引言

在社会转型过程中，公共政策风险问题不容忽视。高风险社会扩展了公共政策的传统边界，同时变更了公共政策的评价标准，而“收益-风险”之比将取代“成本-收益”之比成为新的公共政策评价标准^[1]。因此，作为政府风险管理的重要内容，对于在公共政策出台或审核前可能带来的风险应当进行有效评估。我们有必要应用全面的系统思维，高度重视公共政策过程，才能制定出科学合理的公共政策，弥合公众的心理落差，维护社会和谐与稳定。作为当前一种全新的载体，公共政策风险评估尚有不足，还有待进一步研究和完善。本文基于风险管理视角，对公共政策的风险评估系统进行理论研究，以期为未来我国公共政策的研究规划提供一个全新的策略视角和理论图景。

1 公共政策风险评估的内涵界定

公共政策是中国发展进程中经济增长、体制改革和国家转型所依赖的重要手段、工具和途径，有学者研究提出，公共政策是供权利主体制定和执行的用以确定和调整广泛社会关系的行为规范。

在现代社会中，公共政策作为社会互动的产物，公共决策的全过程体现了公共机构同社会和公众之间多层面、多形式、多途径的互动关系，主要表现为事实信息的交换和意见诉求的表达。同时，西方学者将公共政策定义界定为关于政府所为和所不为的所有内容，而这种说法就主张将公共政策范围限定在政府范围内。在我国现有的政治架构下，国家行政机关、立法机关、司法机关都通过不同的维度来制定及实施公共政策。同时，新政策的风险后果也是社会不稳定的一个重要来源，新政策的出台往往会产生“政策缝隙” ^[2], 使其成为利益再分配过程中的社会矛盾冲突点或社会稳定风险点，引起社会民众的不满。

2011年，国家出台了《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》，明确提出“建立重大工程项目建设和重大决策制定的社会稳定风险评估机制”，“完善重大事项决策机制，建立健全公众参与、专家咨询、合法性审查、风险评估以及集体讨论决定的决策程序”。从政府层面，政策风险评估已经引起重视。

公共政策风险是指存在于公共政策制定和执行过程中的、来自于政策系统内部和外部环境中，并可能导致达不到政策实施的预期理想目标或者政策失败的各种因素。由于公共政策重大失误或失败所导致的灾难性影响，国际上许多国家都通过危机管理机制的建立来降低应对政策风险因素，这在很大程度上反映出社会各界及诸多研究者对公共政策过程中始终存在风险因素达成了一定共识。

政策风险评估是指与经济社会发展和涉及群众切身利益的重要规划和相关政策，在政策发布前对政策可能存在的社会风险和受损群体进行合法、合理的评估，并对风险的危险程度和可控范围进行评估，从而为科学决策提供依据。公共政策风险评估则是指政府在制定政策和社会管理过程中的一项重要机制，其意义在于政策出台后对可能出现的社会风险进行一个先期评估，并将其评估结果作为政府决策和政策推行的重要依据。通过将政策风险评估作为政策实施的前置程序，推进公共政策出台前有风险评估、实施后有责任追究，以实现从被动求稳转变为主动维稳，从而更好地应对公共政策风险。

2 公共政策风险评估的必要性

公共政策风险评估有其重要的现实意义，主要表现在以下三方面：

(1)促进公共政策决策的科学化程度

公共政策风险评估对全新政策的具体条款进行梳理分析，评估具体条款对相关利益群体的“收益-风险”。如果“收益”大于“风险”，则该条款具有可行性；如果“收益”小于“风险”，则分析风险的等级及可控性，如果是中低危风险、可控性大，则该政策仍可实施，但要重点关注相关利益群体的动态和利益诉求；如果是高危风险、风险可控性较弱，则会产生较为严重的后果，如群体性事件等极端行为，此时应该更改政策条款，降低风险度^[3]。

此外，公共政策风险评估通过关注相关利益群体的呼声和抗议程度，有助于促进政策制定过程和政策议程设置模式的转变和科学化，即政策制定过程中增强民众参与，重视网络民意，通过“社会倒逼” ^[4]，使政策制定更符合民意，通过内外结合，促进政策的科学化。

