引言

进入21世纪，随着我国经济与政治的发展，伴随而来的是一系列新的社会矛盾和社会问题。为了进一步加强党与人民群众的联系，促进党群和谐，保持良好社会秩序，全方位维护人民群众利益，提高人民满意度和幸福感，必须健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，创新社会管理机制，大力推动新时期社会主义民主政治和谐发展。党外代表人士非一般意义上的党外群众，作为重要的社会力量，有着联系广泛、人才集中等特殊政治优势，在人民政协中占有举足轻重的地位，在社会生活中发挥着至关重要的社会功能，包括利益表达、参政议政、民主监督、服务社会、自我教育等，旨在为共产党执政提供有力补充和深化完善，与执政党共同着眼于为广大的人民群众谋利益。

本文以贵州瓮安为例分析这一地区党外代表人士所发挥的社会功能，重点探究新时期党外代表人士在社会管理过程中的实践与功效，提出并寻求解决问题的途径。如何有效加强党外代表人士的社会功能，对于新形势下党外代表人士进一步谋求自身发展，与共产党一同致力于社会主义现代化事业有着极其重要的理论与现实意义。

1 瓮安县加强党外代表人士发挥社会

功能的主要做法瓮安县充分吸取“ 6 · 28瓮安事件”的教训，将统一战线工作提升到一个新的高度，特别注重加强发挥党外代表人士在政治生活和社会管理中的功能，取得了一定的工作成效和良好的社会反响。本文中的数据资源来自于2014年瓮安调研材料。

1.1 大力发展队伍，储备后备力量

瓮安县把党外代表人士后备队伍建设作为全县人才和干部队伍建设规划工作的重中之重，明确适当比例和目标任务。根据人大、政府及政府工作部门、政协、司法机关、国有企事业单位、社会团体等方面推荐使用的需要，按照多于可配备职数的要求，科学掌握好后备干部所占比例，由县委组织部、县委统战部共同建立和不断充实完善党外代表人士后备名单，后备干部队伍中党外干部人数原则上不少于10%，实行动态管理。原则上每2年对党外代表人士后备名单进行一次阶段性调整，每5年进行一次集中调整充实，及时吸纳各方面表现突出的优秀人才。

1.2 逐步完善工作机制，加强思想引领，强化科学管理

瓮安县注重优化环境，营造良好氛围，建立了党委统一领导、统战部门牵头负责、各有关部门和社会团体密切配合的工作机制；建立了党外代表人士联谊交友机制；制定出台了《中共瓮安县委办公室关于印发〈瓮安县党外干部工作联席会议制度〉的通知》(瓮委办字〔2012〕30号)、《中共瓮安县委办公室关于印发〈瓮安县四家班子中共党员领导干部与党外代表人士联谊交友名单〉的通知》(瓮委办字〔2012〕27号)等文件。建立健全县四家班子党员领导干部联系党外干部制度，每名县级党员领导干部至少联系1名以上党外干部，每年谈心不少于2次，带头与党外干部结对子、交朋友，及时了解党外干部的思想、工作等情况，有针对性地加强引导和帮助，为他们排忧解难，确保党外干部健康成长。瓮安县统战部联合组织部定期对全县党外干部进行考察，统一考核标准，采取平时考核和年终考核相结合、每年1次综合测评的方式，建立了包括党外干部情况登记表、民主评议、年度考核、培训和奖惩情况、学习心得在内的党外干部档案库。党外干部信息库的建立，确保了管理工作的科学性和时效性。

1.3 注重加强对党外代表人士的教育培养

县委高度重视党外干部的培养，每年将党外代表人士教育培训列入全县干部教育培训计划，纳入目标管理考核，并将党外干部培训经费纳入年初预算。坚持上级调训与本级集训相结合、岗位培训与脱产学习相结合、业务培训与综合培训相结合、本地培训与外出培训相结合、办班培训与平常教育相结合等“五个结合”，以社会主义学院为主阵地，加强对党外干部的集中培训，每年至少举办1期理论培训班，培训干部50余人，并定期召开党外干部座谈会，不断提高全县党外干部的政治理论素养。2014年6月23日至28日，经中共瓮安县统战部研究决定在广州市社会主义学院举办党外干部培训班。培训对象包括带队副县级党外领导1名；各乡镇党外干部10名；县直各工作部门党外干部22名；无党派知识分子10名；县委组织部、统战部工作人员6名。培训内容主要包括学习贯彻与时俱进的统一战线理论方针政策、科学发展与多党合作、统战工作与领导科学、践行社会主义核心价值观、党外知识分子工作是统一战线的基础性工作、党的执政能力建设等。

