引言

清末，面对内忧外患的局面，清政府为了平息王朝危机，做出了各种努力，创建巡警当属其中重要尝试之一。《清史稿》载：“延及德宗，外患躡迹，译署始立。继改专部，商业、警、学部接踵而设。” ^[1]3445伴随中央警部的设立，地方各省也相继成立最高巡警管理机构巡警道，督办地方巡警事务。州县乡镇巡警的创办，既是清政府试图用近代警察代替旧式团练、保甲基层组织来维护乡镇治安、稳定地方秩序的一次重要尝试，也是清末“新政”的重要组成部分。

迄今为止，关于清末巡警，国内外学界研究成果丰硕，总体可以分为两类：第一类从全国范围出发，对警察的发展史、清末警察制度与中国近代化、警察制度与城市管理等方面进行研究^[2-9]；第二类是从区域史的角度出发，对某一省或州县的警察制度与地方行政、警察建设与官绅关系、警察建设的区域性特点等具体问题进行研究^[10-16]。清末四川南部县乡镇巡警相关问题的研究，笔者目力所及，不仅文献资料记载简略，而且尚未见到论著。因此，本文拟以清代《南部档案》为主要史料，对清末四川南部县创办乡镇巡警的警员来源、警费来源、创办成效做一探讨，以期对其创办实态有一初步认识。

1 南部县乡镇巡警的警员来源

1908年，成棉龙茂道改设为四川巡警道，督办川省警务及其他事宜。正如赵尔巽的奏章所说：“……拟将此缺裁撤，改设巡警道一员，将全省警政及旧管地方各事宜悉归巡警道办理。” ^[17]据《南部档案》相关记载可知，南部县乡镇巡警于宣统元年（1909）在四川巡警道的统一部署和指导下相继开展起来。

南部县乡镇巡警的普通警员主要来源于招募当地壮丁。以南部县富驿镇为例，“各场拼取识字壮丁，缩短期限，酌加教练，以粗知警察现行章程为度，即一面派配服务作为乡镇巡警初基。” ^①以识字壮丁为基础，各地的乡镇巡警队伍陆续建立。对所招壮丁的训练，也是草率不堪，“教练所定课目因期限缩短，每日操练三小时外，谨照定章载明，各科截取紧要者训授。” ^②

①参见《南部档案》21-699-2，宣统二年十月初五日。

②参见《南部档案》21-699-2，宣统二年十月初五日。

从宣统二年（1910）七月二十八日招募学员受训，九月三十日教练期满，十月一日行毕业试验。以学科分数优者曰正取，及额者曰备取。在富驿镇短短的两个月时间里“共得正取十二名，备取十名，不及额者四名。” ^③富驿镇作为宣统年间维系南部县安全的重地之一，创办巡警尚且如此，在其他贫瘠之地，巡警人员的文化水平和业务素质更是可想而知，“举办者亦多以旧时管勇改充，道德知识之程度与现时丛弊之差役相去几何。” ^④

③参见《南部档案》21-699-2，宣统二年十月初五日。

④参见《南部档案》22-569-1，宣统三年四月十六日

就南部县巡警官员而论，原则上均来源于高等巡警学堂毕业者。四川巡警道规定：“只有高等巡警学堂及简易科毕业者，才可准充各省巡警道属官。” ^⑤宣统三年，川省高等巡警学堂简易科毕业学生共有六十二名，以钱敦武等为代表的成绩优异者都已获得毕业文凭。由于各州县创办巡警缺乏专业人才，因此，四川巡警道决定，“简易科毕业生除前十名留省差遣外，自第十一名起自不妨谕遣回籍，听候地方官暂行酌量委用。” ^⑥ 表 1为宣统三年（1911）六月四川省高等巡警学堂毕业学生的成绩排名及留用情况统计^⑦。

⑤参见《南部档案》22-581-1，宣统三年六月三日。

⑥参见《南部档案》22-581-1，宣统三年六月三日。

⑦参见《南部档案》22-581-2，宣统三年六月三日。

纵观表 1，在宣统三年（1911）六月毕业的学员里，涪州人数最多，共12人，而南部县则只有“张乐”1人，成绩排第62名，按照巡警道的规定不能留省任职，只能回原籍南部县听候当地官员的委任调用。从表 1也不难发现，南部县民众在以巡警为职业的选择上呈现出被动的态势，致使南部县的专业警务人员匮乏，而给其他籍贯警务毕业生进入南部县任职提供机会。

