引言

在农耕文明时期，中国人创造了世界上最为辉煌、影响深远的政治、经济和文化业绩。配合农耕文明的发展与演进，中国创造了与历史条件相互呼应的乡村治理体制，它在当时的历史环境中对于促进国家的稳定和强大起到了非常重要的作用。考察中国乡村治理体制的演变历程，探究我国乡村治理体制的发展规律，可以帮助人们有效把握乡村治理制度在我国的生成资源，从而为村民自治与基层民主建设提供有益的借鉴。

1 我国乡村治理制度的演进概况

古代中国乡村社会的重要特点是分散化。乡村经济的基本组织形式是分散生产的小农经济，“家”是社会的基本生产和生活单位，乡村社会呈“一盘散沙”状态。为了将分散状态的乡村社会统合起来，统治者在乡村社会之上建立起以皇权为代表的官僚体系，通过行政力量将乡村社会联成整体，即用“国”将分散的“家”组合成“国家”。因此，古代中国的乡村治理体制表现为产生于乡村社会内部的自治权和来自于乡村外部的行政权二元有机结合的特点：自治权主要用于乡村的社会性事务和少量经济性事务，行政权主要用于公共工程的修建、税费收取等管理性事务；国家行政机构一般不进入乡村，即“王权止于县政”，行政权力主要是通过王权认可的力量延伸到乡村，实行的是无为而治和乡绅治乡。

1840年是中国历史进程的转折点。伴随着西方列强入侵的枪炮声，中国被强制性扭转原有的惯性发展方向，不得不在外来的近现代工业文明的围剿下艰难地进入新的发展历程。随着国家固有发展模式的变化，国家权力与乡村社会之间原来的体制性中介发生衰变，以往的乡村治理模式开始走向衰弱。西方列强的侵略使古老的中国在当时面临着亡国灭种的危机，统治者不得不直接面对现代化和民族独立的强大压力，实现国家的独立自主与富强繁荣成为任何政府或政治势力必然面临的紧迫任务。由此，近代中国不得不步履蹒跚地迈进近代化和现代化的行列，对传统社会进行整体改造以适应现实需要成为一种必然的选择。

在这样的背景下，为了发挥人力动员和资源汇集的优势，国家权力开始下沉，由此，在古代中国实行了几千年的“王权止于县政”国家治理体制遭到毁灭性的抛弃，国家开始在县以下建立国家政权。通过这样的权力运作，统治者希望达到两个主要目的：一是将广阔的乡村社会整合到国家的一体化体系，二是从农村汲取现代化所必需的资源。由此，我国乡村治理体制带上了浓厚的国家化色彩。当然，在实际的运作过程中，国家化乡村治理体制与上述的两个目的经常发生冲突：国家权力的下沉，无疑要增加官僚机构和治理成本；当治理成本主要由农民承担并不断加重之时，不仅难以整合乡村社会，反而会强化乡村社会的离心力。如何解决这一矛盾，一直是近现代以来各个试图在中国政治舞台上有所作为的政治势力难以回避的烫手山芋，民国初期、蒋介石政权时期、新中国时期均为此付出了不断的努力并进行了许多的尝试。人民公社制度退出历史舞台以及村民自治制度最终取得合法地位，事实上就是这种矛盾效应的结果展现。

人民公社制度的解体发生在20世纪70年代末80年代初^①。十一届三中全会以后，人民公社的部分权力开始从乡村社会退出，原来那些事关农民利益的社会职能，如社会治安、公共设施、社会福利等无人问津，乡村治理出现了权力真空。为了有效处理乡村公共事务，农民不得不再次自己组织起来，在实践的基础上创立了村民委员会这一新的乡村治理模式。1982年12月，五届全国人大五次会议通过的宪法肯定了村民委员会的合法性，标志着村民自治制度正式登上中国的政治舞台。从此，中国乡村治理体制翻开了新的一页。

