引言

十八届三中全会报告指出：“建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。”近年来，司法体制改革一直是我国法制现代化的助力工程，随着党的十八届三中全会的召开，促进司法独立的司法体制改革被推上了风口浪尖，司法的去行政化工作也如火如荼地展开。传统观念上对司法去行政化的探索多集中在审判权与审判管理权之间，力求直接对审判管理权进行制约以达到司法独立的效果，而忽视了人民陪审制度对司法改革的作用力^[1-4] 。人民陪审制度作为司法审判制度的组成部分，司法的去行政化改革必然促进人民陪审制度的有效实施，同时，人民陪审制度自身的完善亦会促进司法的去行政化。

1 实然意义上的司法行政化之于人民陪审制度的负面影响

人民陪审制度作为人民法院行使审判权的一种审判组织制度已经全然确立，但长期的司法行政化而导致的合议庭审理权与判决权的脱离，影响了合议庭职能的发挥，而作为合议庭的组成部分，陪审员的审判权自然也受到削弱。

1.1 陪而不审

“陪而不审，合而不议”现象的普遍存在，是目前人民陪审制度运行中最大的障碍，也使得人民陪审制度自实行以来备受怀疑与争议。人民陪审员被选任之后，在开庭审理过程中积极性不高，发言频率低，很少或几乎不对当事人进行询问；在合议时很少就事实问题或法律问题发表自己的意见，或者即便发表了自己的意见，在法官进行反驳之后而选择“服从于”法官，不再坚持自己的观点，以至于其在陪审中的作用微乎其微，使陪审制度流于形式。克服实践中存在的“陪而不审”的问题一直都是人民陪审制度改革的着力点^[5-8]。

“陪而不审”现象普遍存在的原因众多。首先，从法院的角度来说，法官不重视通过陪审制度、利用人民陪审员以解法院案多人少的“燃眉之急”；由于案件数量的压力与提高诉讼效率的目的，尽量缩短人民陪审员参与案件所消耗的时间。其次，从人民陪审员的角度来说，绝大多数陪审员不了解陪审制度的价值；部分陪审员观念上存在差距，认为自己的法律知识欠缺,因此不愿意与法官进行交流或者对案件进行裁判时简单地听从法官的意见；少部分陪审员缺乏责任意识，参加陪审仅仅是为完成任务^[9] 。笔者认为法院、法官甚至陪审员之所以不重视陪审制度，一个不可忽视的因素在于审判管理下的司法行政化对于人民陪审制度的负面影响。《刑事诉讼法》第180条规定：“合议庭开庭审理并且评议后，应当作出判决。对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行。”条文明确规定对于疑难、复杂、重大的案件才可以提交审委会，但是实践中，将案件提交审委会却已成常态。此外，审判法官向院长、庭长提交案件进行审批，以及下级法院向上级法院就具体案件进行汇报、请示；上级法院对下级法院发布指示或提意见的现象也普遍存在^[10]。

这些问题都制约了人民陪审制度价值的充分发挥。陪审员作为合议庭的一员，在合议庭对案件都无法行使独立判决权的前提下，就不难想象陪审员在司法行政化体制下的尴尬地位。具体而言，法院系统内部的行政化直接作用于合议庭，既然合议庭对于自己审理的案件没有判决权，要依赖于其他非审判主体的决定，那么合议庭的意见乃至于人民陪审员的意见就没有了价值。既然人民陪审员的观点没有价值，对裁判结果毫无影响或影响甚微，那么人民陪审员怎会做口舌之争来行使自己的审判权，何以让陪审员提高参与审判的积极性？可见，案件批示制度、审委会制度等一系列象征着司法行政化的司法活动，弱化了合议庭的职权，进而打击了人民陪审员参与审判的积极性，“陪而不审”现象的存在也就不足为奇了。

1.2 削弱人民陪审制度的价值 1.2.1 人民陪审制度的主要价值

首先，人民陪审制度是人民主权理论的逻辑延伸，彰显了司法民主。“实行陪审制度，就可以把人民本身，或至少把一部分公民提到法官的地位。这实质上就是陪审制度把领导社会的权力置于人民或这一部分公民之手” ^[11]。人民通过陪审制度直接参与到司法审判活动过程中，行使司法审判权，使得彰显民意的生活经验及社会知识反映到司法审判中，强化司法与民众的对话，促进我国司法审判的民主化^[12-14]。

