引言

西藏自治区水能资源相当丰富，其总量、人均占有量、亩均占有量均排在全国第一，是我国重要的“江河之源”和“生态之源”。根据实地调查研究，西藏自治区2013年全年完成了46亿元的水利投资，解决了3.84万户农牧民的供电难题，2014年，改善了12.7万户农牧民的用电问题。在“十二五”期间，西藏水利规划建设将使农牧区的乡镇通电率达到100%，人口通电率达到90%。 西藏自治区虽然水能资源丰富，但由于受地广人稀、农牧民居住相对分散等客观条件的限制，只能实现分散式供电，由此，西藏自治区农牧区小水电开发就应运而生。虽然农牧区小水电的开发可以很好地解决农牧民的用电问题，但是一系列的生态环境问题也伴随着小水电的开发而随之出现。

1 西藏农牧区小水电开发的现状 1.1 西藏自治区农牧区小水电开发的状况

2013年，西藏自治区的水能资源开发建设取得了显著的成效，全区小水电电力装机总量达到128万千瓦，主要的电网和无电地区的水电资源开发总投资达到40亿元。

川藏电力联网开工建设，藏木、果多及觉巴等水电站即将竣工，旁多水利发电站首台机组开始发电，加查、大古及苏洼龙水电站工程的前期准备已经完成，雅砻水库及尼洋河综合治理工程已经开工建设。2013年西藏自治区就有亚东县二级等多座水电站开始投入发电，农牧区电网也不断延伸，全年共有3.84万户农牧民的生产生活用电问题得到解决。除此之外，还在大电网覆盖之外的15个县的某些地区实施无电区点网建设、农牧区水利发电站水电扩容、小水电代替燃料工程等相关农牧区水电建设项目。最新数据统计，2013 年，西藏自治区完工农牧区小水电发电站315座，总装机量达到16.1万千瓦，全年发电量达到32 538万千瓦，解决了312个乡镇的72.76 万户农牧民的生产和生活用电问题(表 1) 。林芝、日喀则、昌都地区的农牧区小水电开发在西藏自治区较具代表性，以下详细介绍之。

(1) 林芝地区农牧区小水电开发情况

到2013年底，林芝地区共完工且投入使用的水电站共98座，解决了林芝地区53个乡镇及其管辖的480个行政村，大约13.08万户农牧民的生产和生活用电。“十二五”期间，还将进一步加大对林芝地区小水电的开发力度，预计将会投资18.16亿元，新建50座小水电(包括45座微型小水电)，建成后新增加用电2 139户，增加用电农牧民12 992人。通过农牧区小水电建设，可以解决全林芝地区2.71万户的13.3万户农牧民的用电，将会实现供电100% 全覆盖(表 2) 。

(2) 日喀则市农牧区小水电开发情况

近些年来，为了进一步解决日喀则市所有农牧民的生活和生产用电，日喀则市先后在全市建设完工了一大批小水电项目，到2013年年底，全市的小水电装机容量达到了6.2万千瓦。全市首次实现了县城之间通电，乡村之间的通电情况也得到显著改善，2013年末实现供电达70%。在调研的过程中了解到，2008年至2013年年末，日喀则市无电地区电力建设取得的显著成效：装机总容量达到2 050千瓦，使得周边的100个行政村、8 936户农牧民、40 817人的用电问题得以解决。全市还将进一步加大农牧区小水电的建设，新建造小水电8座，工程完工后，能够解决3 888户农牧民、2.6万人的用电，使全市的农村小水电覆盖率从2013年的89%增加至90% (表 2) 。

(3) 昌都地区农牧区小水电开发情况

昌都地区地处青藏高原的东部地区，区内河流众多，以怒江、金沙江、澜沧江三条河流为主，且落差大。昌都地区蕴藏的水能资源总量为40 468兆瓦，占到整个西藏水能资源的30%。但是昌都地区至今未在上述三条大江上修建大型的水电站，且昌都地区各个县的水电站受季节性的缺水影响较大，冬季很多县、乡都会出现缺水的情况。昌都地区在“十二五”规划中总共投资26亿元进行水电建设和水电扩容项目，截止到2013年年末，昌都地区已经建成和正在建设的水电站达到99座，装机容量达到12.48万千瓦，实现昌都地区用电全覆盖(表 2) 。