(2)利益损失最小化，促进公共政策顺利执行

公共政策一般都关系到社会各个阶层的切身利益，政策风险评估通过对新政策的分析，评估新政策对高中低收入群体的影响，通过对各个相关利益群体的数量、社会影响力和利益损失大小的分析，结合政策制定的初衷，比较政策受益群体和受损群体的大小，调整新政策相关条款。通过政策风险评估，促进新政策对各社会群体的利益最大化，减少政策实施阻力，促进政策的顺利执行。

(3)促进政府公信力的提升，巩固和提升群众信任度

新政策的实施一般都会损害既得利益者的收益和调整社会大众政策遵循的“思维定式”，从而引起不满。若政策调整较为频繁，还会引起社会公众的“胶着”心理，甚至引起社会信任危机，损害政府的公信力。公共政策决策者通过政策风险评估，在新政策发布前对其存在的风险进行分析、评估，以此为依据，进行政策的调整，使受损群体最小化，同时避免政策发布后的频繁调整引起的社会信任危机，促进政府公信力的提升。

3 公共政策风险评估的基本流程

通过翻阅相关文献资料以及借助政策风险评估的实践经验，梳理出我国公共政策风险评估的一般流程(图 1)。具体框架如下：

3.1 政策的风险清单

政策的风险清单，是涉及该政策的风险要素，一般是根据政策的具体条款分析政策的风险点，即某一政策条款涉及哪些风险人群和风险项。通过风险清单能够较为清晰的列出该政策的显性风险和潜在风险。

3.2 政策的风险等级

风险等级通常由发生概率的高低和后果的危害严重程度这两个维度推演出来(表 1)，形成当前的高中低三个层次的风险等级列表^[5]。

(1) 高危风险

高危风险，是指风险事件发生概率高、后果严重的风险，政策决策者应该高度重视此种风险。高危风险的判定除了根据发生频率和后果严重程度外，还要看该政策是否造成严重的经济损失和人员伤亡，是否引起大范围的社会负面影响，引起社会恐慌，是否引起社会信任危机等。政策风险评估中高危风险的主要表现为有组织的群体性抗议事件的发生，个人的极端行为，如自焚等事件的发生，境外媒体负面报道和国内知名媒体的负面报道较多等。这些都会给政策执行带来严重的阻力，损害政策制定部门的形象，引起社会信任危机，属于高危风险。

(2) 中低危风险

政策风险评估中的中低危风险主要指风险事件发生频率较低、后果严重程度较轻，未造成严重的经济损失和人员伤亡，未引起社会恐慌和信任危机。此外，政策涉及的利益群体的数量较少，受损群体的社会影响力较弱，未出现抗议事件等。

(3) 政策风险的后果预测

针对新政策的具体风险点，可以对政策风险的后果进行预测，对于反对或抗议政策的行为，主要集中在虚拟空间和现场两方面：

① 虚拟空间的抗议

利益受损群体会通过微博、论坛等网络途径进行抗议，通过对政策变化的解读和表达自身诉求，博取网民的关注与同情，使持反对意见的群众增多，政策缺少社会评委的支持，丧失合法性^[6]。

虚拟空间的抗议，存在高、中、低三个层级的风险，主要包括号召或组织利益群体闹事、对政策负面信息进行热议、个人通过微博、论坛等发表不满等(表 2)。

② 现场抗议

现场抗议主要包括群体性事件和个人的极端行为两种抗议方式：

群体抗议：利益受损群体可能会组织群众采取在公众场合静坐、持条幅示威等抗议的行为，吸引社会公众及政府的关注，倒逼政府部门解决问题。

个人抗议：利益受损者可能会采取极端行为，如自杀、报复社会、表达利益诉求，给社会带来很大的负面影响。

此外，现场抗议活动容易吸引国内外媒体的关注，如果媒体对抗议活动进行报导，将加大政策风险。

3.3 政策风险自评

政策风险自评是指政策主体针对风险清单和风险等级，政策制定者和内部业务部门进行自主风险评估。

政策制定者和相关业务部门最熟悉政策，也了解该政策的前因后果，因此，为了迅速做出精准的风险评估结论，需要风险自评的环节。

政策的风险自评一般包括：(1)合法评估：法律风险评估、国内国际立法对比评估；(2)利益群体态度：最广大群体、最弱势群体、最反对群体；(3)经济账：最受益、最受损、覆盖面；(4)社会帐：连带问题、历史问题等。