^①我国人民公社运动是从1958年夏季开始的，很短时间内，全国农村就实现了公社化。人民公社是党的整风运动、社会主义建设总路线和1958年社会主义建设大跃进的产物。为了克服人民公社制度上的各种弊端，1978年开始，中国进行了广泛、深入的农村改革。主要内容是实行家庭承包经营为主的农业生产责任制，建立了集体统一经营与农户分散经营相结合的农业经营管理体制，打破了“三级所有，队为基础”的统一经营模式。另一项重要改革就是实行政社分设，根据1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》有关规定，重新建立乡、民族乡人民政府作为政权的基层单位。同时，在村一级建立了农民群众自治组织村民委员会，取代了原来的生产大队，村民委员会下设村民小组(村民小组取代原来的生产队)，分别管理本村、组范围内的各种社会事务。1985年，中国社会中的人民公社最终退出历史的舞台，重新恢复了乡、民族乡人民政府。但同时需要指出的是，至今我国极个别地方(如河北晋州周家庄)仍有人民公社的存在。

2 民主观是村民自治制度产生的政治哲学根基

村民自治制度在中国的诞生和发展，无论从任何意义上讲，都可以视为近代中国在追求近代化和现代化的进程中吸取和消化西方民主理念的结果，是民主制度在中华大地的进一步演进和推广。因此，获得当今话语世界的主导权的民主观无疑是村民自治制度在中国不断前行的理论支撑和价值平台。

2.1 民主概念与民主理论

民主概念和民主理论是近代资产阶级革命的产物。为了反对封建专制王朝，17、18世纪的进步思想家基于自然法和社会契约论的基本准则，提出了国家主权应当属于人民的民主主义理论，并对此进行了较系统的论述。

卢梭认为，民主国家是在社会契约的基础上产生的，每个缔约者毫无例外地向国家交出自己的全部权力，因此每个缔约者都是国家权力的主人。卢梭还认为，人民把权力委托给政府，政府是主权者的执行人，是人民的仆人。政府如果不按照人民的意志进行活动，人民就有权撤换它^[1]。

潘恩认为，世界上流行着两种类型的政府，第一种叫共和制政府，另一种称君主制政府。共和制和君主制的根本区别在于共和制是为大众谋利益，君主制是为个人谋福利。在共和制的体制下，每个公民都是国家的主人，他们把了解政府的活动当作是自己分内之事^[2]。

杰斐逊指出，民主共和制政体是一种最合理的政治制度。理想的民主共和政府的首要条件就是人民能够控制政府，人民是共和国权力的唯一源泉，每个公民都要参与对政府和官员的监督。当觉得自己每天都是国家事务的参与者时，“他们就会宁愿粉身碎骨，也不肯让恺撒或拿破仑那样的人来夺取他们的权力”^[3]。

在领导无产阶级革命的过程中，列宁一针见血地指出了民主的本质。他认为：民主就是一种国家形式，它同任何国家形式一样，是有组织有系统地对人们使用暴力；但另一方面，民主意味着形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利^[4]。因此，民主在任何时候都是一个政治概念，是一种政府形式。在这种政府形式中，权力不属于某一个人或者某一部分人，而是属于每一个人，或者更确切地说，属于大多数人。也即是说，民主是一种政治制度和国家形式，是以多数人的意志为政权的基础、并承认全体公民的平等、自由等权利的统治形式和国家形态。在民主制度中，公民的意志是政权合法性的基础，执政者以承认主权在民、确保多数人的利益、政治决策以多数人的决定为最终依据的方式来实施国家治理。

2.2 中国的民主化探索进程

近代以来，中国的仁人志士视民主为强国富民的必由之路，但因在民主认知和民主建设上的偏差而使中国的民主进程出现颇多波折。19世纪中叶，早期维新派就已开始向国人译介西方民主制度及思想；1898年，维新派提出了立宪政治的主张，但不幸中途夭折。20世纪初，处于崩溃边缘的满清王朝发动的民主新政最终未能阻止该王朝的灭亡厄运；辛亥革命的先驱者们决心在全新的基础上建立一个民主共和的国家，但最终除了一块“中华民国”的空招牌外，中国并未发生多少根本性的改变。而这一时期，“西方的自由民主思潮虽然大量输入，并逐步在中国知识分子层中赢得了相当的信仰者，但对中国绝大多数人特别是下层民众而言，自由民主尚是一个十分陌生的东西，国人不仅没有这方面的经验，恐怕也没有这方面的常识”^[5]。