1.2 西藏自治区小水电开发的价值考察 1.2.1 小水电开发对生态环境的积极价值

为了进一步完成和兑现我国向国际社会作出的“力争在2020年非矿物能源在整个能源消费比重达到15%，单位国内生产总值的二氧化碳排放比2005年下降40%~45%”节能减排的承诺，水电作为一种技术成熟、供电相对稳定的清洁可再生能源，应该进一步为改变我国的能源消费结构提出积极的应对措施。而西藏自治区作为我国水能资源储藏最丰富的地区，加快相应的水能资源的开发、改善电能结构势在必行。

(1) 充分开发和利用西藏的水能资源，不仅有效地解决西藏自治区自身的供电、用电矛盾，还能进一步缓解内地的用电紧张问题，促使电能结构的改善，缓解内地的空气污染程度。西藏自治区地处西部，由于历史和自然原因共同作用，致使其社会经济远远落后于内陆地区^[1]，相当一部分农牧区还处于无电区。但西藏自治区水能资源的先天条件显示，大力发展藏区的小水电可以显著地改善西藏自治区农牧民的生产和生活状况，帮助一部分农牧民进行多元化经营致富。在相应的水利水电项目的建设过程中，可以安排当地农牧民参与相对应的一部分技术要求不高的项目，增加农牧民的收入。与此同时，大部分小水电项目的开工建设、投入运营，使整个西藏自治区的水能资源可以得到最大限度的利用，进一步减轻农牧民对藏区的森林等植被的破坏，很好地保护当地的自然生态环境(表 3、表 4) 。

(2) 大力发展小水电能够有效改善藏区脆弱的生态环境，促进整个藏区江河流域的治理，最大限度地发挥河流的功能。西藏自治区的水能资源大都分布在相对落后的农牧区，这些地方的生产方式相对粗放，农牧区的小水电建设能够很好地改变这种粗放的生产方式，进一步改善整个西藏自治区的生态环境。因水电站和拦河坝的修建，使整个水利工程在具备发电的同时，还能提供一定的灌溉和养殖能力，协调生产、生活及生态用水。水电站和拦河坝修建后形成的水域能够满足周边农牧民的生产、生活需要，改善周围的生态环境，还能利用水域开发一些新旅游景点发展旅游业，促进产业结构的调整升级，增加当地农牧民的收入(表 5、表 6) 。

1.2.2 小水电开发对生态环境的负面影响

(1) 西藏自治区修建小水电将会改变河流原来的水文过程。水坝修建后将会导致周边的地下水位上升，引发土地的盐碱化，农作物或树木就不能在这些土壤上生长；还会造成水库区内的泥沙淤积，水坝下的河床受到冲刷，导致河流的流态与河势的改变，在这个过程中可能产生一些不安 全因素。水库大坝完工蓄水后，可能会导致原河道生物多样性的变化，例如，水温升高或者降低，会引起库区内鱼类的产卵期相应地提前和延后，甚至会导致一些对水温依存度很高的鱼类的死亡。大坝的修建会阻断某些鱼类的洄游产卵，影响原河流内的水生物的迁徙，进而减少生物的多样性。

(2) 水电大坝的修建会对该流域内原来的陆地环境造成一定的影响。水电大坝修建后，将会淹没沿河谷底的陆地、农耕地、植被等，不仅改变了原有土地利用的类型和格局，同时也改变了原来的自然生态系统，影响陆生生物的生存。水利工程在修建的过程中可能会造成水库周边植被的破坏，会引发水土流失。施工过程中废弃的土石、土渣如没有进行有效的处理也会引起水土流失，在某些雨季周期较长、土质或者岩层相对疏松的地区还可能引发滑坡、泥石流（表 7）。

综上所述，虽然西藏自治区小水电建设会带来对河流流域内的生物生存环境的影响，但随着我国水电技术及生物、生态环境保护技术的发展，已经能够将小水电开发所产生的对生物多样性的影响降到最低。针对小水电在修建的过程中可能会带来的水土流失及滑坡泥石流等相关的自然灾害和地质灾害，通过上面的数据也可以清楚的了解，在小水电开发之后水土流失得到一定的缓解，而针对滑坡泥石流等地质灾害得到明显的改善，取得了显著的成效。

