引言

人口老龄化是个世界性问题，是绝大多数国家必须经历和面对的社会问题。中国自21世纪初开始进入老龄化社会，与欧美国家不同的是中国属于“未富先老”，人口老龄化速度快于中国实际经济发展水平，老年人口规模居世界之首，这无疑会对中国经济社会发展形成严峻挑战。中国自进入老龄化社会10多年来，人口老龄化呈现出加速态势，根据“五普”、“六普”公布数据，2000年中国65岁及以上老年人口比重达到6.96%，2010年65岁及以上老年人口比重达到8.87%，年均增长率达到19%。中国人口老龄化进程进一步加快，引起政府和国内学者的持续关注，人口老龄化对中国的经济社会发展产生深刻的影响，带来的养老服务需求改变着中国传统的产业结构。

任何事物都有双面性，人口老龄化现象是一把“双刃剑”，一方面体现了社会经济的发展和人类预期寿命的提高，可以称之为“积极老龄化”，老龄化水平的提高意味着国民身体素质的提高和生活水平的改善；另一方面，人口老龄化也会带来一些负面的社会问题，影响一个国家或地区经济的持续发展，是一种“消极老龄化”，必须采取措施积极应对老龄化可能带来的不良后果。人口老龄化不管带来何种变化，都应引起社会的足够重视，积极发展老年社会事业也是各级政府的应有之义。当前中国各级政府在积极探索养老服务新模式，以应对快速发展的老龄化，进一步满足老年人多元化的养老服务需求。在此背景下，北京市政府推出了居家养老（助残）服务券。北京实施居家养老服务券制度，体现了政府对困难老人的人性化关怀，符合中华人民共和国宪法精神^[1] 。本文就北京市居家养老服务券制度进行简单述评，并借鉴中国其他的城市实践经验，对优化这一利民政策提出几点政策性思考。

1 北京市居家养老服务券制度简况 1.1 北京市居家养老服务券的受惠群体和使用范围

(1) 受惠群体：60岁以上老年人中分散居住的城镇“三无”和农村“五保”、低保对象、低收入对象、市级以上劳模、归侨、纯老人户(包括仅与残疾子女居住的老年人)，以及80岁至89岁老年人中的生活半自理或生活不能自理的老年人及90岁以上老年人。

(2) 使用范围：养老(助残)券^①用于在全市居家养老(助残)签约服务单位和指定服务单位购买服务，经区县主管部门批准也可支付家庭保姆费用，但不得购物或兑换现金。签约服务单位指与各级主管部门签订服务协议，为老年人(残疾人)提供居家生活服务的单位。养老(助残)券年度有效，特殊情况需跨年度使用的，根据财政年度预算、结算制度的要求，应在下年度1月31日前使用。

① 根据北京市人民政府发布的《关于印发＜北京市市民居家养老(助残)券管理使用规定(暂行)＞的通知》(京民老龄发[2010]188号)文件，北京市居家养老服务券制度对服务券的受惠群体和使用规定作了详细说明。

1.2 北京市居家养老服务券制度存在的问题

居家养老服务券的推行取得了预期的效果。居家养老服务券专券专用，提高了养老服务质量，切实保障了老年人的生活。北京市居家养老服务券的试点工作显示，北京三个区(海淀、西城、房山)的老年人养老券不良使用率在2%以下，居家养老服务券良好的实践效果得到了验证。街道社区与符合市场准入的服务供给商签署书面协议，服务供给商则为老年人提供相应服务，成为居家养老服务券的定点单位。服务协议的达成完善了社区的服务载体，为老年人提供了便利。至于与什么样的服务商签署协议，则公开竞标，这样可以提高服务供给商的竞争意识，优胜劣汰，提高了服务质量。同时，一些服务商也会采取一些折扣优惠措施吸引老年人的服务消费，诸如上门送餐、理发等，为老年人带来实惠和诸多便利。尽管居家养老服务券的推出在一定程度上提高了老年人生活质量，为老年人的居家养老提供了便利，体现了政府对老年人的关怀，但在实践中也确实出现了不少困扰老年人的问题。