1.4 加强党外干部考察、选拔、任用力度

瓮安县认真贯彻中央、省、州关于党外人士实职安排的有关要求，积极推荐党外干部走向领导岗位，不断充实党外干部队伍，提高队伍的整体素质，为党外代表人士提供了充分展示才能、发挥作用的平台。瓮安县现有任实职的副科级以上党外干部65名，其中任副县级以上实职的有5名，任乡科级实职的有60名。原来的21个乡(镇、办事处)领导班子中配备党外干部情况为党外正职3名，副职14名；调整之后，合并为13个乡(镇、办事处)领导班子，其中党外正职2名，副职21名；各办事处均配备1～2名党外干部；党外干部配备率92.3%。此外，县直部门配备党外干部13名，其中党外正科级实职的干部1名，副职12名。

2 当前瓮安县党外代表人士在发挥社会功能过程中存在的问题 2.1 缺乏恰当的角色定位

党外人士对于自身参政地位应有明确的定位，不同于国外在野党的争权斗利，相互反对与牵制，我国党外代表人士的参政议政功能是对共产党执政的补充、协调与辅助，共同着眼于为广大人民群众谋利益。党外代表人士与中国共产党是同根同源的亲人，是推心置腹的朋友，对两者之间亲密关系的正确认识是共商国是、和谐发展的必要基础，断然不能有因为是党外人士而不把自己当回事的错误观念，自以为只是一个跑龙套的，进而推出党外人士只是扮演一个可有可无角色的错误结论，或者错误认为党外代表人士只是为了满足当前政治生活的需要，社会活动的开展仅停留于形式。这些错误想法严重影响了党外代表人士整体社会功能的发挥。调研中发现：部分党外代表人士缺乏为人民服务的责任感和使命感，采取“事不关已，高高挂起”的态度，遇到问题就认为“这都是共产党的事儿”。特别是在“ 6 · 28”瓮安事件爆发之前，党外干部反应缓慢、工作方向有偏差，正是因为缺乏正确的角色定位，没有发挥其应有的社会功能，导致了在整个事件中的作为不够，甚至不作为。

2.2 群众代表性不突出

“瓮安事件之后，当地所采取的诸多措施在决策之前并没有广泛听取群众的意见，导致群众的利益在政策的实施过程中被漠视了，这也导致政策在推行的过程中无法得到群众的呼应，群众参与度较低” ^[1]。如何才能广泛听取群众意见呢？党外代表人士作为人民政协的重要组成部分，有着联系广泛、人才汇聚、智力密集、地位超脱等优势，掌握大量的来自各个阶层不同领域的信息，为反映社情民意提供了很好智力基础和群众基础。但事实上，党外代表人士因为民主党派性质或工作因素等自身限制，以高中级知识分子为主，多处于社会中上层或管理层，属于高层次人群，很少有机会能够与基层的人民群众联系起来，不能有效地掌握老百姓的信息，因而致使广泛的群众代表性空泛无力。同时，部分党外代表人士各有本职工作，不能全心全意投身于政治建设，这种兼职性也就直接导致了部分党外代表人士的松散性，基层组织活动的不定性和临时性。大多走过场式的基层活动没有实质内容，浪费资源，敷衍了事，应付上级检查。据调查，瓮安县党外代表人士成员结构极为单一，绝大多数为无党派人士，极个别为宗教代表人士和人民团体代表人士，缺少民主党派代表、少数民族代表，使群众代表性不够广泛，利益表达不够完整。

