两个概念复合而成。由此，我们可以知道，能源矿产必须同时具备能源和矿产的属性。能源，能量之源，亦可理解为提供能量的资源^②，“凡是能提供某种形式能量的自然资源，都可称为能源” ^[5]。“矿产是指产于地壳中，在当前能被国民经济利用的矿物资源” ^[6]。“矿石与岩石的概念是相对的，当工艺技术水平提高时，某些含有用矿物较低，原来不能利用的岩石，可以变得能够利用，成为矿石” ^[7]。综上所述，从狭义的角度，我们可以给能源矿产一个定义，即：能源矿产是指在一定经济技术水平条件下，能为人类所控制和利用的，为人类提供能量来源的特定的矿物资源，包括：煤、石煤、石油、天然沥青、天然气、煤层气、可燃冰、油页岩、铀、钍、地热等。当然，能源矿产还有更为广义的定义，指关涉前述狭义上能源矿产的一切社会关系，包括相关行业、产业、活动、行为、制度、规范等。

^①这些描述各不相同，有主张“ 3种”、“ 8种”、“ 9种”、“ 11种”的，不一而足。作为法律调整的客体，探讨其精确的外延不无意义。

^②对人的有用性角度。

2 我国能源矿产监管的必要性：现状与问题 2.1 我国能源矿产勘查、开发、利用及监管的现状

能源矿产的开发利用历史源远流长，但是大规模的开发、利用是在近现代。由于受经济、技术、人们思想观念等条件限制，能源矿产的利用在不同时期呈现不同的特点。比如：在第一次工业革命时期，能源矿产的利用结构以煤、石油为主；到21世纪，有人则预测将会是“天然气的世界”，能源矿产的利用结构将更加多元化，更加注重环保、效率、安全等价值。中国很早就开始利用能源矿产，“中国是发现、利用煤炭、石油、天然气、地热资源最早的国家之一，铀矿的开采、利用与世界趋近于同步” ^[8]。新中国成立以来，我国能源矿产事业更是取得了巨大进步，从源上讲，开展了大规模的地质勘探工作，能源矿产的种类和探明储量都得以增加；从流上讲，能源矿产产品的生产、消费显著增长，能源矿产产业也得到蓬勃发展。

根据国土资源部发布的数据，我国主要能源矿产的储量，截止2011年底有了很大的变化。在能源矿产矿种方面，查明储量的有10种，并且新发现了页岩气^③；在能源矿产的人均储量和占有量方面，石油、天然气的人均储量相当于世界水平的6.1%和7.9%，煤炭人均占有量为世界平均水平的70.9%；在查明储量的变化上，能源矿产查明资源储量普遍增长，天然气剩余技术可采储量增长6.4%，石油剩余技术可采储量增长2.1%，煤炭查明储量增长2.8%，煤炭勘查新增查明资源储量749.2亿吨，石油勘查新增探明地质储量13.42亿吨、天然气7 224.82亿立方米（表 1^④）^[9]。

^③根据国土资源部的定义，页岩气是指赋存于富有机质页（泥）岩及其夹层中，以吸附和游离状态为主要存在方式的非常规天然气，成分以甲烷为主，是一种清洁、高效的能源资源和化工原料。具有以下特点：一是主要分布于富有机质泥页岩地层中；二是甲烷等烃类气体在页岩中主要以吸附和游离赋存方式为主；三是页岩渗透率一般以纳米级为主，渗透率极低。

^④查明储量中的石油、天然气为剩余技术可采储量，勘查新增查明储量中的石油、天然气为勘查新增探明地质储量。资料来源：《2012中国矿产资源报告》、《 2012中国国土资源公报》。

在工业化、城镇化的现实语境下，能源矿产行业的重要地位不言而喻。能源矿产产品的生产、供应、消费等，从宏观上讲，关系国家经济、社会安全；从微观上讲，关系每一个人的生活质量。根据《中国能源统计年鉴》的数据，中国人均能源矿产的生产量和消费量都在快速增长，而且生产量远不能满足消费量，比如：2007 2011年，我国人均原油产量分别为：141、144、142、152、151千克，人均石油消费量分别为：278、282、288、323、338千克，缺口达一半多^[10]。我国主要的能源矿产，都需要从国外进口一部分，才能保持稳定的国内供应。自2009年后我国就成为煤炭净进口国，2011年进口量超越日本，居世界第一位，2012年达28 851万吨，较上年增长29.8%^①。

对于天然气，我国几乎每年都会遭遇气紧的困局。近年来，随着工业化和城镇化进程加快，环境保护和节能减排要求提高，天然气消费需求快速增长，加之基础设施建设滞后，储气能力明显不足，保持天然气稳定供应压力越来越大。特别是随着大气污染防治工作全面推进，各地用气需求超常规增长，供需矛盾将更为突出，如遭遇持续低温等极端天气，保供形势将更加严峻^②。