其次，人民陪审制度有利于实现司法公正。司法公正的首要前提在于案件事实的正确认定。法官职业思维的局限性影响其对于案件事实的正确判断，人民陪审员由于没有受过专门的法律训练，又与案件没有利害关系，在认定案件事实的过程中能够利用自己朴素的智慧和生活经验来进行判断，可以防止法官在司法审判过程中的主观片面和独断专行。同时人民陪审员又可以作为群众监督审判活动，预防司法腐败，促进司法公正 ^[15-16]。

1.2.2 司法行政化对人民陪审制度价值的削弱

人民陪审制作为司法审判制度的一部分，从属于司法审判活动。司法民主的价值虽然作为司法审判中一项独立的价值追求在部分国家和地区得到继承和发扬，但是这种民主价值也无法脱离司法审判权而独立存在，更无法摆脱司法权和行政权双重作用的宿命。

司法行政化简言之即行政干预司法的过程，主要表现在司法管理权对司法审判权的一种干涉。在司法行政化的过程中，人民陪审制度的司法民主价值附属于行政权和司法权的博弈过程中，一方面受到司法权的保护以实现司法独立，另一方面又受到行政权的阻碍而无法有效地实现陪审的价值。因此，司法行政化的过程也必然导致了司法民主价值的消亡。

司法行政化在很大程度上造成了“陪而不审”现象的普遍存在，人民陪审员本质上没有真正参与到审判活动中，在审判过程中发表自己观点的权利得不到切实保障，自己的立场在裁判中得不到体现，从而使陪审制度流于形式，极大削弱了陪审制度之于司法民主、司法公正的价值。另外，由于司法的行政化，案件的判决不是由合议庭以事实为依据、适用法律直接作出，而是由合议庭向审委会、院领导或上级法院请示的结果，造成“审”与“判”的脱离，也可能会使得判决结果很难令民众信服，容易引发舆论质疑，这样会极大地伤害司法公信力，不利于司法权威的树立与维护。

2 应然意义上的司法去行政化需要人民陪审制度的完善

司法内部独立，简而言之，是指法院内部法官应依法独立行使审判权。一方面，它是指法官通过独任和合议制形式审理案件，只服从法律，而不应当受到法院内部其他不正当的干涉。另一方面，下级法院的法官应依法独立行使审判权，不受来自上级法院的不正当的干预 ^[17]。 司法内部独立是司法独立的一个重要组成部分，也是司法体制改革的一个刚性目标和未来指向。而长期的法院内部审判活动 “首长负责制” 以及由它延伸出来的院长、庭长审批案件制度，审判委员会制度以及向上级法院的案件请示制度使得司法内部行政化问题极其严重，审理权与判决权的不统一，也造成了实践中“审者不判、判者不审”这一不合理现象的普遍性。

司法内部的行政化一直是制约我国法治发展的一个瓶颈，践行十八届三中全会的精神，实现审判权的独立，就一定要加快司法去行政化的步伐。司法实践中，司法行政化已然成为阻碍司法内部独立的根源。在司法去行政化过程中，由于司法权存在于行政体制之下，无法发挥司法权本身的权力属性，反而具有主动性的行政权更具有博弈优势，占据了权力对抗中的主导地位，排除行政干预单靠司法权自身所具有的特征是无法完成司法内部独立的价值目标的^①。然而司法过程中的审判管理是普遍存在于各国的司法制度之中的，司法审判也无法完全避免行政权的干涉。因此，我国的司法去行政化改革不应走完全排除行政权的路径，而应选择缓进式的隔离、剔除模式，利用程序化的制度限制行政权对司法权的渗透。人民陪审制度作为民意导入司法体系的有效途径，阻隔了行政权对于司法权的直接作用，间接实现了司法去行政化的目的。司法去行政化需要人民陪审制来发挥作用，具体表现为以下几个方面。

① 孟德斯鸠在《论法的精神》中指出，司法权是三权中最弱的一个权力。司法权既无军权也无财权，只有判断，而且在判断时还须借助行政机关的力量。司法权为消极权利，即“无控告即无法官”。