辛亥革命后的这一现状，促使当时的文化精英们认识到了启蒙的重要性，于是高扬民主和科学大旗，希望为此造就新一代自觉自主的国民。然而，随后的军阀混战和外敌入侵再次将中国抛入黑暗的深渊，救亡图存压倒了民主启蒙。此后，尽管国民政府也宣称坚持孙中山先生的三民主义和五权宪法，但始终坚持训政独裁和一党专制。以毛泽东为代表的中国共产党人于1949年取得全国政权后，对跳出人亡政息的“历史周期律”充满信心，带来了民主建设复兴的希望，甚至触摸到了现代民主政治的脉搏。毛泽东指出：“我们已经找到新路，我们能够跳出周期律。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”^[6]但新中国成立后头20余年间，由于民主政治经验的匮乏和国际国内严峻形势的压力，我国的民主政治建设进程受到了干扰，很多方面都停留于观念层次，特别是后期的社会泛政治化更是窒息了国家的民主进程和社会的自治能力。

1978年后，中国社会开始了由传统计划经济社会向现代市场经济社会的转型，民主化进程也获得重新启动，以政府机构改革、领导制度改革、人事制度改革等为代表的国家制度的民主化取得了重大成就。其中，村民自治制度的兴起和发展，更是表明中国民主化进程的深入推进和巨大成果。

3 合法性探索是村民自治制度产生的政治学基础

当然，民主化的进程并不会必然导致在中国诞生村民自治制度。事实上，根据人们的直观感觉，民主化应该首先发端于经济文化水平相对较高的城市社会，中国的民主化进程居然起始于经济文化水平较为落后的乡村社会，这让很多研究中国问题的专家学者感到迷惑不解。我们认为，中国民主化发端于乡村是可以理解的，其中的关键就在于在改革开放的新时期，我国广大农村出现的国家权力的合法性危机为民主化的萌芽和发展提供了有利的条件和合适的契机。

3.1 合法性理论与我国国家权力的合法性基础

作为政治学的重要概念，许多学者都对合法性进行过深入的探讨和阐述。哈贝马斯认为，合法性主要是指政治权威得到人民的广泛认同、信仰、忠诚和服从，并通过特定时空条件下适当的决策制定及政策实施来塑造政治秩序和适应环境变化，保持政治系统的有效性和稳定性^[7]。

那么，合法性的基础又是什么呢？探讨这一问题的代表人物是马克斯·韦伯和戴维·伊斯顿。马克斯·韦伯认为，合法性权威源于历史传统、个人魅力和社会法理三种类型。戴维·伊斯顿则认为合法性源于意识形态、结构和个人三个方面：意识形态为政治系统的合法性提供道义上的诠释；结构作为合法性的源泉意味着政治权威通过政治系统的政治制度和规范获得统治的合法性；个人的合法性意味着社会成员对执政者个人的信任和支持，这三者相互作用、相互影响。

如果要说西方的哲学家、社会学家、政治学家对于国家权力合法性及合法性基础的探讨有缺陷的话，那就是他们没把国家权力合法性及其基础放到社会运动的大背景下去考察。历史唯物主义认为，生产力和生产关系、经济基础和上层建筑之间的矛盾构成了社会的基本矛盾，它们之间的相互作用及动态结合构成了社会发展的基本规律。在这里，国家权力合法性问题属于上层建筑的范畴，而上层建筑涉及的主要问题是由经济基础决定的：第一，经济基础决定上层建筑(包含国家政权)的产生；第二，经济基础决定上层建筑的性质(上层建筑的根本性质，尤其是国家及其政权的根本性质，总是由经济基础决定的)；第三，经济基础决定上层建筑的变化发展。

根据这一原理，同时结合合法性的研究成果，我们来分析一下我国国家权力的合法性及其基础。在中国近代发展历程中，人民经过不断的选择，最终将强国富民的重任交给了中国共产党，人民群众成为国家的主人。人民群众基于国家建设的成就以及由此产生的对光明前途的期望，义无反顾地投入到国家建设的热潮中。新中国建立初期，尽管我国的经济基础底子薄，人们还不能获得物质上的较多满足，但并没有妨碍美好理想带给人们的精神上的满足。可以说，新中国成立后的一段时期内，我国国家政权的合法性基础是厚实的。但随着生产力的发展，生产关系不太适应生产力、上层建筑不太适应经济基础的矛盾日益显现出来，特别是反右倾、社教运动、十年文革等重大政治运动的开展，产生了严重的政治后果，人们对政治生活及政治权力产生了种种疑问。从某种意义上说，这一时期国家政权的合法性受到冲击，其合法性基础也有所减弱。