中国在能源矿产的利用过程中，经历了两个特征鲜明的阶段。一是20世纪后20年，低能源矿产消耗高经济增长阶段，在这个阶段“中国能源矿产消耗增长速度基本上始终大大低于GDP的增长速度”，“单位GDP能耗没有大量增加”；二是21世纪能源矿产的高消耗、高增长阶段，从1999年起中国能源利用的强度发生了逆转，2000年出现了转折点，随后升速快速增加^[1]49-54。随着能源矿产大规模、高强度的利用，相关产业也得以迅速发展起来。投资无疑是反映一个行业发展状况的较好指标。根据国土资源部的报告，从2001年到2011年，投向煤炭、石油和天然气开采的资金，都显著增加，就2011年而言，投入煤炭开采和选矿业的资金为4 897亿元，增长25.9%，投入石油与天然气开采业的资金为3 057亿元，增长12.5%。

能源矿产的勘查、开发、利用等必须遵守一定的秩序，秩序一部分是内生的，是事物内在逻辑的外化；一部分是外生的，靠一定外部力量催生。监管就是借助国家力量来塑造一定秩序。我国能源矿产的监管，总体上看，还处于政策监管层面，未过渡到较为理性化的法律监管层面^③。能源矿产的监管，涉及相关产权的界定、配置，相关违规行为的规制，相关税费的征管等等，不一而足。我国现阶段的监管，一方面存有一定空白，存在监管不到位的状况；另一方面很多监管流于形式，发挥不了实际效用。监管的缺位、无法发挥实际效力，在现实中造成了很多迷乱。比如：2013年10月，中石油决定调价，提高相关气源的价格，导致9家陕西液化天然气（LNG）工厂拒绝执行调价后的存量气、增量气价格的事件。当然，事件的原委还有待厘清，但是我们不难看出存在于我国能源矿产行业的混乱现象^[11]。

^③主要是从监管所依据的规范角度而言。

2.2 我国能源矿产监管存在的主要问题

问题的厘清是进一步探讨监管进路的基础，然而与能源矿产相关的问题是多面向的，本文截取三个方面简单论析。

2.2.1 行政逻辑与市场逻辑之争

能源矿产领域相关问题追根溯源，很多都可以归结到行政和市场两种逻辑之争上来。能源矿产是一种重要的稀缺资源，对这种资源的配置应采取什么样的方式？行政和市场都是配置资源的方式，然而却是各有优缺点。但是，在中国，问题更有其特殊的语境，中国的市场经济是由计划经济演化而来，计划（或者说行政）的传统，在很多领域仍占统治地位。在能源矿产领域，虽然进行了一些市场化的改革，但是计划经济时期的很多做法仍得以保留。在能源矿产的开发领域，权利的初始配置缺乏公平和竞争性。国有企业控制源头，影响能源矿产产品的定价机制；对于国家控制较薄弱已经市场化了的能源矿产的下游企业，源头价格的任何波动，都会影响其预期利益，而这些利益又是当初政府吸引投资时所允诺的。行政和市场的矛盾在这里就很突出。

实际上，能源矿产开发中出现的乱挖乱采、浪费、破坏性开采、环境污染、灾难频发（如矿难）等现象，归根结底都是没有处理好行政与市场之间的关系。行政的不作为、乱作为，一方面放任了能源矿产行业的越轨行为，另一方面扰乱了正常的市场秩序。当然，市场也并不是万能的，外部性问题、信息不对称问题，在能源矿产行业也表现得尤为突出。能源矿产开发造成的影响是多方面的，而很多却没得到有效的补偿，一些成本游离于市场价格之外。能源矿产市场上各个差距悬殊的主体之间，商谈地位明显不平等，信息不对称情况严重。行政、市场在处理问题时，各有一套逻辑，在中国的现实国情下，在能源矿产业，是行政的多一点，还是市场的多一点，有待明晰。

2.2.2 失范与越轨行为

中国遵循的是成文法范式，各项事业有法可依就相当重要。根据法律规制理论，规制社会中各种利益主体的行为需要规范，而法律是较为重要的一类规范；规制并不是没有界限，“法律的规定是政府有效干预的前提，只有在法律的框架下，政府的干预才是有效的” ^[12]。在我国的能源矿产领域，虽然制定了一些法律、法规，但是总体上看，存在以下几类问题：一是法律规范多为原则性的规定，与现实问题脱离，难以实际运用；二是法律规范涉及的面较为狭窄，存有空白；三是法律规范逻辑混乱，缺乏体系性，较高层级立法的缺失，导致低层级立法缺乏根据、目的性。规范的作用，一方面是为社会提供行为模式，形成稳定预期；另一方面是提供纠纷裁断的规则。规范不能满足上述要求，就会出现失范的现象。失范即失去规范之意，根据莫顿的观点，“失范是在人们用社会认为合法的制度化手段不能实现自己的文化目标时发生的，而对于这种情形的一个共同反应就是越轨行为” ^[13]。在能源矿产行业，除却上述法律规范的弊病，还存有其它制约规范不完善的弊病，行业自律规范、商业道德规范等等都没有得到很好的培育。失范必然伴随越轨行为，因此，我们不难解释我国能源矿产行业的一些怪异现象。