2.3 与执政党共事能力和政治把握能力不足

我国的多党合作制度的具体形式是在人民代表大会和政治协商会议的机制之下，通过民主协商的方式，广泛征求党外代表人士的意见或建议，共同形成国家主张，这一社会功能要求党外代表人士必须具备与共产党协作共处的能力、政策方向把握能力以及敏感的政治触觉，将所联系的各社会阶层的建议及意见，各群体的利益需求共同反映到制度、政策的制定与执行过程中去。但实际情况并非如此，从瓮安当地党外代表人士成员身上可以看到：第一，党外代表人士通常是某一领域的精英或工作骨干，虽然具有很高的专业素养和良好的道德素养，但是往往捕捉关键信息的能力较弱，政治敏感度不高，不能较为准确地把握党和国家的政策方针。第二，党外代表人士既是独立存在的一个组织，又是一个包括人民团体、宗教代表等不同规模小组织的大群体，与共产党之间或各个组织之间的协商合作总会存在摩擦、误解，这就要求党外代表人士能够保持清醒与坚定，正确完整地理解党与国家的政策方针，积极主动地为党和政府出谋献策，配合共产党行动，做好辅助措施等。以瓮安事件为例：事前，党外代表人士没有能够敏感地察觉到事件发生的潜在危机，掌握群众反抗的激烈情绪并做出有效的提醒；事后，没能提供来自各个方面的反馈信息，积极地配合共产党做出妥善处理，安抚人民群众情绪。

2.4 自我教育能力有待加强

2012年2月，中共中央印发了《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》，凸显了新形势下党外代表人士队伍建设工作的重要性和紧迫性。党外代表人士的培养主要需要经历组织培养、制度安排、自身教育三个环节。组织培养和制度安排是加强党外代表人士教育的必要外在条件，但更为重要更高层次的培养方式是自我教育。党外代表人士应大力开展自我教育活动，将“外化”转为“内化”，使得个人价值理念与党和国家的政治思想进程相一致，顺应时代发展的潮流，朝着正确的方向前进。只有方向正确、有所作为，才能发挥应有作用，实现自身价值，更好地夯实自己的参政地位。据调查，瓮安县定期举行对党外代表人士的教育培训活动，投入了大量的人力、物力、财力，但收效甚微，其主要原因就是没有将“外化”转为“内化”，不能及时地进行行为反思、自我批评、自我教育，达到学以致用、学有所成的效果。无论执政党、参政党、无党派人士还是人民团体或民族代表，都应时刻进行自我批评和自我教育，树立为人民服务的崇高意志，共同推进中国特色社会主义事业的进程。

2.5 缺乏关注民生的亲和作用

党外代表人士相对于共产党在我国的人口结构中占据较少份量，而且内部结构多为社会精英、行业表率，社会地位和生活层次较高，这就决定了与基层人民群众之间存在着较大的距离感。这种差距在瓮安这样的地势偏远经济落后县城显得尤为突出。在发挥利益表达、服务社会的社会功能时，无法发挥亲和作用，致使掌握的信息往往浮于表面，看不到社会问题的本质，更无法进一步探寻问题原因所在。“瓮安事件发生的原因是多方面的，但最根本的原因还是当地干部队伍在作风方面存在严重的问题，党群、干群、警民关系长期紧张，致使群众对当地党政机关和干部缺乏基本信任。瓮安事件是现阶段一些地方党群、干群矛盾激化的突出表现，是一些党员干部缺乏群众观念、伤害群众感情带来的严重后果” ^[2]。究其直接原因就是干部在深入基层调查的过程中缺少足够的亲和力，特别是党外干部要想赢得在人民心中的地位，靠的是自身的工作和业绩，而对人民群众表现出足够的亲和力则是开始工作的第一步，不可或缺，意义重大。