3.2 十一届三中全会后我国合法性基础的变化

十一届三中全会召开后，我国首先在思想领域开展了思想解放运动，进行了真理标准的大讨论，确定了以“一个中心，两个基本点”为核心内容的国家建设总路线，确立了走社会主义市场经济发展道路的发展战略。国家对与生产力不相适应的生产关系进行了大幅度的改革，在生产资料所有制形式、分配制度、人事制度等方面进行了重大的改革。在上层建筑领域里，在完善、健全人民代表大会制、政治协商会议制和多党合作制的同时，加强了民主建设和法制建设，提出了依法治国、科教兴国的基本国策，等等。由此可以看到，十一届三中全会之后，国家从经济基础领域到上层建筑领域都进行了较为全面的改革，在30多年的时间里，我国的现代化建设取得了举世瞩目的辉煌成就。因此，十一届三中全会之后，国家权力的合法性基础得到了很大加强，人们对国家的信任度、对生活水平日益提高的满意度都较以往大为增强。

在国家为增强政权的合法性基础而不断努力的同时，新的矛盾和危机也在不同层面呈现。尤其是在部分落后地区的农村基层，农村经济发展缓慢，农民负担日益加重，农民群体性事件在20世纪90年代中期以来时有发生。这些问题的存在，减弱和动摇了农村基层政权的合法性基础，导致乡村社会在一定程度上出现了合法性危机。

首先，基层政治权威弱化。20世纪80年代初，人民公社体制的解体使得国家权力从基层乡村回撤到乡镇一级，国家权力的施政功能与效率降低，少数农村基层政权组织陷入瘫痪，从而造成了国家方针政策实施受阻、农村公共设施严重损害、社会治安环境恶化的情况。1988年前后，民政部对全国17个省数百个村的调查表明，村级组织处于瘫痪、半瘫痪状态的约占30%，一些贫困落后地区甚至高达50%以上。

其次，基层政府与农民关系紧张。基层政府并不甘心自身权威的弱化，为了有效维护国家权威和自身利益，它们加强了对基层社会的权力投入，引起了群众的不满，这种矛盾的集中体现是农民负担问题。各种不合理的负担超出了农民的物质和心理承受能力，导致他们以消极甚至极端手段进行抗争。据统计，1993年，全国农民群体性事件达6 230起，而参与者超过500人的占其中的1/8。

第三，国家权威面临挑战。由于国家权力的退缩和基层政府试图加强控制的努力遇到阻力和抵制，基层政府管理的有效性大为降低，这首先表现为农村社会治安状况加速恶化。据统计，从1982年到1989年，全国城市刑事案件立案率年均增速为5.06%，而农村年均上升达14.38%，是城市增速的2.73倍。此外，各种非正式权威组织也在农村迅速发展起来，它们以各种名义填补或满足乡村社会的利益空间。

上述农村基层政权的合法性危机促使任何关注农村问题的组织或个人都必须明白，只有重新构建乡村社会的合法性，让农民重新认可和拥护国家政权，才有可能进行乡村社会的第二次建构，并最终构建国家权力在乡村的合法性基础。国家对发生于乡村的村民自治制度的认可和支持，恰恰就是这种努力的一部分。

4 经济性思考是村民自治制度产生的经济学背景

合法性危机和民主化压力是不是一定就是国家选择村民自治制度的根本依据呢?并不尽然。任何个体或组织在面临选择压力的时候，还必须考虑一个重要的内容，那就是它最终作出的选择是否一定能够让其实现利益最大化或损害最小化，这主要涉及的是经济学的成本收益问题以及与此相关的经济性思考。