2.2.3 制度的回应性较弱

霍姆斯说：“法律的生命在于经验，而不在于逻辑”，这提示我们思考经验和逻辑的两条进路在处理社会事务中的实际价值和意义。将建立在经验基础上的判例法与建立在逻辑基础上的大陆法进行比较，我们会发现，判例法在回应性上明显强于大陆法，对于社会出现的问题，判例法能够很快将其纳入法治框架中并予以消解，而大陆法则需要一个规范构造并实施（解决问题）的过程，问题往往不能迅速沿理性进路得到解决。

在我国能源矿产领域，相关制度的回应性，早已成为一个明显的问题。社会的情势千变万化，特别是在我国正快速推进城镇化的语境下，对能源矿产提出了很多新要求。在我国《国民经济和社会发展十二五规划纲要》中，提出了要“推动能源生产和利用方式变革”、“加大环境保护力度”、“积极应对全球气候变化”、“加强资源节约和管理”等要求，并提出了一些约束性指标，比如：到2015年，我国的城镇化率要达到51.5%，非化石能源占一次能源消费比重要达到11.4%，单位国内生产总值能源消耗年均降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放年均降低17%，主要污染排放总量每年必须减少相应的比例等等^①。

^①参见《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。2015年10月29日通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出了“推进能源革命”、“绿色低碳发展”、“实行能源总量和强度双控制”以及“推行合同能源管理”等目标、理念以及制度构建问题。

这些要求无不与能源矿产息息相关，因此，相关制度的回应、变革势所必然。囿于传统以及盘根错节的利益关系，能源矿产领域的制度变迁，向来困难重重，这与现实的急迫要求格格不入。以大气污染防治为例，我国大气污染的治理已经迫在眉睫，现实中民意沸腾，这就要求能源矿产的相关制度做出较大调整，比如：进行煤炭消费总量控制、建立清洁替代能源开发激励机制、推进能源矿产清洁利用机制等等。然而这些制度性的回应，在现实中多沦为口号，进展缓慢。当然，社会还有其他的一些要求，比如：加强对国有大型能源矿产企业的监管、调整能源矿产开发过程中的利益失衡格局、培育充分竞争的能源矿产市场、保护环境、保障供应安全等等，这些都需要制度性的回应。制度回应性差，会使矛盾不断累积，问题得不到及时解决，因此，有必要探讨解决的路径。

3 我国能源矿产立法监管的进路：一个自由市场主义的范式

从表面上看，立法仅是一个规则的创制过程，但是深入地看，我们会发现其实质是一个制度的塑造过程，是一个利益博弈、理性得以彰显的过程。立法监管就是从规则、制度、理性的角度，来探讨相关问题的解决。自由市场主义这一范畴无疑包罗万象，本文选取四个角度，探讨我国能源矿产的立法监管。

3.1 以法律规范明晰政府与市场的边界

政府、市场各有其界，政府应当保持一定的谦抑，而市场也应保持一定的理性。从自由市场主义的角度而言，市场能够发挥作用的地方，就应当充分让市场发挥作用。当然，市场也存在非理性因素，也有失灵的时候，这就需要政府发挥作用。市场和政府的运行逻辑可谓全然不同，但二者并非对立的关系。在我国能源矿产领域，存在行政逻辑与市场逻辑之争的情形，政府和市场的边界可以说不十分明晰。因此，通过立法，首先应当明确政府的职责^①，规定政府可以进行干预的领域和可以采取的具体方式；其次要明晰法律规范为市场设立的禁限，因为对于自由市场主体来说，法无明确禁止即可为；最后法还应当明晰僭越行为（政府）和越界行为（市场主体）的法律后果。法律作为一种权威性存在，通过其划定边界，各主体才能各安其位、各司其职。

^①权力、职责不明晰，为权力寻租预留了空间。

3.2 提高违法成本，规制越轨行为

能源矿产领域的市场化，是一个不可逆的趋势，前述的很多问题，也是在这个语境下产生的。市场经济的良性运作，离不开一些基础规范，这些规范的构建，多需要通过立法的途径。通过立法来完善和保障市场的规范体系，必须紧密围绕现实中的问题，以问题为中心展开。当然，以问题为中心并不是让立法陷入细枝末节的争论中，而是说立法要有一定的经验基础、经验理性。