2.1 司法审判权的分割 2.1.1 权力之间的制约

陪审制度将司法审判权横向分割为法官的审判权和陪审员的陪审权，这一分离不仅仅是司法民主的体现，更重要的是它催生了陪审权对于法官的专属审判权的限制和对司法行政权的制约^[18] 。陪审权作为一种权力，它产生的本质目的是什么？“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验” ^[19] 。权力的行使离不开权力主体的意志，而意志的最大特征是自由。这种意志的自由决定了权力在内容上、在现实转化上具有不确定性的特征。这种不确定性是权力扩张、滥用、异化等问题的根源，是权力需要制约和监督的根本性理由^[20] 。纵观陪审制的发展史，陪审团制意义上的陪审权目的就在于公民对法官权力的制约，而大陆法系国家，如德国、法国实行的参审制也是借鉴英国陪审制而创立的，所以两者设立陪审制度的理念在一定程度上是相同的，都是希望用陪审权对法官的审判权进行制约。而对于我国司法行政化的国情，陪审权对于审判管理权的制约也被涵盖在对审判权的制约之中。行政权权力的扩张性需要陪审权的制约，所以，促进司法去行政化需要人民陪审制度。

2.1.2 权力行使的结果

陪审权是人为分割审判权的结果，既然它的出现不是天然而存在的，那么它就必然承载了一定的使命，否则，其存在便没有任何意义。既然我国法律明文规定陪审员有审判的权力，就意味着法律对陪审权的承认，那么权力行使的结果必须受到重视。否则，根本不能被称之为“人民陪审员与法官一同享有审判权”。并且由于陪审权所具有的民主属性，所以，陪审权的存在天然的具备不受行政权干预的力量，可以在一定程度上排斥非审判主体对于审判活动的干涉。

2.2 司法审判权与行政权的分隔

陪审权的融入将审判权与司法行政权分隔开来，改变了“行政—司法”的两造格局。作为非法院系统的陪审员天然地具有了无利害关系的属性，可以有效隔离司法行政权对司法审判权的直接作用，弱化了权力之间的行政管理关系，增加了操纵审判的运作成本，强化了司法审判权的独立行使。利用“法院系统外的合理力量”来监督、强化审判权，从而实现与司法行政权的抗衡，或许可以作为人民陪审制度改革的一个方向和动力，也作为促进司法去行政化的一种手段和尝试。

2.2.1 人民陪审员的属性

陪审权对于审判权与行政权的分隔首先表现为权力行使主体的属性不同。虽然从本质上讲，法官及其他法院内管理人员也是代表了人民，归属于人民，但是更现实地讲，他们又不同于人民，其本质为国家公务人员，归属于行政体制内，受体制内的约束，而人民陪审员是从人民中推荐或选举的，他们更代表人民，并且由于选任陪审员的随机性，所以，陪审员受到的体制内约束相对较弱，那么行政权对于陪审员的干预必定弱于对于法官的干预，所以人民陪审员参与审判行使司法审判权对司法去行政化有一定的促进作用。

2.2.2 监督下的两权分隔

陪审权分隔了行政权对于审判权的干预，还表现为陪审权的介入使得合议过程的相对公开化。法律规定，合议秘密进行，是不公开的。而陪审员作为人民利益的代表，参与了审判合议，在一定程度上是对于人民的公开，而人民陪审员的监督就使得行政权与审判权的隔离成为必要。要使人民相信司法的公正性、信赖司法、增强公信力就必须排斥行政权的干预，排斥司法行政化。另外，人民陪审员制度的主要价值就在于司法民主的体现，公众的参与增加了审判的社会效应，一旦行政干预司法的过程暴露在公众的视野下，对判决不公的质疑所引发的社会效应必然使行政权对于司法审判权的干预付出代价^[21] 。

2.3 司法资源的投入对于司法去行政化的刺激

人民陪审制度的正常运行包括了人民陪审员的选任、培训、管理等很多环节，并且还要给予陪审员适当的补贴，所以整个流程的运转无疑增加了司法审判的成本，而对于这些巨大的成本的回报显然是充分利用人民陪审制度达到它所应该具备的价值和作用，而非依赖于非审判主体的决定；并且人民陪审制度增加司法审判程序的复杂性，其目的在于追求司法的民主与公正，而不在于快速结案，追求审判效率。所以，人民陪审制度可以有效地减缓司法审判过程中行政权对效率的追求。鉴于陪审权的介入会增加审判成本和程序的复杂性，行政权对于陪审权的干预明显会少于对法官审判权的干预。

