以市场化、法治化、民主化与权力多元化为特征的地方治理，在形塑地方治理环境的同时，也极大地冲击了地方党组织的传统治理方式。面对日益凸显的转型危机与国家治理危机，中共十八大明确提出“党领导人民有效治理国家”的要求，并在十八届三中全会中将“推进国家治理体系和治理能力现代化”提到了前所未有的理论高度。不难看出，执政党角色及其治理方式创新，是新时期党建工作的重要组成部分，也是建构现代国家治理体系的核心问题。因此，探讨现阶段我国地方党组织创新动因，归总创新模式，进而分析影响创新可持续性的因素，实现地方党组织创新的有效供给成为亟待解决的重要课题。

1 地方治理体系中的地方党组织创新 1.1 地方治理体系的内涵

地方治理体系是指地方治理实践依托特定的治理环境，在多层次复合空间中形成的地方治理主体之间的结构关系与制度体系，其中就包含政党、政府、市场与社会的互动关系，党政主体内部多元主体之间的职权责分工。前者的核心问题在于界定政党、政府、市场、社会治理行为边界，形成相对独立又相互依赖的治理框架，以此规避治理过程中的政府失灵、市场失灵及多中心治理失灵问题。后者的重点论题是在厘清政党与政府、各层级政党组织、 政府的职能、权力、责任基础上，构建纵向与横向的政党与政府多层次多向度的合作关系，以优化治理结构，提升治理绩效。工业化、城镇化、市场化等现代化因素成长所引发的“大转型”，是人类历史上罕见的社会生活秩序的整体性变迁^[1]。在应对治理环境变迁所带来的公共事务治理挑战过程中，地方逐渐生成包含法治政府、市场经济、公民社会的治理结构。

1.2 地方党组织的角色与功能

与政府失灵和市场失灵一样，多元治理也会失败，治理失败原因在于多元主体之间无法通过交流、谈判达成共同治理目标。因而，在地方治理模式的设计上，需要引入“元治理”的概念。“元治理” 旨在对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，修正各种治理机制之间的相对平衡，并且重新调整它们的相对份量，重新组织和重新整合治理机制之间的复杂合作^[2]。面对多元权威并存的地方治理体系，地方党组织理应成为元治理角色最合适的承担者，这也是建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心的必然要求。地方党组织在地方治理体系中的功能上集中表现为：

（1）治理网络构建功能。通过制度设计与远景规划，建立包含政党、政府、公民组织及市场组织的公共事务的治理网络结构。

（2）资源整合功能。通过明确的政治目标、严密的组织网络、严明的纪律、严整的干部群体、强大的动员能力，来识别对于治理有用的各种资源，从而对公共政策的制定过程实施强有力的影响，达成基本的治理共识。

（3）组织服务功能。利用政党掌握的公共资源，为党组织、党员及群众提供服务。

（4）治理重塑功能。政党可以监督地方政府、 利益团体、第三部门等组织的行为，利用专业技能和政治技巧对其组织效能提出建议，并通过党政结构实现再治理。

1.3 地方党组织的创新方法

1994 年的中央-地方分税制改革，不但使地方政府成为相对独立的经济利益主体，而且促使作为领导核心的地方党组织具有了创新的空间和动力。总的说来，我国地方党组织创新主要集中在以下三个方面：

（1）地方党组织制度创新。在现有的生产和生活环境条件下，通过创设新的、更能有效激励人们行为的制度、规范体系来实现地方党组织的持续发展和变革的创新。中央-地方权力结构的变化，权力的不断下移，赋予了地方党组织一定的自主权，这是地方党组织进行制度创新的权力基础；制度创新成本的降低和制度创新预期收益的增高成为制度创新的直接原因。改革开放以来，地方积累的创新经验提升了地方党组织创新能力，又成为制度创新的实践前提。

（2）地方党组织政策创新。在整个社会过渡时期，政策创新方式归结为三种类型：一种是执政党强制推动型的政策创新；一种是社会自治型的政策创新；一种是回应型的政策创新^[3]。

（3）地方党组织技术创新。通过引入以市场化、公共服务等为核心理念的新公共管理范式，并应用先进的信息技术与管理技术，优化服务流程，实现地方党组织从控制导向型向服务导向型转变。