违法成本低是能源矿产领域很多越轨行为得不到有效规制的一个重要原因。根据理性经济人的假设，市场中的行动主体都是一个个的“理性经济人”^②，它们的行动都是出于利益的斤斤计较，追求自身的利益最大化，当行动的成本大于收益时，往往就会阻碍他们的行动。立法是提供行为模式，这种行为模式是一定价值、目标、目的性涉入的结果，属顶层设计范畴。这种顶层设计较容易陷入纯粹逻辑演绎的误区，缺乏经验层面的基础。对违法行为进行经济分析，是一个经验问题，现实中违法行为形态多样，牵涉的利益纷繁复杂。违法成本过低，甚至没有成本，就会放任、鼓励冒险行为。在我国能源矿产领域，很多违法行为得不到有效规制，就是因为违法成本低^③。从立法的角度而言，把握现实行动的经济动因（经验），从而有针对性地设立规范，加大违法成本，才能有效地规制越轨行为。当然，规制越轨行为，还需要立法对前述加大违法成本的规定设立一些实施机制，如果法不能在社会中得以实现，制定得再完美也无益、无功。

^②理性经济人的假设是经济学简化思维的体现，对于活生生的现实来说有一些不确切的地方，但是确实能够解释很多现象。

^③比如对能源矿产开采和消费中环境污染、破坏行为的规制中，法律只规定了罚款、行政处罚等单一的手段，而且罚款还有限额规定，对于多数行动者来说违法成本极低，如九牛一毛。

3.3 提升制度的约束力和回应性

自由市场主义需要时常提防公权力的擅断，但是并不否认制度建设的意义。制度理性和市场理性是契合的，制度续造和再造问题，在我国能源矿产领域亟需思考。从立法监管的角度说，构建一个对能源矿产具有高约束力和强回应性的制度体系尤为重要。高约束力是针对我国能源矿产的特殊情况提出的。我国能源矿产领域正在经历一个调整和整合的过程，在这个过程中极易走向偏差和无序，因此，通过立法的建构，加强制度的约束力，一方面立范，另一方面纠偏。对于能源矿产相关制度回应性差的问题，立法时应保有这方面的意识。制度的开放性、预见性，对解决该问题不无启发意义。制度的开放性，决定了其能迅速接纳社会中的新情势；制度的预见性决定了其稳定性和解决问题的及时性。

3.4 关注能源矿产的多元价值意义

市场的思维，是多元的思维，是允许比较、竞争的思维。对能源矿产的评价，也应基于这种思维。能源矿产不仅具有经济价值，而且还具有生态、环境、安全等价值。能源矿产的经济价值，以前较为关注，而其它方面的价值则少有提及、关注。随着经济社会的发展，社会日益分化，人们的利益、价值取向日益多元化。对于能源矿产，人们的要求也日益多元化，赋予了其更多意义，比如：要求建立完善的能源矿产矿业权市场、能源矿产开采更加绿色化、能源矿产产品更加多元化、清洁化，等等。特别是在环境保护这个领域，对能源矿产提出了最为迫切的要求，不论是对能源矿产的源头开采来说（如减少开采中对生态环境的破坏性影响），还是对能源矿产的终端能源矿产产品的消费来说（如对高污染的能源矿产产品进行用途管制）。立法要敏感地捕捉到这些时代气息，将他们纳入到监管、推动、保护、保障中来。

4 结语

能源矿产是一类特殊的矿产资源，具有重要的战略地位，探讨其立法监管，首先要明晰其确切的内涵和外延。通过对能源、矿产和能源矿产概念的梳理，明晰能源矿产是指在一定经济技术水平条件下，能为人类所控制和利用的，为人类提供能量来源的特定的矿物资源，包括：煤、石煤、石油、天然沥青、天然气、煤层气、可燃冰、油页岩、铀、钍、地热等。我国能源矿产的勘查、开发、利用已形成一定的规模，其中关系纷繁复杂，各种新老问题交织，具体表现为：存在行政逻辑与市场逻辑之争、失范与越轨行为、相关制度的回应性弱等问题。在明晰前述问题的基础上，提出要加强立法监管并从自由市场主义的视角探究了一些可行的路径。以法律规范明晰政府、市场的边界，可以使相关主体各司其职、各安其位。提高违法成本，规制越轨行为，可以有效打击冒险行为，提供安定的市场秩序。提升制度的约束力和回应性，可以有效纠偏和消解社会矛盾。关注能源矿产的多元价值意义，则为回应时代要求的必需。