2 西藏农牧区水电开发中出现的相关法律问题

我国的农村水电开发过程中出现了很多的问题，而这些问题缘于小水电开发的立法上不完备，在我国现行的法律、法规、规章中对农村小水电开发的相关规定^[2]还仅仅停留在一些原则性规定上，没有针对水能资源开发专门进行立法，对于农村小水电开发方面的立法就更加缺失，严重阻碍了农村小水电的发展。例如，规划及环境影响评价的落后，农村水电建设及管理机制方面的法律缺失，针对农村水电资源的开发没有统一的监管机制等，法律方面的这些真空必然导致进行农村小水电开发过程中出现水能资源开发与农民利益及生态环境保护之间的矛盾。这些问题对于社会经济相对落后的西藏自治区来说更加的艰巨。

2.1 法律、法规未对小水电开发、利用的权利作出明确规定

(1) 宪法中的关于水资源方面的规定方面。宪法是国家的根本法，规定了整个国家最基本的政治制度和公民的基本权利及义务，在整个社会主义法治体系中居于最高地位。《宪法》第9条中规定：“矿产、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；有法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”在这条规定中未明确提到水能资源开发和利用的权利归属，也并未提及自然资源开发和利用的主体，以何种方式进行开发以及在开发的过程中如何做到对相关生态环境的保护。

(2) 法律、法规中关于水能资源开发的规定。《物权法》第46条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”虽然明确规定了水流的所有权，没有规定水能资源开发和利用的权利，也没有明确提出水能资源开发利用的权利归属。《水法》第3条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各农村集体经济组织使用。”第12条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”第26条规定：“国家鼓励开发、利用水能资源。在水能资源丰富的河流，应当有计划地进行多目标梯级开发。建设水力发电站，应当保护生态环境，兼顾防洪、供水、灌溉、航运、竹木流放和渔业等方面的需要。”第30条规定：“县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构以及其他有关部门在制定水资源开发、利用规划和调度水资源时，应当注意维持江河的合理流量和湖泊、水库及地下水的合理水位，维护水体的自然净化能力。”虽然《水法》第3条中规定了水资源的国家所有性质，水资源的管理主体及管理权限，国家对水能资源开发的相关政策，水能资源开发利用规划的制定主体等事项，但仍未明确规定水能资源开发利用的主体及具体政策。《行政许可法》第12条第3款规定：“有限自然资源的开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，都要赋予特定权利的事项。”《可再生资源法》第2条规定：“本法所称的可再生能源，是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。水力发电对本法的适用，由国务院能源主管部门规定，报国务院批准。通过低效率炉灶直接燃烧方式利用秸秆、薪材、粪便等，不适用本法。”虽然《行政许可法》与《可再生资源法》分别对水能资源都作出了相应的界定，但是都没有明确水能资源开发、利用的主体及其权利的归属。

上面提到的相关的法律法规虽然对水资源及水能资源都作出了相应的规定，但都是原则性的规定，并没有真正的涉及水能资源开发、利用的权力界定，至于农村水能资源开发、利用的权力更没有作出规定。

(3) 西藏自治区的地方性法规、自治条例、单行条例中有关水能资源开发的规定方面。目前，西藏自治区没有正式出台相应的法规、条例。考察国内情况，有些省市、自治区根据实际情况，制定了相应的水能资源开发利用管理法规，截止到2013年末，已经有8 个省出台了关于水能资源开发、利用的地方性法规。例如，《广西壮族自治区水能资源开发利用管理条例》规定：“县级以上人民政府行政主管部门负责本行政区域内水能资源开发利用管理工作。”并从水能资源规划、开发、建设、运行、利用、保护等方面规定了水能资源开发、利用、管理的相关内容。

综上所述，尽管我国部分省市、自治区根据自身的实际情况，制定了水能资源开发的地方性法规，并规定了水能资源开发、利用方面的权利，但至今没有一部全国性的、统一的水能资源开发利用方面的法律、法规来规定水能资源开发的权利归属，而地方性法规的适用范围仅仅局限于其制定省份。目前，西藏自治区也没有制定相关的地方性法规，这就导致在整个西藏自治区进行农村小水电开发时出现了生态环境破坏问题，同时由于没有明确水能资源开发、利用权利的归属，导致了一些水事纠纷。