2 地方党组织创新行为动因 2.1 上级党组织的创新压力

经过一系列中央与地方的关系调整，分权化改革带来了明显的地方化色彩，但并没有改变党中央在国家治理中的领导地位。这从地方党组织的权力来源、组织结构、权职责配置、绩效评估方面就能看出党中央对地方党组织拥有主导性话语权，地方党组织受上级党组织的深刻影响。上级党组织的偏好很大程度上决定了地方党组织的偏好，影响了地方党组织的创新行为。虽然随着 1994 年后地方分权的不断深入，地方党组织也逐渐具备了利益主体特征，但上级党组织掌握政治升迁、荣誉、优惠政策、 物质资金等稀缺资源，并直接决定地方党组织的稀缺资源分配。因而，传统层级制下的地方党组织，面对来自上级党组织的创新要求，必然会积极响应，这也成为地方党组织的创新压力。同时，上级党组织特别是党中央，基于体制改革的要求，需要对原有的体制进行改革创新，但考虑到大范围改革和创新的风险，通常，责令某一地方党组织进行创新试点，再根据经验总结决定是否在大范围内推广实施，这种渐进式改革战略也客观上增加了地方党组织的创新压力。

2.2 公民、市场与政府的需求

现代执政理念和实践的发展，不仅变革着地方党组织的执政方式，也重塑着公民、企业和政府的思维方式，他们明确自身发展需求，并重新审视地方党组织在社会经济生活中的角色。现代执政理念要求更注重地方治理语境下的公共服务，使得公民对地方党组织有着更高的创新预期。公民要求有更多的参与权、知情权、话语权及民主权力，希望自身需求得到更好的表达，这需要地方党组织进行相应的改革创新，如民主恳谈会、公推公选党政干部等。市场经济的不断完善，要求地方党组织既要监督地方政府的越位逐利行为，也要求地方党组织退出对市场经济的直接干预。同时，地方经济绩效作为地方党组织考核官员升迁的重要指标，也迫使地方党组织适应市场发展需要，改善经济投资环境，进行包括行业型地方党组织设置、农村基本经营制度的创新尝试。政府机构为改变自身所面临的信任危机，力图引入新公共管理和公共服务理念以改变政府机构膨胀、行政效率低下、公共责任缺失的问题，需要地方党组织承担流程监督和组织引导职能，实施例如地方党组织绩效考评体系、完善审计监督制度、建设服务型地方党组织等创新行为。

2.3 地方党组织之间的竞争

地方党组织竞争从内容上体现为制度竞争力、 技术竞争力及公共物品和服务的供给竞争；同时我国地方党组织设置受行政区划的影响，使我国地方党组织竞争大致呈现属地化特征。地方党组织领导辖区内的经济政治等各项事务，会与上级党组织、 同级党组织产生竞争关系，从而推动地方党组织的创新。地方党组织之间的竞争可划分为三种形态： 对抗的竞争、差异化的竞争和合作的竞争^[4]。不论地方党组织之间属于何种竞争形态，地方党组织都是为了获取辖区发展需要的稀缺资源，形成竞争关系中的相对优势，为辖区发展争取更多的经济利益与政治利益。因此，地方党组织通过制定有效政策、提升管理能力、完善服务职能等形式，不断进行制度创新、政策创新和公共服务创新，为公民提供需求表达机制，为企业创造良好的经济投资环境，并建立针对政府的行为监督机制和绩效激励机制，以此吸引更多优秀资本和优秀企业，为地方治理注入活力，赢得地方党组织之间的竞争。在地方党组织创新过程中，创新的受益刺激了地方党组织的学习、模仿，进行相应的创新，而随着创新受益的边际效益递减，地方党组织为了保持相对优势，将不断地进行创新尝试。