宣统三年六月九日，四川巡警道贺照得“南部县巡官杨国贞病故，遣差拣委警务毕业员接充”（参见《南部档案》22-582-1，宣统三年六月九日）。经过保宁府南部县巡警署警务长李梦庚的考核，最终将“马建庸”的籍贯、履历及到差日期上报四川巡警道，称：“查马巡官建庸，系湖北天门县附生，由日本明治大学毕业，州同职衔，实于六月二十一日到县，即于是日接差。” ^①

①参见《南部档案》22-580-3，宣统三年六月二十七日。

综上所述，清末四川南部县乡镇巡警警员呈现出两个特点：就领导层而论，南部县专业警务人员匮乏，纵然有留学生，只是极少数且非南部县人。就普通巡警而言，主要以招募识字的壮丁或者以前的乡勇来充任，不仅文化知识浅薄，而且人员成分复杂，思想保守，大多都保留了原有的恶习。因此，警官和普通巡警的专业素养极不平衡，致使双方对创办巡警的目的、宗旨等认识不统一，甚至截然相反，终使巡警创办步履维艰。

2 南部县乡镇巡警的警费来源

南部县乡镇巡警的警费来源于两方面。由于警官是正式官员，其薪饷由政府承担，而普通巡警的薪俸及其他开支则依靠地方募捐来维持，这种捐主要包括油灯捐、茶社捐、旅店捐、稽获烟土费、庙会捐等。在地方官的监督之下，由各地保、甲长负责筹款，并将筹集情况向地方官报告。

由于各种捐规模大小不同，筹集款项差异甚大。南部县各种名目的捐中，首当其冲就是各场保甲管下的会社捐，由保、甲长负责筹集各自管辖内的款项，最后将所筹警费额数造册上报。如宣统元年（1909）八月，南部县衙对南路兴建场各甲长下达“各甲长每人应缴钱五千文”的指标，在这一指令下，经过七甲花户人等集议之后，决定在各甲神会、清明会、团会内抽提应缴数目，下面为七甲甲长将所筹之款项向州县官报告的具体情况：

“民赵其和认抽川主会、清明会钱五千文；民宋仕才认抽议学并清明会、团会钱五千文；民杨宗贵认抽清明会、团会钱五千文；民张开禄认抽清明会、团会钱五千文；民何中润认抽清明会、神会钱五千文；民何廷玩清明会、神会钱五千文；民刘子清认抽清明会、文昌会钱五千文。” ^②

②参见《南部档案》20-778-6，宣统元年八月二十九日。

警费既要开支普通警员的薪饷，还要支付其他用途，故只靠会社捐远不敷用。为了解决警费不足问题，其他名目筹捐便相继出现。如双河场学董王先华建议筹缴猪肉行捐，称“收双河场猪肉行，每年与巡警缴钱六十串，按月摊缴，不得短少”（参见《南部档案》20-775-1，宣统元年四月十一日）。此外，灯油捐也是重要的警费来源之一。东七区区长廪生王树人称：“灯油捐，量铺抽收，轻重不一。生邀同绅保集议，抽提区内十二保五十甲，筹有常年警费二百五十串，油捐区内三场，每日筹有钱六百五十六文。” ^①

①参见《南部档案》20-771-1，宣统元年九月十二日。

在偏僻之地，黑市交易场所也是警费来源之地。由于保、甲长对地方治理了如指掌，为了满足警费额的最大化，保、甲长建议将黑市也纳入筹集警费的行列。如南路黄金垭首士贾培德等一致认为：“黄金垭市口狭隘，商贩交易历年未立官平，该场买卖银两尽属私，平权轻重随书纸条，并无存照印票。查核往往视人报银轻重累，因此弊復平不一，彼此参商，种种弊病非立官平何以尽除积习，兹缘来年初办理警察筹款恐艰，生等会议，设立官平预备巡警需费，此项虽出息不多，尚可稍津贴。”并且设立官平可使“是非日灭，交易公平，买卖杜弊，假私济公于民间摊瓜，均能减省警察创办，何难赞襄” ^②。

②参见《南部档案》20-774-2，宣统元年四月四日。

可见，将黑市纳入筹措警费的行列，一方面可增加警费数额，调节黑市交易纠纷，稳定市场秩序，保正物价的平稳发展；另一方面也可避免警察参与维持市场秩序，减少警察人数，节省警费开支，真可谓一举两得。但有些交易状况不良的市场，场小钱少，并不能取得像黄金垭那样的效果。南四区李渡场街保李先华等联名汇报当地的实际情况称：