2.2 西藏自治区农牧区水电开发、利用管理制度方面的立法缺失

目前西藏自治区水电开发出现的一些问题，水电开发、利用的管理体制存在缺陷是主要因素。农牧区水电资源的开发涉及水利、能源、环保、发改委等多个部门，然而我国现行的法律、行政法规、西藏自治区的地方性法规、自治条例、单行条例都未明确农牧区水电资源开发、利用的管理部门，开发小水电所涉及的部门之间的权力划分也没有明确，最终导致相关部门彼此推卸责任。目前法律法规中明确规定，水能资源的开发利用许可权归属发改委，而水能资源开发的前期规划书、防洪影响、水土保持、取水许可等权限归属于水利部门，而针对水能资源的开发利用的主体、主管部门、监督部门都未作明确的规定。正因为现行的法律法规未对相关部门的权责进行明确的界定^[3]，没有形成完善的农牧区水能资源开发、利用、管理机制，使农牧区水电开发过程中出现了诸多的问题，导致水能资源的极度浪费，限制了农牧区经济的发展。

由于整个农牧区水电资源的开发、利用缺乏统一规划及规划的相对滞后，造成了一定程度上的生态破坏。对于整个农牧区水能资源的开发，科学合理的规划是前提，是实现水能资源价值最大化、生态环境影响最小化的保障。水能资源的开发利用主要包括两个环节：一是整个流域水能资源开发的综合规划；二是水能资源的开发规划，即《水法》第2章第14条、15条、16条、17条、18条中对于水能资源开发规划的相关规定。但是这些规划都是针对大型的水利规划，未明确提到农村水能资源开发的具体规划主体、规划编制的程序以及规划编制主体的相关权责。还有个重要的因素是，某些农牧区的水能资源开发规划的时间相对较早，这些早期编制的规划已经不符合现行的环境保护要求。此外，一些地方为了片面追求经济发展，在农牧区水电开发时就没有作出相应的规划及相关的科学论证，导致某些河流的水能资源过度开发，给当地的生态环境带来了一定的影响。个别地方还存在未经批准就进行水电开发的问题，如果后期不环评，就会对河流的生态环境造成一定的破坏。

2.3 缺乏环境保护方面的法律制度

西藏自治区目前正在实施的地方性法规、自治条例、单行条例中，就水能资源开发中的生态环境保护方面的相关规定较少，目前只在西藏自治区实施的《中华人民共和国水法》中的第28条 “开发、利用水能资源，应当符合流域综合规划和水电、防洪等专业规划，保护生态环境、兼顾供水、灌溉和渔业等方面的需要”。第30条 “县级以上人民政府水行政主管部门应当会同同级环境保护主管部门和其他有关部门，拟定本行政区域的水功能区划，报本级人民政府批准，并向上一级水行政主管部门和环境保护主管部门备案”。第36 条 “开发、利用地表水，应当维持河流的合理流量和湖泊、水库的合理水位，维持水体的自然净化能力，防止对生态环境造成破坏”中作出的相关生态环境保护规定，且都是从原则层面进行规定，并没有对相关问题作出具体、详细的解释；在具体的水能资源开发过程中相关的环境保护法律制度很难实施，不符合可持续发展的价值取向^[4]。就目前的相关法律规定来看，几乎都是追求发展农牧区的经济发展，而淡化了经济社会的发展与自然生态环境之间的平衡。由于立法缺乏生态环境方面的保护，虽然水能资源在《可再生能源法》中被明确界定为清洁能源，但在开发利用过程中如果利用不当也必然会导致生态环境问题。

除此之外，农牧区水能资源在开发的过程中，有可能会影响到生物的多样性。由于在农牧区水电开发中对生态环境的认识相对不足，也没有专门针对农牧区水电开发过程中生物多样性的法律规定，生物多样性一旦受到破坏将不可逆转。

3 解决措施

农牧区水能资源的开发会遇到诸多的问题，急需制定相应的法律法规、地方性法规、自治条例、单行条例来解决相关的法律问题，使得在进行农牧区水能资源开发时，能够做到社会经济发展与自然界的和谐^[5]。合理科学地规划、开发农牧区的水能资源，促进农牧区经济的发展，改变农牧民的能源消费结构，改善农牧民的生活及生产条件。针对西藏农牧区水能资源开发方面存在的法律问题，提出以下的相关建议：

3.1 借鉴国外经验，完善西藏自治区在农牧区水电开发、利用、运营、监管方面的法律体系

目前，世界上水能资源较丰富的国家，对水能资源的开发利用均实行的是立法先行，通过立法来规范相应的水资源开发活动，保护自然生态环境。立法先行是大陆法系与英美法系的通行做法，但是二者也有所不同。英美法系的《能源法》采取“二元体制”，以美国为例；大陆法系主要采取“单一体制”，以日本为例。