2.4 地方党组织的创新精神

理念是行动的先导，虽然地方党组织创新主要来自上级党组织创新压力，公民、市场与政府的需求、地方党组织之间的竞争三者的压力，但假如地方党组织缺乏创新精神，那么创新行为也就很难产生。创新精神即在实践开拓基础上，形成新的知识、 创造新的活动方式和构建新的理论框架，包括理论创新、体制创新、科技创新及其他创新^[5]。而地方党组织的创新精神主要包含两个因素：机会识别和风险评估。地方党组织的创新行为开始于机会的感知和识别。我国处于政治经济转型期，不确定的环境孕育着创新机遇，地方党组织需要在不确定性中及时发现和抓住机会，再对创新的成本-收益进行理性分析，做出相应的风险评估，并做出是否进行创新的决定。当成本大于收益时，利用现有创新工具创造性地解决新的具体问题，从而推动地方党组织创新实践的发展；而当成本小于收益时，否定此种创新项目，再重新选择新的创新内容，因而，风险评估也成为地方党组织创新规避风险的可靠方法。

3 地方党组织创新模式

为了解我国地方党组织创新实践的开展情况，主要从历届“中国地方政府创新奖”（2000-2014 年共举办七届）及中国地方政府创新网，收集地方党组织创新案例，并从中选择案例样本 35 个，建立案例库。

通过案例分析和总结，发现地方党组织创新动因是创新实践的出发点和动力来源，也是创新行为的特征区分标准。因而，根据创新动因类别，可大致将地方党组织创新分为 4 种模式（表 1）：

3.1 试点实验型创新：山东省乳山市委组织部全面推进党内民主

试点实验型创新是在上级党组织的授权下，由地方党组织进行创新，并对创新阶段性结果进行总结和评估，再决定是否将其创新实践在更大范围内推广的创新模式。试点实验型创新动因主要来源于上级党组织的创新压力，即使创新试点未获成功，影响范围也局限于试点辖区，这大大降低了创新成本。而试点实验型创新由于得到上级党组织的支持和重视，也易于得到其他政府部门的配合，最大程度上规避了地方党组织的创新风险。

2003 年，山东省乳山市作为中组部和山东省 “发展党内民主”的试点市，市委组织部在发展党内民主路径上有所创新和突破：一是在总体思路上，遵循“以上带下，以下促上，以党内民主带动人民民主”的发展路径。他们先试行市级党代会常任制，再推行直选镇党委书记，最后在村一级试行“两推直选”党支部成员，在以上带下、三级联动的过程中体现了渐进改革、党内民主和人民民主相结合的特点。二是在党内民主的主题切入上，乳山市委将保障党员选举权作为党内民主创新的切入点，规范党代表选举，实行党代表常任制，加强党代表对常委的监督，以此完善党内权力体系。同时，实行乡镇领导干部和村党支部直选，切实保证了党员的直接选举权。

3.2 战略探索型创新：江苏省昆山市张浦镇行政改革

政治经济体制改革及社会转型改变了旧有的地方治理环境，公民、市场和政府对地方党组织提出了新的要求，也为战略探索型创新提供了创新空间。地方党组织基于促进地方发展的战略目标，结合地方基本情况，对地方的经济发展和公共管理等多方面进行系统性改革，作为一种立足长远、具有前瞻性的创新模式，它存在一定的创新风险，收益不稳定，创新成功将有力推动地方经济社会的发展，提升地方党组织的公共服务的供给能力，增强它的相对竞争优势，假如创新失败，创新的成本和风险也都在可承受范围内。

改革开放以来，经济社会的迅速发展改变了张浦镇的治理环境，基于传统农业型乡镇建构的政治体制和运行机制无法满足辖区内公民、企业和其他社会组织的公共服务需求。2010 年 4 月，江苏省昆山市张浦镇党委结合自身实际，根据打造既不等同于县、也有别于传统农业型乡镇的新型基层政治体制的思路，通过下放行政权力、整合职能结构、重组管理资源、再造办事流程、配套机制改革等举措，探索建立全新的经济发达镇政治体制和运行机制，加强基层政权建设，积极回应基层民众日益增长的公共服务新需求，加快城镇化和城乡发展一体化。

目前，张浦镇已顺利承接昆山市下放的第一批共 800 项经济社会管理权限，形成了镇综合执法局和便民服务中心“前台”与“后台”分工协作、运行顺畅的新格局，相关工作制度和运行机制逐步建立并不断完善，一个适应新时期经济社会发展和基层民众需要的经济发达镇行政体制机制，正在改革探索中逐步确立并开始发挥作用^[6]。