1.2.1 居家养老服务券本身存在的问题

按照《北京市市民居家养老(助残)券管理使用规定(暂行)》，服务券只能专券专用，不能购物或者兑换现金。据有关调查访谈发现，海淀区八里庄街道的居民反映，原本利民的好政策却让居家养老助残券变成了闹心事。曾经发生在海淀区苏家坨镇的服务券变成“购物券”的违规操作，也出现在北下关街道等地区。正如某居民所说，“年底花不出去的券可在指定的水果摊购水果，选择范围窄，还肆意加价，一箱砂糖橘要价55元，几乎是正常价格的2倍。”这种情况不但违背了北京市政府发放养老券的初衷，而且大大降低了老年人养老服务的满意度，引起了老年人的不满和抱怨，甚至会出现抵触情绪，不利于和谐社会的构建。究其原因，有以下几点：

首先，服务券发放形式过于随意。在服务券试点期间，服务券是发“券”还是发“卡”没有统一规定。调查发现，在同一个区内不同街道有发购物卡的、有发服务券的；在同一时间内有“卡”改“券”的，也有“券”改“卡”的，形式上五花八门，没有统一。在实际中，服务券找零很困难，老年人多选择小额服务券，例如1元、2元、5 元服务券，因为大额服务券在消费时，会出现找零不便现象，导致有的居委会积攒大量的大额服务券。

其次，服务券无法实现跨时间和空间消费及结算。在这种情况下，假如有位户籍在朝阳的老年人，现居住在石景山区，他持有的朝阳服务卡就无法在石景山使用，因此享受不到政府提供的养老服务。在人员快速流动的情况下，北京市有类似情况的老人比较多，服务券不能够实现跨区使用，对人户分离的老年人极为不便，服务券的功能也就大打折扣，不能完全发挥应有作用。由于有些老年人不舍得花这笔钱，造成服务券大量积压，而服务券又不能跨年消费，导致年底突击消费，没有很好地发挥养老保险制度的作用，并且造成了大量的资源浪费。

最后，服务券发放过于“平均主义”。比如，按照规定，服务券的发放标准为50~250元不等，没有综合考虑一些特困情况，发放标准过于统一和简单化。居家养老服务券属于大众化的老年福利，一定程度上有利于提高老年人的消费水平，进而使老年人生活质量得以改善，但是服务券是否能实现制度设计的最初目标值得探讨。数额一定的服务券对于特困老年人基本上如沧海一粟，很难切实提高老年人的生活质量；而对于生活较为宽裕的老年人则不屑一顾，一些老年人干脆把服务券给子女消费，完全违背制度设计初衷。

1.2.2 市场供给载体存在的问题

一是服务供给商的市场准入不够明确。就目前来说，养老服务的签约服务商家已经达到了一定的规模。但是，从已有的政策来看，什么样的商家能够成为签约服务商？对于这些商家提供的产品和服务如何监督和评估？对于服务质量差或者商品不合格的商家是否应该解约？到目前为止，这些问题在制度设计的时候还没有涉及。由于缺乏统一的规定，各个街道根据自己的情况联系商家，这也会带来一定的混乱，只要拿着居家养老服务券就能兑换现金。二是服务商提供服务存在差价盈利现象。在实际操作中，部分服务商存在折价收购服务券的违规现象，然后按照服务券面额全额兑换现金，从中牟利，损害制度的严肃性。三是签约服务商的服务与老年人需求脱钩。调查访谈中发现，有的社区简单地把居家养老服务分包给了家政公司，家政公司更多时候只有家政服务一项，服务项目过于单一，并在一定程度上形成服务垄断，不利于提高服务质量。

1.2.3 政府与政策层面出现的问题

一是政策制定在一定程度上挫伤服务商的积极性。2011年7月22日，北京市民政局、残联、老龄办共同发布了涉及6大类、110项居家养老服务价格标准，服务商为老人提供养老服务时，原则上不许收取高于该标准的费用。这些价格标准带有一定的指导性，对于纠正部分商家在提供商品和服务的过程中定价过高有很大的限制作用，但利润率过低就打击了签约服务商的积极性。