“民等该场市口小，缪名曰油盐场，一保一甲所管铺民二十六户，大小丁口一百零一人，并系贫窘，衣食不济，全赖场期小贸生活。民等欲摊派铺民钱文，凑针成斧得便赴缴。”（参见《南部档案》 20-778-8，宣统元年八月二十九日）

为了不使巡警筹办工作因经费受挫，政府的态度是明确而强硬的，规定：

“每甲筹提团底或庙会公益款钱五千，系作来年开办乡镇巡警警费，合县通行，并将应抽灯捐铺户居民分等查明，造册汇报立案。”（参见《南部档案》 20-778-8，宣统元年八月二十九日）

为了进一步保正筹款的力度，州县官经常给保、甲长分配定额任务，规定：

“令甲长一人，每年应缴巡警钱费五千，将灯油捐一并妥议，提定明白，令禀立案，届时收缴，事关要政，立等汇报。”（参见《南部档案》20-778-6，宣统元年八月二十九日）

再如，南部县富驿镇统属西区各场的巡警事宜：

“每甲每年缴巡警费五串，由保正收缴拨用。”

尽管如此，警费还是入不敷出。表 2为宣统三年（1911）南部县富驿镇巡警分区五月份收支数目详细清册统计。

由表 2不难发现，即使在富庶的富驿镇，警费仍然入不敷出，正如官府所说：“现在所收之数不敷所用，虽请稽核，朱谕督催，缴者仍寥寥。” ^①可见，经费不足始终制约着南部县乡镇巡警的创办。为此，保正等“准官员”们商议提出棉、布中抽税：

①参见《南部档案》22-591-1，宣统三年六月初四日。

本镇每日灯捐，以上、中、下户计之，每日出钱不过六七百之谱，所用尚不敷出。讵生等会商警察筹费，区长廪生及各绅首拟设棉花一行，线子棉布及洋线子各样花每斤，买卖二家各抽钱二文；布每匹买卖二家各抽钱三文；洋线子每厢买卖二家各抽钱一百文。各行设一公秤，照新章不得多少。^②

②参见《南部档案》20-778-3，宣统元年七月十九日。

随意增加捐费名目和过度榨取，加重了百姓负担，民怨载道，因此，抗缴现象屡见不鲜。如南路河场坝保正杜应春等商议将当地尊胜寺庙产出当以作警费，“该僧无异，可恨佃户相互奸吝，皆推不允。” ^③再如某甲长所禀：“民等奉札经抽会款作需巡警学费，每年每甲缴钱五串，但该场偏隅，各甲庙会多少不一，贫富不等，兼之刻下公事稠繁，各会耗乏，每向逗钱艰难，无不忿推，民等恐滋后衅。”（参见《南部档案》20-775-2，宣统元年五月十九日）更有甚者，花民为了缴纳警费将土地出当，“因巡警公费，花民届缴无措，该绅协同保甲熟商，将甲下花民杨中元土地二股出卖，价钱三十二串文。”（参见《南部档案》20-778-8，宣统元年八月二十九日）

③参见《南部档案》20-778-2，宣统元年五月（日不详）。

繁重的筹捐导致紧张的官民关系，加剧社会矛盾，致使保、甲长筹款经常处于两难境地，一方面要保证按时完成政府所摊派的任务；另一方面，百姓微薄的收入决定了他难以按时筹齐，因此，只能替民垫缴。如南部县东路王家场保正郑子元等称：“各保甲抽提庙会以作巡警警费，应遵曷渎第。上年一时查之不及，多有隐匿，民等无奈暂行自垫。”（参见《南部档案》20-778-10，宣统元年八月三十日）

保、甲长等借筹款之机，中饱私囊现象时有发生。据西路政教乡狮子场甲长何仕林等称，狮子场花户贫多富少，派钱艰难，故抽伐常树出售以公济公，而保正邢天玉“仗充保正势大，霸砍大树肥己，滥食酒肉，阻不许令民等砍伐，害及民等公款无出”（参见《南部档案》22-587-1，宣统三年闰六月二十二日）。

经费筹措实属不易，但在事繁之区，常规薪俸难以满足办事需要，因此，不得不给巡官等另加津贴。依据官衔级别大小，津贴也相差甚远。在事繁之地，所有巡官在原支薪水的基础上“每月津给钱六串文，以资办公”（参见《南部档案》22-587-3，宣统三年闰六月二十八日）。而带队巡逻的巡长，“酌给津给，每月二串，以资办公。”但这些巡官们欲壑难填，仍提出增加津贴的要求：“巡警每名每日给钱四十文，巡长领队，每月每人领津贴一千二百文。”（参见《南部档案》22-590-1，宣统三年七月初七日）