4.1 政府选择村民自治制度的现实依据是成本收益核算

作为社会公共权力组织，政府具有公益性和强制性的特点，因而它能够在一定程度上超越各种具体的社会利益，为公共利益着想。但是，公共利益与政府利益可能存在的共同点并不能抹杀两者之间的差异性。由于政府本身也面临着生存、发展等根本问题以及财政状况等具体问题，因而往往有着自身的政治、经济利益追求，由此政府的发展始终存在着政治约束与经济约束。为了克服这些约束，政府就必须从社会环境中提取资源，为自己争取更大的生存与发展空间。因此，无论政府在乡村采取什么样的制度选择，首要条件都是这种制度必须能为其带来一定的政治与经济收益，有利于缓解它所面临的约束。

从村民自治制度的演变历史来看，它是由广大农民首创、由政府加以规范和引导，经过试点以后，在全国范围内加以推广、普及并最终确立地位的。在这一过程中，政府提供的只是一个良好的、协调的、与村民自治制度相适应的外部发展环境，而具体的运行则由广大农民来完成。所以从成本收益分析的角度来看，在村民自治制度的现实运作过程中，政府的投入是有限的，但收益却是十分丰厚的：一方面，在政治层面上，国家以法律形式认可乡村社会的选择成果，从而使得政府在乡村获得更多民众的支持。在国家政治结构中，村民自治制度的选择可以表明政府是尊重并维护人民利益的，从而能够在一定程度上培养人民群众观念领域的认同感。而相当多的人支持政府、遵守政府的命令，是政府得以存在和政府功能得以正常运转的基本条件，这实际上就是前面所说的合法性问题。另一方面，从经济角度来看，选择村民自治方式来管理农村地区，意味着政府管理成本的下降。也就是说，在获得基本相同管理效果的前提下，政府的财政和精力支出都会相对地减少。在村民自治的条件下，农民们通过民主选举产生的村民委员会来管理全村公共事务，这就省略了政府的专门管理任务，从而使得政府能够集中人力、财力、精力来管好自己该管的事。

4.2 农民经济性政治理性的增长是村民自治制度存在的条件

在以个体为基本分析单位时，经济学假定个人在市场中的私人活动是理性的，即经济活动中的个人在决策之前要经过仔细计算，力求取得于己最有利的结果。公共选择学派把这种市场经济条件下私人选择的理性原则应用到政治领域的公共选择中来，并据此认为，在政治环境中，个人同样也扮演着“理性政治人”的角色，其选择也是以不断追求某种最大化效用为标准，即去追求个人认为值得追求的目标或有价值的东西。因此，作为个体的人，农民同样会以理性人的面目出现在经济或政治活动中，他们的一切选择行为也将符合理性行为标准。

改革开放以来，农村经济体制改革获得了巨大成功，农民在经历了商品经济大潮的冲击后，利益意识逐渐觉醒，个人的社会主体和利益意识日渐增强，从而导致其在政治生活中的经济理性(即成本收益核算)也越来越强。农民的这种经济性政治理性促使他们总是力图寻找一条经济、实用的制度路径来实现和保障他们的利益，期望能够用较少的投入来获取较大的产出，或争取在同样产出的情况下降低投入。这样，村民自治制度在乡村政治体制改革中就有了深厚的心理基础。

同时，十一届三中全会后开始的农村经济体制改革通过把农村公有土地的集体统一经营转化为农民家庭承包经营，使广大农民重新获得了人民公社时期丧失的土地资源支配权，获得了经济民主权利，成为具有独立经济利益的市场主体。这种主体地位的形成，使得广大农民要求进一步谋求政治上的民主权利，以保障自己依靠经济民主权利获得的经济利益，村民自治制度正是一种与乡村社会实际相符合的经济、适用的制度设计。对于理性的农民来说，村民自治制度的优点是明显的。首先，成本支付很低，自己的事自己管理，不用经过太多的周折和环节。同时，可以满足多方面的要求。由于村民自治是农民的自我管理，他们可以在乡村社区范围内及时知道自己的要求并作出反应，从而有效满足自己的需要。

5 结语

综上所述，村民自治制度萌发于中华大地并最终确立地位，是当时社会背景下的政治、经济和社会等因素相互作用的综合结果，更是在现代化背景下国家权力民主化的必然结果。当然，我国的民主化探索进程并不十分顺利，因此，村民自治制度在中国的确立，也是我国国家权力面临合法性危机的产物，是国家基于成本收益核算和村民基于政治性经济理性相互选择的结果。