二是市场准入规则缺乏标准。北京市从2010年开始陆续推出居家养老服务券的政策和措施，然而汇总近年来的各种文件，主要规定了养老服务券的适用人群和发放标准，至于什么样的企业可以成为服务供给商则阐述得很少，更不用说对服务项目和服务质量进行标准化划分。在有限的相关政策文件中，只有在《关于贯彻落实〈北京市市民居家养老(助残)服务(“九养”)办法〉的意见》中，明确养老(助残)餐桌要通过公开招标的方式选择餐饮企业，对于其他适用服务券的各项服务项目，都缺乏有效的市场准入和退出机制，对企业招标没有硬性规定和考核标准，各街道多是根据实际情况随意选择服务供给商。

三是存在制度化逃避现象。相关政策规定居家养老服务券只能专券专用，不能兑换现金或者充当货币购买商品。在实际运行中，由于缺乏必要的监督和惩戒机制，出现了制度化逃避现象。所谓制度化逃避是指在服务券消费过程中，在不违背服务券不能购买商品等相关规定的前提下，为满足各类需要，维护自身利益，给政府提供虚假的服务券消费记录，这是缺乏相关政策使然。

1.2.4 受惠群体存在的问题

一是因为年老体衰，老年人自由选择的权利受到限制。政府虽然给予老年人选择权，但名义的选择权难以真正实现。二是作为制度受惠群体，老年人本身存在折价使用服务券的倾向。实际生活中，老年人在明知有些商家使用服务券价格较高，还是选择用服务券购物。三是老年人存在把服务券当购物券使用的行为。老年人作为制度的目标群体，尚存在不理性的消费行为，更加影响了服务券的效能，使服务券制度的效果大打折扣。

2 上海、天津居家养老服务券的制度实践及借鉴意义 2.1 上海市居家养老服务券实践模式

上海市居家养老服务券自2003年11月18日开始在两个区试点发放，2004年起在上海各区普遍推行，养老服务券的发放对象是60周岁及以上低保、低收人且需要生活照料的上海市户籍老人。补贴标准和使用范围按照评估照护等级，分别给予轻度200元/月/人，中度300 元/月/人，重度400元/月/人的服务补贴；“轻度”、“中度”、“重度”三个照护等级的服务量分别设定为30小时/月、40小时/月、50 小时/月；“轻度”、“中度”、“重度”三个照护等级的服务小时单价分别为15元/小时、17元/小时、20元/小时。政府安排专门人员对老年人的身体状况进行评估，确定经济困难等级，防止、杜绝虚假现象。针对评估困难等级所发生的费用，根据上海市相关文件规定，老年照护等级评估费用按不低于50元/次的标准，首次评估和持续评估费用由区县财政出资保障，复核评估费用由申请者自费支付，政府根据评估结果确定补贴对象和补贴标准，使有限的养老服务资源得到合理配置，实现养老服务需求与政府购买服务相结合^[2]。上海市居家养老服务券资金来源大致有三种途径，即市、区财政和福利彩票。补贴资金由市、区两级福利彩票公益金各出资6 000万元，其余由市、区两级财政按1:1比例承担^①。

① 《关于全面落实2005年市政府养老服务实事项目进一步推进本市养老服务工作的意见》(沪府办〔2005〕42号)；《关于进一步促进本市养老服务事业发展的意见》(沪民福发[2006]18号)；《关于全面落实2008年市政府养老服务实事项目进一步推进本市养老服务工作的意见》(沪民福发〔2008〕5号)；《关于调整本市社区居家养老服务相关政策的通知》(沪民老工发[2014]7号)；《关于调整本市社区居家养老服务相关政策实施意见》(沪民老工发〔2014〕9号)。

2.2 天津市居家养老服务券实践模式

天津市于2008年起推出了居家养老服务券，之后天津市政府陆续发文完善此项制度，它是老年人享受政府购买养老服务的凭证。老年人可以凭借服务券享受到专业人士的陪护，例如聊天解闷，生活照料等，服务人员取得服务券即证明提供了相应的养老服务，届时可以按照服务券面额进行现金兑换。在此过程中，养老服务券充当服务凭证的角色，老年人享受服务必须有政府发放的服务券，服务单位也是以服务券为依据，为老年人提供相应服务。天津市确定享受居家养老服务服务券的人员为：“具有本市户籍、享受城市最低生活保障待遇、特困救助和抚恤补助的优抚对象中，60周岁以上需要生活照料的老年人。”