3.3 问题导向型创新：吉林省安图县委的群众诉求服务平台创新

问题导向型创新是以现实问题为导向的应对性和被动性创新模式，地方党组织面对具体的危机或问题，采取创新性对策，解决危机问题，此种创新通常具有紧迫性，注重创新的短期效应。2010 年的安图县“7.28”特大洪灾之后，各类上访案件集中爆发，“闹访”、“缠访”等矛盾不断积聚，一般性行政接访和司法手段已难以有效化解群众诉求问题。

面对党群、干群沟通危机，2011 年 5 月，安图县委通过构建包含“四位一体、三个平台、一个频道的全流程、全覆盖的诉求服务网络”的群众利益诉求服务平台，以此激发社会活力，形成了社会矛盾共治新格局。具体内容为：行政接访、法律援助、民事民议、纪检督查的“四位一体”；议事代表和群众参与的“说理平台”、业务领导与部门代表参与的“说事平台”、组织百姓参政议政的“建言平台”合称三个平台；对群众诉求事件进行跟踪报道和全面点评的“安图民声”即为一个频道。

安图县委的群众诉求服务平台创新在及时解决了群众诉求危机的同时，也创新了党群、干群互动模式，为日后地方党组织的工作创新提供了借鉴。

3.4 精神主导型创新：重庆市南川区的党政一把手 “五不直管”分权改革

精神主导型创新一般属于首创式创新，是主要依靠地方党组织领导者的改革勇气和创新精神实现创新的模式。在复杂多变的治理环境中，创新会遇到各种可预测与不可预测的困难，同时承担极大的风险，这就需要地方党组织具有非凡的勇气去克服困难，并承担相应的风险，某种程度上，地方党组织的创新精神决定了创新行为的发生与发展。

2006 年至 2009 年，南川区先后查处“一把手”12 人，其中被追究刑事责任的就达 5 人。在党风廉政建设的新形势下，为有效遏制权力滥用发展势头，2010 年 2 月，南川区委在认真调研、充分论证和反复实践基础上，立足客观实际，出台《南川区加强党政主要负责人监督管理暂行规定》，明确了以辖区内党政“一把手”不直接管财务、人事、工程项目、行政审批和行政执法等“要害权”为核心内容的“五不直管”制度，实行副职直管、正职监督，必要时，正职可以行使否决权^[7]。

这次党政一把手分权改革是南川区委领导推动的一次大胆尝试，更是地方党组织创新精神的直接体现。党政一把手的“五不直管”分权改革不仅改变了权力过分集中的现状，而且通过再次授权调动了副职的积极性，加上权力运行内部明确的责任分工，形成了相互监督制约机制，遏制了腐败的产生。

4 地方党组织创新的可持续性

地方党组织创新的可持续性是指地方党组织作为创新主体，通过控制、协调创新各要素，从而维持和增进创新的长期公共利益的过程^[8]。影响地方党组织创新可持续性的因素既有来自创新实践本身的内部因素，也有来自地方创新环境的外部因素，具体表现为：

4.1 创新规模及强度

创新规模及强度作为创新实践的核心要素，直接影响了创新的可持续性。创新规模是指创新内容涉及的制度多少及覆盖范围的大小。多种制度安排具有不同的组合，某种程度上，一旦组合制度之间具有良好的互补性，就会产生整体的协同效应，使得制度变迁能够进入一种自我推进的良好状态，这种效应也是创新规模影响创新可持续性的主要体现。通常来说，地方党组织的创新规模越大，其可持续性就越强。

整体制度创新的可持续性要远远大于单项制度创新，并代表了制度变迁的趋势，影响也更为深刻。创新强度是指创新过程中排除阻碍的力度大小，主要由旧体制的路径依赖程度与新体制的推动力的合力决定。在具体的创新情境中，旧体制的路径依赖程度越大，创新面临的现实阻力也就越大，创新实践的难度就越大。这就需要新体制的具有强大的推动力打破旧体制的路径依赖，有效地实施创新，加强创新实践的可持续性。因此，旧体制的路径依赖越大，将削弱创新的可持续性，而旧体制较小的路径依赖，配备新体制推动力，将形成较大的创新强度，最终有助于增强创新的可持续性。