3 加强发挥党外代表人士社会功能的对策思考 3.1 提高职能意识，明确定位与使命

我国的民主协商制度要求共产党与党外代表人士在工作中达到优化配置，相互合作，相辅相成。这种优化配置要求党外代表人士在多党合作的格局中找准自身位置，树立为人民服务的崇高意志，明确中华民族复兴的伟大使命，发挥各自价值。提高党外代表人士的职能意识，明确法律所保障的、人民大众所认同的党外代表人士不可或缺的政治地位以及至关重要的社会作用。《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》中明确提出：“支持民主党派根据各自章程规定的参政党建设目标和原则，全面加强参政党建设，推动执政党建设与参政党建设互相促进。” ^[3]制定参政原则与目标有助于党外人士细化职责范围，明确定位与使命，增强参政活动的目的性与有效性。

3.2 有效发挥群众代表的广泛性作用

(1) 党外代表人士应发挥各自群体的特殊优势

在履行政治职能和发挥社会功能过程中，党外代表人士应该根据各自的优势特点，各有侧重、各尽所能，发出各个阶层、各个群体、各个领域的不同声音，保证统一战线的完整性与广泛性。例如：工商联合会应积极团结和凝聚广大非公有制经济者，拥护中国共产党的领导，巩固发展壮大爱国统一战线，积极投身改革开放和经济建设；而宗教代表人士则应站在讲政治的高度，统一思想，切实履行职责，在地区宗教领域的安全稳定工作上发挥重要作用。

(2) 上达下通，发展更为雄厚的社会基础

党外代表人士的参政地位是被国家法律和社会大众所认同，囊括着各社会领域，关系着各社会阶级，下通基层，上达中央，通过全方位多领域的信息反馈，协调各方利益和愿望，维护政治稳定，促进社会发展。除此以外，随着社会格局与经济结构的变化，出现了一些新的社会阶层和利益群体，这些阶层的社会属性决定了他们更易成为党外代表人士的联系对象^[4]。各民主党派、人民团体等政治群体应积极吸纳其加入，发展更为广泛雄厚的社会基础。

(3) 在人民群众中发挥模范带头作用

党外代表人士吸纳成员门槛较高，普遍以高级知识分子为主，这一特点使得他们陷入不易密切联系群众的弊端，同时也相应地带来了学习能力强、政治素养高、社会地位高、群众影响力大的特殊优势。社会精英、行业带头人、单位骨干的身份使他们具有广泛的群众代表性和影响力，成为周围群众学习的榜样。在构建和谐社会、复兴中华民族的历史进程中，这种榜样作用尤显重要。

3.3 增强政治把握能力、党外合作能力

习近平总书记在纪念人民政协成立65周年大会上提出：“人民政协要提高政治把握能力，坚定理想信念，增进政治认同，提高运用科学理论分析判断形势、研究解决问题的能力和水平。要提高调查研究能力，坚持问题导向，深入实际摸清真实情况，集合众智提出解决办法，努力使对策建议有的放矢、切中要害。” ^[5]这正是对党外代表人士明确提出了增强政治把握能力、党外合作能力的要求。

(1) 增强政治敏感度和大政方向把握能力

党外代表人士在自觉接受共产党领导的同时，迫切需要提高政治敏感性和政治辨别能力。党外代表人士应善于运用自身独特的视角和思维方式，广阔地观察周围世界，运用较高的学习与分析能力正确把握世界与国家政治发展方向，清楚认识现阶段党和国家建设发展的总任务和总方针，主动关注民生、聆听民意并科学地与政治发展相结合，抵制错误思想或非社会主义思潮的影响和渗透，努力从大局出发，深刻思考并正确把握党外代表人士的工作责任与重点^[6]。

(2) 增强党外合作能力

“多党合作制度的向前发展，有赖于合作双方能力水平的不断提高并达到相同层次，有赖于合作双方协力奋斗，不断向这一制度注入生机与活力。执政党的执政能力和参政党的参政能力直接影响着多党合作的水平和质量。” ^[7]所以，增强党外代表人士的党外合作能力是必要而迫切的。党外代表人士群体应继续发扬在与共产党长期的通力合作中显示出政治优势和优良品格，继续坚持“长期共存、相互监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，坚持多党合作的科学政策，“以一荣俱荣、一损俱损的高度责任感和使命感，投身于合作共事之中，不断增强合作共事的积极性、主动性、创造性，与中国共产党同心同德、和衷共济，不断研究新情况、解决新问题、探索新途径、提出新建议” ^[6]。我们应努力创造合作机遇，开辟合作途径，建立长效合作机制及其监督审核平台。