通过制定政策风险的自评表，政策制定者和内部业务部门能够对政策具体条款的风险有较为清晰的认识，可以讨论、修正部门内公认的较大风险条款，减少政策风险。

3.4 政策的风险容忍度和评估结论

在上述工作的基础上，形成政策的风险容忍度和政策分析评估结论。

(1) 不能容忍的风险项，即存在高危风险的政策条款和风险项。主要表现为：政策导致群体抗议事件、个人极端行为的出现，引起严重经济损失或人员伤亡，引起社会恐慌和社会信任危机，出现境外媒体和国内知名媒体的负面报道，政策受损群体的数量多、比重大、社会影响力大等，涉及这些方面的政策条款都属于不能容忍的风险条款，出现上述事件的风险项即为不能容忍的风险项。

(2) 可容忍但需高度重视的风险项，即存在中危风险的政策条款和风险项。主要表现为：政策条款未引起群体抗议事件、未出现严重的经济损失和人员伤亡、未引起社会恐慌，涉及的利益受损群体数量一般，社会影响力一般等。涉及中危风险的政策条款和风险项属于可容忍的风险，但要重点关注利益受损群体的动态和利益诉求，防止风险的恶化。

(3) 可容忍需跟踪关注的风险项，即存在低危风险的政策条款和风险项。主要表现为：政策受损群体极少、社会影响力极小，政策风险主要为内部操作人员的问题，如政策理解不透彻、操作失误等，这些可以通过跟踪关注来解决。

4 后期政策风险评估的关注点

新政策公布实施后，可以通过对虚拟空间和现实中关于新政策的评论进行评估政策风险。一般需要评估的关注点如下：

(1) 新政策的舆论总趋势和负面报道情况

通过对新闻、博客、论坛、微博、报媒等关于新政策的舆论进行统计，分析舆论走向和负面报道情况。如果舆论总趋势和负面报道数量都呈下降趋势，说明新政策风险趋降趋稳，新政策的实施会得到社会公众的认可和容忍；如果关于新政策的舆论趋势和负面报道呈现非下降趋势，需要分析舆论热评话题，进而调整或者解释与热评话题相关的具体政策。

(2) 批评层次和抗议力度

关于新政策的批评层次一般分为个人泄愤式批评、个别家庭受损引起的批评、政策不公平引起的批评和政策不公信引起的批评。通过对虚拟空间和现实社会公众对新政策的批评进行统计分析，并根据这些批评的不满程度和涉及范围，分析批评言论的批评层次。如果批评层次为个人或个别家庭的批评且数量不多，可以认为政策风险较低；如果批评层次涉及政策层面，认为政策不公平与不公信，涉及群体较多，可以认为政策风险较大，需要进行政策解释或调整。

(3) 政策风险跟踪与预估

新政策发布后，进行政策风险跟踪，分析新政策的受益群体和受损群体、新政策的正面报道和负面报道，预估政策的有利面和不利面，进行风险转移和应对。通过政策受益群体的宣传、专家学者对政策的解读和媒体的正面报道，引导社会公众对新政策的理解和支持，从而降低政策风险。

5 我国公共政策风险的应对

(1) 做好公共政策风险评估

在政府新政策发布出台之前，做好公共政策的风险评估工作尤为重要。

首先，公共政策制定者对政策最为了解，可以进行政策风险的自评，同时可以通过对政策的相应调整，避免高危风险的出现，从而降低公共政策的风险度。

其次，真正确立多元化评估主体体系，将其应用到公共政策风险评估过程中，强化政策风险评估和决策主体的问责制。而这种问责制应建立在明确评估职责划分的基础之上，避免公共政策风险评估“走过场” ^[7]。当风险评估未发现问题，但在重大政策决策执行以后导致严重社会不稳定和大规模群体性事件的，则应对公共政策风险评估的主体及相关责任人员追究其相应责任；凡是风险评估发现并如实提出问题，却未被决策者所重视仍付诸实施而导致严重社会损失的，对决策者应加大责任追究力度，同时，对进行公共政策风险评估的主体应当予以相应的奖励表彰。