4.2 创新制度化能力

创新制度化能力是指地方党组织通过法规规章来规范并保障创新行为的能力。制度化是创新可持续性的根本保证，创新制度化能力由创新行为的合法性与创新行为的规范程度决定。在我国地方党组织创新中，创新的合法性来源于符合法律精神，并得到上级党组织或相关主管部门的默认或支持，这种合法性来源方式也体现了我国地方党组织创新合法性来源的不确定性。

因而，以制定法规规章的形式来保障创新的规范化发展，既是稳定创新行为的合法性来源的根本途径，也是增强创新行为自身规范程度的必然要求。地方党组织利用地方治理中的主导地位，通过地方宪政结构，在协商共治基础上，制定相关的法律法规以制度化创新实践。而地方党组织一旦遵从通过制定法律法规来制度化创新实践，并作为一项制度或规章固定下来，逐步走上创新行为规范化的道路，这样能从根本上保证地方党组织创新的可持续性。

同时，应当注意的是，虽然地方化分权使得地方拥有了部分立法权，但法律法规的法律效力层次也直接影响创新行为的规范程度。创新依据的法律法规效力层次越高，就意味着它的保障力度和约束力度越强，创新行为也就越规范。

4.3 创新需求程度

创新需求程度是指公民、市场与政府对创新的需求强弱，这种创新需求直接推动着制度变迁。创新需求通常来源于外部环境的变化，比如经济市场化和社会转型，带来了一系列生活生产方式的改变，处于地方治理体系中的多元主体考虑到自身需求，会给地方党组织提出新的创新要求，在地方党组织创新过程中，必须考虑公民、市场和政府的需求。创新本身属于公共服务，创新需求程度越大，创新更可能被接受，实施的阻力就小，多元主体参与度也高。制度所包含的激励，超出了财政奖励或惩罚的界限，它们是个人所感觉到的在结果上的积极和消极变化，这种感觉很可能产生于以特定的物质和社会内容为背景并在一定制度范围内实施的特定行动^[9]。根据此种定义，公民、市场和政府对地方党组织创新的良好感觉，本质上就是正向的制度激励，这有利于创新实践的推广。而随着创新实践的效益显现，公民、市场和政府都获得相应的利益，这更增强了创新的可持续性。

4.4 地方创新环境

良好的地方创新环境是实现地方党组织创新可持续的前提条件，地方创新环境包括地方的经济发展水平和非正式制度环境。地方经济的发展既是推动地方党组织改革创新的因素，也是地方党组织改革创新的基础，为地方党组织进行政治、行政改革提供了条件。同时，地方经济的发展水平很大程度上又决定了地方党组织改革创新的成功与失败。因而，地方经济发展水平既是创新的促因，又是创新实践重要影响因素和创新绩效的衡量标准，它深刻地影响着地方党组织创新的可持续性。哈耶克认为，人类社会通过内部规则和外部规则的共同作用形成社会秩序，内部规则是由社会成员在长期交往中通过文化和传统延续形成的；外部规则是由组织制定并强制成员遵守的。只有当个人所遵循的是那些会产生一种整体秩序的规则的时候，个人对特定情势所做的应对才会产生一种整体秩序。如果他们所遵循的规则都是自由秩序原理这样一些会产生秩序的规则，那么即使他们各自的行为之间各具有极为有限的相似性，也足以产生一种整体秩序^[10]。非正式制度属于内部规则，人类大部分行为都是由非正式制度来约束的，因此，地方党组织创新的新制度必须要与非正式制度相适应。创新只有与地方传统文化相容，在获得社会认可之后，才能发挥其作用。否则，非正式制度将会阻碍制度变迁创新，造成创新失效，创新的可持续性减弱。

5 结语

日益复杂的治理环境给地方党组织提出了新的执政命题，这首先要求形成以地方党组织为核心，多元主体参与的地方治理体系。在此基础上，地方党组织受创新动因的影响，根据环境条件不同，采取多种创新行为和路径，形成适合本属地范围的创新模式。而创新可持续性不仅是考察与评估地方党组织创新行为的重要标准，更是影响最终创新绩效产出的重要因素。因而，现代化的地方党组织需要具备治理意识与创新精神，遵循明晰动因--选择模式--实现可持续的创新逻辑，才能真正实现善治，在治理中将治理绩效转换为政治绩效，提升执政合法性，并最终巩固执政地位。