笔者认为，在应然意义上，人民陪审制度所具有的对于司法去行政化的内在价值在以往都是被忽视的，并不是只要人民参与了审判就一定能达到这一制度本身应该具有的价值，认识到价值才是实现价值的前提。所以，重视人民陪审制的这一价值并在实践中通过对人民陪审制的完善实现这一价值是一个制度本身所应当给予的待遇。而人民陪审制在我国的发展至今还备受争议，在实践中还存在许多未被解决的问题，就意味着我们必须重新审视它、完善它、运用它。人民陪审制度与司法内部独立之间存在着一定程度且不可忽视的联系，两者之间的联系通过合议庭这一审判组织形式发挥作用。通过人民陪审制度的改革，改变“陪而不审”的现象，使人民陪审员真正参与到审判活动中，增强合议庭的力量，使合议庭对于审理的案件享有判决权，实现“审判统一”，制约司法行政权的干预，发挥其本来应该具有的价值，实现“让审理者裁判、让裁判者负责”，从而为促进司法的去行政化“助一臂之力”。

3 人民陪审制度的优化之于司法行政化的矫正

司法去行政化不能仅仅局限在司法权与行政权的双边直接对抗中寻求解决方案，而应当利用人民陪审制的优化来改变司法权天然弱化的地位以实现司法内部独立的价值目标。人民陪审制度的优化，会增强人民陪审员的责任意识，提高人民陪审员参与审判的积极性，在合议过程中积极发表自己的观点，集思广益，使人民陪审员的立场在裁判中得以体现，直接目的在于改变“陪而不审”的现状，更深层次的意义则体现为凸显合议庭的重要地位，实现“让审理者裁判”，从而促进司法的去行政化。

陪审分为两种，即陪审制和参审制。大陆法系的参审制度与英美法系的陪审制度的区别主要表现在陪审员的人数规模和审判范围不同。我国的人民陪审员制度是参照参审制度建立的。人民陪审员与法官相比较而言，始终处于被动的、受制约、不平衡的位置 ^[22]。而要改变这一现状，完善人民陪审制度，那么首先必须从这两个方面着手，另外辅之以裁判文书的改革。

3.1 审判范围的界定

人民陪审员在人民法院执行职务，同审判员有同等的权利，按照民主集中制的原则共同行使审判权。《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第11条规定：“人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。”最高人民法院《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第7条规定：“人民陪审员参加合议庭评议案件时，有权对事实认定、法律适用独立发表意见，并独立行使表决权。人民陪审员评议案件时应当围绕事实认定、法律适用充分发表意见并说明理由。”

通过以上规定可以看出，我国的人民陪审员在事实认定、法律适用的过程中与法官具有同等的权力，而不区分事实认定与法律适用也是参审制模式的一个重要特点。关于人民陪审员的审判范围也一直存有争议，主要是因为人民陪审员的权力得不到保障和落实，而依附于法官的审判权，这明显违背了权力的本质属性。那么是遵循参审制模式的固有特点，让人民陪审员与法官享有共同的职权还是选择借鉴陪审制模式，陪审员只负责审查事实问题，让人民陪审员切实行使权力，从而从根本上改变“陪而不审”的现象？笔者认为，应当以参审制模式为基本出发点，适当借鉴陪审制模式的经验。

在审判活动中，案件争议的存在是合议庭向院长、审委会或上级法院请示、审批的前提，也是司法行政化难以根除的一个原因。在合议过程中，法官和人民陪审员就事实和法律问题共同决议，由于双方来自不同的群体，是专业性和民主性的对碰，所以不可避免地增加了观点的不可调和性，况且人民陪审员并非法律职业人，对法律知识也没有充分的了解，让陪审员就法律适用问题享有同法官相同的权力未免有些“强人所难”，也在一定程度上导致人民陪审员认识不到、不积极使用自己的权力，“陪而不审” ^[23] 。所以，在一定程度上的区分事实和法律问题，不但可以排除因两方群体属性的差异而带来的案件争议性，减少外部干预司法审判的可能性。并且可以使陪审员认识到自己作为权力主体的价值，提高陪审员的积极性，使陪审权落到实处，从而起到制约审判管理权的作用。