天津市政府根据每个服务对象的身体状况，亦划分为轻、中、重三个级别，给予不同数额的服务券，具体补贴标准为150元/月、200 元/月和400元/月。养老补贴资金来源为市和区县两级财政按1:1比例承担。天津市民政局规定，非全日制用工劳动者最低小时工资标准为每人每小时13.1元，对轻度、中度照料等级的老年人，每人每月提供的护理服务时间不低于4个小时；对重度照料等级的老年人，每人每月提供的护理服务时间不低于15个小时。同时规定老年人持有服务券入住养老机构时可以抵现金。

2.3 北京市可以借鉴的实践经验

借鉴上海、天津居家养老服务券制度实践，完善北京市居家养老服务券制度可以从以下几个方面着手。首先，对失能老人服务时间作出硬性规定。明确社区对失能老人的服务时间，强制推行居家养老服务券的精神慰藉功能，增加上门服务的时间。针对不同老年人，分为轻、中、重度等等级，规定不同的服务时间，针对老年人不同的健康状况，制定不同的服务标准。其次，大量招募培训志愿者队伍。加强高等院校与敬老院的合作，定期组织大学生志愿者到养老院探访，对老年人进行心理疏导，增加老年生活的乐趣。加强对社区工作者的培训，提高服务质量和专业化水平。最后，拓展养老服务资金来源。进一步完善财政投入机制，实现多元化资金投入，建立市、区两级财政和福利彩票的三方投入机制，组织慈善活动，定期号召组织市民捐款，在实现第三次分配的同时，满足市民的仁爱之心，同时，积极鼓励民间资本参加居家养老服务体系的构建，给予民间资本全方位的支持^[3] 。但必须注意的是确保捐款资金切实用于老年人服务券，相关部门应加强资金的使用管理，杜绝出现非法挪用资金的现象，定期公示财政支出，接受社会监督。

3 优化北京市居家养老服务券制度的政策性思考 3.1 积极宣传消费理念，鼓励老人购买社会服务

毋庸置疑，一个社会经济体的快速健康发展主要取决于服务业等第三产业的发展，这就要求包括老年人在内的每个社会成员积极转变消费理念，适当合理增加服务消费。应当承认的是，由于成长时代不同，老年人消费观念还未完全适应当今社会，与社会主流趋势相差甚远，不利于居家养老服务券的推行。因此，要采取有效措施鼓励老年人购买服务，这可以从以下两方面着手：一是转变老年人消费观念。即转变消费观念，引导老年人理性消费。二是加强消费“示范教育”。子女在消费方面容易接受新的消费理念，子女亲身实践，形成示范，老年人也会慢慢转变消费观念，这对于居家养老服务券的实行无疑是有推动作用的。

3.2 完善社区服务支撑体系，增加服务供给载体

居家养老模式的构建以及居家养老服务券的实现还需要有完善的社区服务支撑体系，总体上讲，主要包括以下几个方面。

一是政府应承担相应的服务职责，履行相应职能。政府要承担相应的职责，应主动承担一些服务设施成本，例如政府应积极承担安装POS机的成本费用，这样才不会打击服务供给商的积极性。即使在农村社区，政府也应建立统一的服务体制，统一安装POS机等服务设施，实现城乡一体化。由政府对居家养老服务价格标准进行设定，考虑到部分服务项目低于市场价以及物价上涨的因素，需要政府给予商家一定的优惠和补贴，只有这样才能提高商家的积极性，提供更好的服务。

二是建立社区服务评估系统。居家养老服务券制度的实施和有效运行，应建立包括老年人在内的多方监督评估机制，定期对社区的服务商进行抽查，形成检查报告并向社会公布，切实监督服务供给商的经营行为，提高服务质量，维护老年人切身利益。同时，淘汰不合格的服务商家，提高服务商的忧患意识，约束不良经营行为，对服务商进行等级排序，监督服务商的市场行为,建立居家养老服务质量评估机制，通过事后访谈、电话回访等形式对服务供给商进行评估^[4] 。