美国的水电资源开发方面的立法，既有能源基本法，同时也存在着水能资源开发方面的单行法。基本法为《国家能源政策法案》，单行法主要有1920年的《联邦水利法案》、1935年的《联邦电力法》、1998年的《水电许可证发放程序改进法》，与此同时，美国还对整个田纳西流域开发专门立法，制定了《田纳西管理法》，最值得借鉴的是美国专门制定的《农村电气化法》，给美国农村水能资源的开发提供了法律依据。

日本的水能资源开发立法是以能源基本法为主，同时配以大量的单行法和法规的“单一体制”，与美国截然不同，日本于2002年颁布了《日本能源政策基本法》，并以此为基础制定了电力、水资源等方面的单行法规。日本是以相关的水能资源开发法律来贯彻不同时期的能源政策，一旦水能源政策发生变化，相对应的水能资源开发方面的法律也随之进行修改或者重新制定新的法律。因此，日本的水能资源方面的法律修改相当频繁，通过不断地修改法律，使国家的水能资源开发政策与现行的法律相一致。

借鉴美国和日本在水能资源开发方面的经验，在进行西藏自治区水能资源开发时应该做到“立法优先”，首先完善水能资源开发法律体系。比如，美国不仅有完备的水能资源开发法律体系，还有类似《田纳西管理法》的专门流域法，除此之外，还制定了《农村电气化法》，为美国的农村水电资源的开发提供法律依据。而我国至今还没有一部专门的农村水电开发方面的法律，仅仅只有1995 年制定的《电力法》保障我国水电资源的开发。西藏自治区也应该结合自身实际制定农牧区水能资源开发方面的地方性法规、自治条例、单行条例，以此保障西藏自治区农牧区水能资源的开发。

3.2 通过立法来明确农牧区水能资源开发、利用权

我国农村水电资源开发方面的法律还没有，西藏自治区也没有相应的地方性法规。为了进一步保障西藏自治区农牧区水能资源科学、合理地开展，应当尽快制定一部专门的农村水电资源开发利用的法律、法规，进一步明确水能资源开发利用的权力归属。而西藏自治区也可以结合自身实际在全国性的法律规范还未出台之前试点制定的地方性法规、自治条例、单行条例，以明确农牧区水能资源开发方面的权利归属，在全国性的法律、法规出台以后再进行适当的修订或者废止。在制定相关法律规范时，可以借鉴已有的地方性规范，并结合西藏自治区实际情况，明确规定水电资源开发的权利归属^[6]。健全水电资源开发的法律法规，保障水电资源开发的顺利进行，促进水能资源的良性循环，化解水能资源开发中的矛盾和纠纷。

3.3 进一步完善水能资源开发利用的相关管理体制

农牧区水能资源的开发涉及很多部门的协作，由于管理机制的缺失，在多部门协作过程中出现了一些制约农牧区水能资源开发的问题。针对农牧区水能资源开发、利用规划方面的滞后的问题，西藏自治区应该加强农牧区水能资源开发、利用的规划管理，加大对环境评价规划的投入，同时制定农牧区水能资源开发、利用的地方性法规或者单行条例，并且明确农牧区水能资源开发、利用必须制定相应的规划，对整个流域进行整体规划，科学地开发和利用水能资源，保障全流域的生态环境。

3.4 进一步强化生态环境保护在法律中的地位

发展农牧区的水电资源，应当最大限度地保护当地的自然生态环境，促使当地经济的发展与自然生态环境的平衡^[7]，这对于西藏自治区来说尤为重要。西藏自治区在制定农牧区水电资源开发的地方性法规或者单行条例时，应将生态环境保护作为该法规或者该条例的基本原则，以法律的形式来促使农牧区水能资源开发与环境保护的和谐发展。

4 结语

目前，我国正进行能源结构转型、能源消费结构转变，而水能资源作为一种清洁可再生能源，在我国的整个能源消费结构中所占的比重越来越大。西藏自治区水能资源相当丰富，对西藏自治区农牧区水能资源的开发不仅有利于解决西藏自治区农牧民的用电问题，还能促进当地经济的发展，改善农牧民的生产和生活条件。与此同时，正在进行的川藏联网工程建设，通过川藏联网可将西藏自治区清洁的水电输送到内地，为我国能源结构转型提供清洁的电力保障，有助于内地雾霾的治理。