如何在以参审制模式为基本出发点的前提下，适当借鉴陪审制模式的经验？虽然从表面上看两种模式不可调和，但是笔者认为日本的“裁判员制度”为我们提供了一种新的思路。根据日本的《裁判员法》第6条第1款、第66条第1款的规定：“合议庭组成人员的法官和裁判员有权共同合议决定被告人是否有罪、无罪的事实，适用法律以及量刑。但是，对于庭审过程中涉及的法律解释和程序使用等法律问题时，允许仅仅有法官合议决定。” ^[24]247根据这一规定，日本的“裁判员制度”在裁判员和法官的权限方面是以参审制模式为基本出发点，对一些法律适用问题作出仅仅由法官合议决定的例外规定^[25]。而我国目前在合议过程中，一般都是法官就事实和法律问题进行发言，然后再由陪审员发表自己的观点，在这种情况下，陪审员很难有自己独立的见解，多数只是赞同法官的判断，没有独立行使表决权。借鉴日本在某些法律问题上仅由法官决议的思路，结合我国“陪而不审，合而不议”的现状，在事实问题上可以先由陪审员讨论并各自发表观点，在这个过程中法官只能就法律问题提供咨询意见和指导，而不能表示对事实问题发表观点，在陪审员最终决定一致的情况下，除非法官认为存在法律上的错误，法官一般情况下不能推翻其决定，只有在陪审员意见不一致的情况下，法官才能发表自己的意见，然后再一起进行表决^[26]。笔者认为当下的人民陪审员制度虽然是人民陪审员与法官共同行使审判权，但是却要由法官单独对判决负责，如果采用相对区分事实和法律的合议方式，不但可以使“让裁判者负责”更具有合理性，而且相比较直接采用陪审制将事实认定权与法律使用权的绝对分离，这种方案的可行性可能会更强。

3.2 参审制下的陪审员多数化

民事诉讼法和行政诉讼法没有对人民陪审员的人数作出具体规定，而刑事诉讼法规定，“基层人民法院和中级人民法院如果在第一审案件中采用合议庭，人民陪审员最多为2人。高院和最高院的合议庭的陪审员最多为6人” 。《关于完善人民陪审员制度的决定》第3条规定：“人民陪审员和法官组成合议庭审判案件时，合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一。”实践中，基层法院的合议庭一般由一名法官和两名人民陪审员组成。完善人民陪审制度，促进司法去行政化，应当增加合议庭中人民陪审员的人数，实现由“少数人参审”到“多数人参审”的转变。

第一，从陪审权权力属性的角度来说，权力主体的力量决定权力的强度。审判权、行政权的主体是国家这一强大的后盾，而要增强陪审权的权力属性，权力的行使主体的增多不失为一种策略。以美国的审判陪审团为例，由于对于司法机关的不信任致使人们选择陪审团的形式，让陪审团决定事实问题，分离事实认定权、法律适用权，从而制约法官的权力，陪审团的人员数量是在6人以上。在我国，增加陪审员在合议庭中的数量，不但可以增强陪审员在合议过程中拥有的话语权，使陪审员敢于提出并坚持自己的观点，甚至反驳法官的观点，不盲从权威，确实会对干预审判权的主体产生一定的压力，使其不能轻易对合议庭的决议进行推翻，让陪审员的意见得到重视。

第二，合议庭对于审判中存有争议的案件会提交院长、庭长审批，对于重大、疑难、复杂案件提交审委会讨论决定，或者向上级法院请示，那么要消除非审判主体对于审判活动的干预，就必须提高合议庭认定案件事实、适用法律的能力，消除案件的争议性。而减少案件的争议性的一个重要方法就是集思广益。人民陪审员富有朴素的智慧与情感及丰富的生活经验，他们的判断更符合人民的社会价值观和生活习惯。合议庭中人民陪审员的数量越多，经过他们对案件事实、证据的审查，大量观点的交锋与融合，案件的真相就越渐明朗。通过比较法的研究，可论证此观点的科学性。(1) 以陪审制的代表美国为例，《联邦民事诉讼规则》第48条规定，法官应当任命不少于6名不超过12名的陪审员组成陪审团 ^[24]72。 美国陪审团的重要功能之一在于事实认定功能。陪审团就事实问题作出判断。陪审团之所以拥有强大的生命力就是美国人普遍认为陪审团汇集了具有不同经历、不同观点的人，而这些人的集合在认定案件事实时能够起到“一加一大于二”的效果 ^[24]82。(2) 以参审制的代表法国为例，目前法国的重罪法庭包括3名职业法官，9名代表公众舆论的陪审员。这9 名陪审员在一定时间内具有同职业法官合作共同审判重罪案件的权力。在评议时通过投票的方式表决。而9名陪审员的投票也能在很大程度上体现公众的意见 ^[24]167。(3) 以陪审制与参审制的混合模式——日本的“裁判员制度”为例。原则上，由3名法官和6名裁判员组成合议庭，由法官担任审判长。若被告人对起诉事实没有异议，也不存在法律解释和诉讼程序的争议，且法院考虑到案件内容和其他情况，认为适当的时候可以组成由1 名法官和4名裁判员组成的合议庭进行审理和作出判决 ^[24]247。