3.4 突出模范作用，加强自我教育

党外代表人士群体要在继承和发扬的基础上，融合新时代新主题，结合社会主义核心价值观和全面建设社会主义和谐社会的要求，加强自我教育，全面提升成员的思想道德素养，要大力宣传和表彰成员中热爱工作、乐于奉献的优秀分子，评选模范，树立典型，给广大成员起到模范带头作用。要切实提高党外代表人士的责任意识，引导和帮助成员牢固树立国家利益至上、民族大义为先的理念，坚持与共产党长期共存、相互监督、肝胆相照、荣辱与共、相互促进、和谐相处。党外代表人士理应在服从组织安排，参加培训的同时积极进行自身反思，自我教育，学习如何探索工作新思路，创新管理新模式，学习如何借助多种工作载体，最大限度地激发社会活力，聚会民心，自觉地为党和国家的事业添砖加瓦，全心全意为人民服务。

3.5 关注民生，聆听民意，亲近人民

(1) 民生调查须深入，拒绝“走马观花”

毛主席曾说：“调查研究如十月怀胎，解决问题如一朝分娩。” ^[8]做好调查工作是关注民生，聆听民意的前提与基础。党外代表人士不仅要带着眼睛去看，带着耳朵去听，而且要深入到人民群众中去，深入到大街小巷、生产一线中去，尽可能完整地收集信息，掌握问题关键所在。切忌走马观花、蜻蜓点水，把调查研究当形式。这样不仅浪费人力物力，而且给人民留下不作为的不良印象。关注民生、聆听民意即要想民之所想、急民之所需、思民之所忧、解民之所难。把工作重心放到基层，放到困难重重的地方，做到问政于民、问计于民、问需于民，才能正确把握人民的思想脉搏与实际需求。

(2) 关注弱势群体的利益，开展公益事业

我国的弱势群体，如农民工、下岗职工以及贫困人口等，具有人数众多、分布面广的特点。但是，他们往往处于大众关注之外，缺乏维权意识，愿望表达渠道受限，甚至许多地方都出现过强权压制群众，暴力解决上访的现象。党外代表人士应积极运用自身的优势，发展公益事业，协助党和政府深入农村与弱势群体内部，掌握民情，促进了解，加强联系，积极有效地替他们“发声”，以保障全体人民利益。

(3) 发挥基层组织的作用，活跃社会服务工作的开展

新形势下，健全我国社会保障体制要求党和国家大力发展社会救助与社会服务项目。社会服务是减缓社会矛盾，协调经济发展，有效管理社会的必要手段。当前，各地党外代表人士基层组织已初步成型，社会服务工作初见成效，积累了一定经验。但也存在着许多问题：内容不够丰富，形式不够创新，不能有效结合社会热点等；往往集中力量在捐资救灾和扶贫济困等传统的社会服务活动上，仅仅满足于每年在同一地区组织一两次大型的社会服务活动。“名非天造，必从其实。”(王夫之《思问录·外篇》)党外代表人士群体要依据实际情况，准确定位救助对象，深入开展新式社会服务活动，满足救助对象需求，完善社会救助体制，创新社会工作方式，切实发挥基层组织作用，促进我国和谐社会健康发展^[9]。

4 结语

新时期党外代表人士理应正确定位角色，提高职能意识，充分发挥群众代表的广泛性优势，增强辅政能力，发挥亲和作用，注重自身教育和队伍建设，力图尽早成为社会主义和谐社会与社会主义民主政治所需要的合格的新型党外代表人士队伍。“以天下之目视，则无不见也；以天下之耳听，则无不闻也；以天下之心虑，则无不知也。”(《六韬·大礼》)党外代表人士要吸取瓮安事件之经验教训，切实有效地发挥社会功能，成为共产党散布在人民群众之中的眼睛、耳朵，用天下之心虑党国之大事，人民之大事，真正成为区别于其他国家民主政治的特有形式和特殊优势。