总之，南部县乡镇巡警的警费来源，虽然捐名繁多，但仍难以满足创办巡警的需要。创办巡警为了维持社会治安，稳定社会秩序，筹捐警费却加重了百姓负担，成为社会不稳定的重要因素。因此，创建巡警的初衷与其产生的后果相抵触，这就决定了南部县乡镇巡警不可能达到预期的目的，因而这次努力终会归于失败。

3 南部县乡镇巡警的创办成效

纵观南部县乡镇巡警的创办过程，由于专业警官人数匮乏、普通巡警文化水平低下、警费入不敷出等问题，致使创办效果不佳、成绩有限，具体表现在以下四方面：

第一，警费有限、机构简单、人员稀少。如富驿镇由于全年警费拮绌，“选精键和平者十六名，以九名在街面办事。分为三班，每班三人。每班派值门兼瞭望一名，巡查二名，按时更番。”其中，“巡检因款不充裕拟不办。夜班省，节土食，只用伙夫一名，清道夫即以杂役兼之” ^⑨

⑨参见《南部档案》20-778-1，宣统元年五月（日不详）。

第二，地方官对创办巡警的事宜消极怠慢，敷衍拖延现象甚为常见。针对这一现象，巡警道曾严厉批饬称：“应申应覆之件，往往搁置不办，以定限为具交，视饬催为故事，且遇有饬查事件，往往数月不覆。”（参见《南部档案》21-699-2，宣统二年十月初五日）

第三，巡警文化知识浅薄，不良习气浓厚，专业素质低下。正如巡警道衙门所说：“人民投诉，如在巡警职权内者，本当及时决办，乃沾染衙门习气，令投诉之人久候，甚或遇到民刑诉讼，应令其自赴司法衙门投诉者，亦迟不遣去。”（参见《南部档案》 22-569-1，宣统三年四月二十五日）使得创办巡警的初衷发生扭曲，严重背离了“巡警为捍卫人民，维护治安而设”（参见《南部档案》22-589-1，宣统三年闰六月二十二日）的宗旨，并未起到“逮捕盗匪、弹压地方并调查民情”（参见《南部档案》22-590-1，宣统三年七月初七日）的作用，也并未改变中国古代军、警不分，差役、保甲混杂的局面。

第四，巡警的侦查职能并未凸现，反而严重地扰乱了社会秩序，“遇有疑难案件，往往以警察毫无侦探，不能搜出凭证以得其实情，于是两造逞刁无从定夺，彼时官棘手，逐有以刑逼从事者。”（参见《南部档案》22-569-1，宣统三年四月二十五日）

4 余论

纵观南部县乡镇巡警的创办实态，总体呈现以下四个特点：第一，领导机构的分散性和多元化，使得管理机械僵化、混乱不堪。一旦匪徒盛行，地方治安力量变换无常。业已创办巡警，但“因匪风日盛，防务甚急，将巡警改为防勇八十名，专以保卫西区一带地方”（参见《南部档案》22-599-1，宣统三年九月二十日）的现象时有发生。第二，为了解决警费来源不足问题，在筹捐来源的选择上具有较大的随意性，在款额征收上有明显的强制性。第三，由于巡警的创办受时局的影响，加之从属关系不稳定，使得警察权限不明。如司法警察“以逮捕人犯搜查证据、护送人犯、取保传人，检验死伤，接收刑事呈词为主要之职务” ^①，但在实际的运行过程中，巡警往往逾越权限，干预民刑诉讼的现象屡见不鲜。第四，乡镇巡警组织机构虽然简单，但仍然呈现出分割县衙职能的特点，如设“书识一名，以分司衙门经书兼办” ^②。随着，司法警察以及“书识”的设立，使得原来州县刑房、户房等衙役、仵作、经书等被取而代之成为必然趋势，这将成功地打破州县衙门原有的稳固体系，促使州县房科的职能逐渐蜕变并最终瓦解。总之，乡镇巡警的创办，并分立出自己的行政领域，使得州县的既定行政领域随之简化。

①参见《南部档案》22-569-1，宣统三年四月二十五日。

②参见《南部档案》21-699-2，宣统二年十月初五日。