第三，人民陪审员的多数化会增加人民陪审制度运行的成本，为了使司法资源不被浪费，会刺激法院对于该制度的重视，使人民陪审权充分发挥其主观能动性，积极参与审判，从而间接减少外部对于审判进行干涉的可能性，促进司法去行政化。

3.3 人民陪审员的观点写入判决

《关于完善人民陪审员制度的决定》第11条规定：“合议庭评议案件时，实行少数服从多数的原则。人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧的，应当将其意见写入笔录，必要时，人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定。”《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第9条：“人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧，要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定的，应当说明理由；人民陪审员提出的要求及理由应当写入评议笔录。”第10条规定：“人民陪审员应当认真阅读评议笔录，确认无误后签名；发现评议笔录与评议内容不一致的，应当要求更正后签名。人民陪审员应当审核裁判文书文稿并签名。判决中要写上人民陪审员的意见。” 通过分析上述法律条文的规定，笔者提出以下疑问。

(1) 人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定，陪审员有要求合议庭将案件提交的权利，并且这一权力并未设置任何限制，可以看出陪审员在案件提交程序中权力的随意性，这无疑降低了审委会接收案件的门槛。这也是与司法去行政化中改革审判委员会的方向相矛盾的，无疑会强化司法的行政化。虽然这一规定或许是为了防止法官在合议中的独断专行，而赋予陪审员的权力，但是不加限制的权力难免会被滥用。

(2) 虽然《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》要求判决中要写上人民陪审员的意见，但是笔者认为这一规定并未得到有效落实。目前的裁判文书中多以“本院认为”进行说理，而非冠以“合议庭”之名，人民陪审员的意见更是得不到体现。裁判书中只说明“本院意见”，那么“本院”的背后到底是谁？合议庭还是院领导抑或审委会？实践中的这种做法为隐藏司法的行政化提供了空间。并且这种裁判文书中以集体名义的做法，更加容易忽视人民陪审员的地位和价值，“陪而不审”现象的存在就不足为奇了。所以笔者认为，在裁判文书中一定要落实“判决中要写上人民陪审员的意见”这一规定。

根据上文提出的两点疑问，笔者认为有如下对策。首先，对人民陪审员申请将案件提交审判委员会的权力进行限制，除了提请院长决定、说明理由之外，还可以有更加详细的限制性规定，比如持反对意见的人数达到合议庭的一定比例等等，从而在一定程度上提高人民陪审员申请将案件提交审判委员会的门槛，达到削弱司法行政化的目的。其次，将人民陪审员的观点写入判决。既然增强裁判文书的说理是改革的大势所趋，那么何不借此东风来强化人民陪审员的地位，限制司法行政权。如果案件由人民陪审员参与合议庭审理，那么在制作裁判文书的过程中，应当将人民陪审员的意见也写入判决。这样的举措会带来两方面的效果：其一，人民陪审员的意见得到重视，地位得以提高，这就会激励陪审员在参与审判的过程中发表自己的观点，而不是只作为法官的陪衬。其二，合议庭成员包括人民陪审员的观点需要写入判决，那么也就可以改变以往合议庭“审判分离”的情况，因为审委会的观点并不能取代合议庭乃至人民陪审员的观点被写入判决，那么，对于司法的去行政化也具有相当的作用。其三，合议庭、人民陪审员的观点写入判决进而公开，体现了不同观点的交织进而形成的最后判决，代表人民的陪审员的观点被考虑，可以减轻社会对于法院判决的舆论压力，提高司法的公信力。

4 结语

人民陪审制度面对质疑，如若不改变“陪而不审”的状况，那么对于陪审制度本该内含的民主价值而言，进行再多的修饰和改观也无济于事。同样，司法的行政化若不能削弱至合理的限度，司法审判若不能排除外部的干涉，那么实现司法内部的独立的誓言也只是空谈。在司法体制改革进行得如火如荼的当下，要重新审视人民陪审制度，认识到它对于司法去行政化的价值，从司法去行政化视角去完善人民陪审制度，进而赢得司法独立的未来。