三是规范服务供给载体。加强政府监管，完善服务商准入制度，进入与退出严格按照程序，严禁随意性。签约服务商如果服务质量欠缺，得不到老人认可，将被摘牌，这是对服务商的约束和对老年人的保护。养老服务券不许购物、不得兑现，对于违反规定的服务商，一经发现，立即查处，取缔服务商的服务资格。积极开发社区服务供给载体，广泛利用社区资源，引导社区组织开办日间托老所、老人食堂、老人洗衣房、老年浴室等服务设施，发挥规模效应的作用，为有需求的老人提供优质、低价、专业的服务^[5] 。

3.3 大力推行一卡通，扩大服务券使用范围

为了方便老年人的养老服务消费，政府应积极推行一卡通，鼓励服务商安装POS机。一卡通的推行会减少印制服务券的成本（据统计，纸质服务券的成本为面额的2%），节省管理成本和木材资源，符合建设生态文明的战略目标。除此之外，一卡通携带方便并且易于保管，短期内不会出现破损现象，也不容易丢失，即使丢失后也可以及时补办，极大方便老年人的日常生活。一卡通的推行还可以省去老年人定期去社区领取服务券的麻烦。一卡通能够实现自动转账，方便、快捷、实用，购买养老服务的找零问题也就迎刃而解，这一举措势必会提高老年人对政府养老服务的满意度，有利于居家养老服务券制度的全面推行。同时，促进居家养老服务券使用范围的扩大化。北京市政府规划也表明，“十二五”期间，购买老年（残疾）人专用品、常见病用药、生活必用品、订阅报刊等将被纳入养老服务券的使用范围；而此前，养老券的使用范围主要局限在购买生活照料、家政服务、康复护理等方面的服务，例如清洁、理发、家电维修、用餐、清洗油烟机等。因此，今后还应进一步拓宽养老（助残）券的使用范围，提高服务券使用效果。

居家养老服务是一项系统性工程，除积极推行居家养老服务券之外，为保证居家养老服务质量的提高，政府应大力发展社会工作教育，着力解决社会工作专业人才稀缺问题，切实提高居家养老服务质量^[6] 。积极稳妥地发展老年产业，满足老年人多样化的养老服务需求，提供便利的养老服务设施，也是值得考虑的途径^[7] 。除此之外，还应进一步提高社区卫生服务质量与水平，全面推进社区服务建设等^[8] 。

4 结语与讨论

北京市推出的居家养老服务券适应当前社会养老形势，无疑对中国的居家养老服务模式建设具有示范作用。积极优化居家养老服务券制度有利于制度功效的发挥，并得到广大老年人的认同，能够切实提高老年人的养老服务质量，方便老年人的日常生活，推进我国居家养老服务更好地发展。

然而，应该清晰地看到，中国各地区推行的居家养老服务券制度只针对本地户籍老人，这一门槛的设置将无户籍外地老人拒之门外，广大城乡随迁老人和知青返城人员如果没有本地户籍，将无法享受到此项惠民政策，在一定程度上导致社会福利新的不公平。在当前弱化户籍制度的趋势下，积极探索惠及常住老年人的养老服务政策显得很有必要。也许会有人担心养老服务政策的放开会导致“全国老人进北京”，导致北京等一线城市人满为患，但是当前城市的随迁老人和返城知青人员数量并不多，所以笔者认为没有必要担心这方面的问题。一方面，当前城市随迁老人和知青返城人员所占比例本来较少；另一方面，老年人存在安土重迁的倾向，如果不是退休后迫于无奈投奔独生子女或者临时照顾孙辈\footnote{根据笔者参与的国家社科基金项目调研结果显示，在北京随迁老年人中，因为照顾孙辈而来北京的老年人所占比重为75%。}，考虑到城市生活压力和环境的改变，老年人是不会选择去大城市安度晚年。可以设想，按照上海当前的养老补贴标准，不同困难等级的老年人一年可以获得2 400元、3 600元、4 800元的补贴，正常情况下，综合考虑城市生活成本和环境适应性，老年人不会为这数额有限的补贴而举家迁移。据此，建议发放养老服务补贴应以常住人口为基准，否则将会背离制度设计的初衷。