另外，重点培育第三方政策风险评估机构，做好政策风险的第三方评估工作，依据公共政策风险评估遵循的基本原则，需要由独立于政府各职能部门之外的第三方评估机构进行公共政策风险评估。基于这点，公共政策风险评估的责任主体与实施主体应该区别开来，培育公共政策风险评估的独立专业机构，将重大政策的风险评估任务委托给他们执行，并由其独立负责具体的风险评估工作，同时对风险评估结果承担相应的责任。目前，当务之急就是需要借助培训合格的评估师来组建评估机构，并由其审核评估机构的风险评估报告质量。藉由第三方客观评估公共政策条款存在的风险，进行政策调整，可实现公共政策风险的最小化。

(2) 做好新政策的解释工作，做好风险沟通，应对信任危机

风险沟通的缺乏往往是政策风险产生的重要原因，新政策往往带来社会公众的不理解，如果不对政策进行解释，会造成社会公众的误解和抗议。所以，对新政策的具体内容和实施细则应通过网络媒体、专家学者进行解释，加深社会公众对政策的理解，做好风险沟通。

此外，新政策的出台，如果标准和口径不一致，容易引起社会恐慌及信任危机，所以，在解释新政策时应该统一口径和标准，保证政策的稳定性。

(3) 筹备应对极小概率的极端情况，包括现场和虚拟空间

新政策的实施可能不会引起极端情况的产生，但要做好应对此类事件的准备，防患于未然。现场的极端行为主要表现为群体有组织的抗议和个人极端行为，虚拟空间的极端行为主要表现为组织和号召相关利益群体采取抗议手段、外媒关注等情况^[8]，所以，应提前做好相关准备，积极应对。

(4) 提高政策的公众参与度，重视网络民意，重新看待公共政策评价标准

当前，由于民众参与政策议程的渠道相对单一，而网络民意对于政策议程设置则至关重要，为确保政策风险评估工作公正客观、评估结论真正体现民意，必须在评估过程中提高公众参与度，让公众能够广泛参与其中，与公众互动沟通，通过评估听证会、民意调查、问卷访谈等形式聚集民意，将民意真正反映到政策风险评估结论之中，使公共政策风险评估过程更具生命力。因此，通过增强民众参与，降低公共政策风险，实现政策决策的民主化与科学化，民众参与能够使社会公众更为了解相关政策，有利于政策的实施。

同时，应该对公共政策的评价标准重新看待，以最多利益相关群体的可接受性作为标准，坚持以政策的可接受性为其好坏的评价标准，有助于最多的利益群体对政策的支持，为政策的执行提供合法性和群众基础，有助于相关部门的公信力和形象的提升。

(5) 加强内部管理，降低政策风险

加强内部管理，一方面是指对公共政策制定部门的操作人员加强培训与管理，做到对政策的深刻理解和熟练操作，减少操作失误，由专门的机构对公共政策的风险评估资料进行留存，可以作为政策制定档案的一部分，对类似的政策起到信息参考的价值；同时，在政策出现失误时有据可查，及时发现问题，进行修正与完善。另一方面是指加强对新公共政策的回应性和反馈度，新政策实施后，会有许多利益相关者进行政策咨询，这时要保证热线电话的通畅，微博、新闻等的及时回应，解答相关问题，减少社会不满，以此来降低公共政策的风险度。

6 结语

伴随着我国公共政策发展进程的规范化、民主化和科学化，公共政策中的风险因素也随之逐渐呈现。本文基于政府风险管理理论的视角系统对公共政策进行了风险评估，为规避公共政策风险提供了理论依据，利于有的放矢地采取相应的策略措施，根据公共政策风险评估的流程，从政策风险评估的关注点着手，通过做好公共政策风险评估工作，进行风险沟通来应对信任危机，筹备应对极端情况，提高政策的公众参与度，重视网络民意，重新看待公共政策评价标准，同时加强内部管理，以此更好地应对和降低公共政策风险，实现公共政策风险最小化，有效推进我国公共政策的规范化、民主化和科学化进程。