引言

很多年来，我国治安服务主要由职业警察提供，而一直以来，相对于治安服务需求而言，我国提供治安服务的警务力量明显不足，这种不足不仅表现在数量上也表现在人员素质上。在这种治安服务提供捉襟见肘的情况下，人们对治安服务需求的高层次、多样化更加暴露了职业警察单一提供治安服务存在的问题——职业警察作为单一主体独立提供治安服务已经不能满足社会需求。这就需要政府创新治安服务供给方式，通过治安服务的多元化治理实现治安的“无增长改善”。在治安服务市场化、社会化的大背景下，治安服务基本形成了政府——市场——社会的多元治理结构，但由于制度安排等因素的不成熟，目前的多元治理并不能达到预期的效果，具体表现为：公共治安服务不能满足群众的需要，市场供给机制不规范，志愿供给机制明显不足。

治安服务的契约治理是整合了公共产品理论、公共选择理论、多元治理理论、无增长改善理论等多种理论的核心指导思想后的理论提升。在现实中，国内外在公共服务市场化、社会化等方面的先进经验为治安服务社会契约治理提供了更多的指导和选择，我国自古而今都充斥着治安服务契约治理的思想，为治安服务的契约治理做了好的思想指引，更重要的是国内治安服务的市场化、社会化形成了治安服务契约治理的基本雏形，通过科学、合理的制度安排使治安服务的契约治理完善、成熟，有效整合社会中存在的零散资源，并使这些零散资源组合形成合力，对解决我国公共治安问题至关重要。

1 正确界定管理边界——契约治理的前提 1.1 公共治安服务的细分

由公共产品理论的发展历程可知，社会产品可以根据非排性、非竞争性两个特性进行进一步细分。一是同时具有排他性和竞争性的私人物品；二是仅具有竞争性、而不具有排他性的“公共池塘资源性产品”；三是仅具有排他性而不具有竞争性的“俱乐部产品”；四是同时具有非竞争性和非排他性的纯公共物品^[1]。

从治安需求的角度看，治安应是国家提供服务的纯粹公共产品，这是毋庸置疑的，但是随着经济社会的发展，不同的人对治安服务需求的层次不同，治安服务也变得复杂，由纯粹的公共物品向私人物品、俱乐部产品等多种存在形态转化。对转化后的治安服务进行梳理分类，可以将治安服务分为如图 1所示的四类：

第一类是以社区保安服务为代表的“俱乐部治安服务”：其具有排他性、非竞争性的特点，常见的俱乐部治安服务的排他性有两种——价格性排他与身份性排他。文化馆的安全保卫属于价格排他型，它们通过收门票的形式将那些不愿买门票或者买不起门票的人排除在外；以企业、单位安保服务为代表的治安服务属于身份排他型，这种服务是针对该单位、社区的所有成员，将非本单位、社区成员排除在外，只要你属于本单位的工作人员，就能享受该单位的治安保护^[2]，不具有排他性；但不管身份型排他还是价格型排他，在不拥挤的条件下，每增加一个治安服务的消费，并不会增加治安服务的成本，即具有非竞争性。

第二类是以私人保镖为代表的“私人治安服务”：私人保镖一般是一些备受关注的“大人物”不满足公共治安服务的现状，通过招聘一些社会人员进行人身保护的措施^[3]。保镖的价格不菲，随着保镖数量的增加，被保人成本增加，且边际成本远大于零，这说明私人保镖具有竞争性；私人保镖只对支付工资的人进行保护，不对其他遭受同样威胁的人员进行保护，故私人保镖的工作内容具有排他性，属于治安服务中的私人物品。

第三类是以国际职业警察办案为代表的“纯公共治安服务”：职业警察办案，抓获犯罪分子能够促进治安环境的改善，这种改善是社会环境的改善，每个人都能享受，并且社会成员的增加不会增加分享成本，故具有非排他性与非竞争性的特点。

第四类是以110报警电话为代表的“公共池塘治安服务”：它是针对所有公众，不具有排他性，但是随着消费数量的增加，一个人的消费会影响到另一个人的消费，具有竞争性，类似于公共资源，属于公共池塘资源类治安服务。

在精细地划分治安服务后，除了私人保镖属于私人物品，其余三种都不同程度的显现出其公共性，本文将三者统一定位为公共治安服务。

1.2 明确公共治安服务提供主体的管理边界

职业警察属于公职人员，多次的政府职能转变都强调要改变政府机构臃肿的状态，强调放权授权，政府只保留必须由政府出面才能解决的工作^[4]。这就需要对职业警察的管理作出清晰的界定。

职业警察治安服务的管理边界：细化后的治安服务中，私人保镖、公共场所安保工作、社区、单位安保等工作按照时间顺序治安服务的分类方法属于治安防范事务，它对治安服务提供者的专业素质要求不高，完全可以通过契约的方式交予市场与社会；公安部全国性的警察活动、国际刑警办案、110报警电话受理属于治安管理事务，需要较高的职业能力，必须由职业警察才能高效完成，以确保社会治安的尽快恢复。通过契约化治理实现了治安服务的市场化、社会化，但契约治理的监督管理职能需要职业警察承担，因为治安服务契约治理需要监督，而职业警察对治安更加专业，便于监督。为此，职业警察的最小职能范围可以缩小到治安案件的侦破及对治安服务契约治理承包方的监督，其他治安问题治理可以不由职业警察直接提供，即在治安服务方面，“纯公共治安服务”、“公共池塘治安服务”属于职业警察的最小管理范围。然而，职业警察对普通治安问题的预防和维护不直接提供，并不是说政府就可以对社会公共治安置之不理，需明确的是政府部门依然是治安服务的提供者，治安服务的提供仍然是政府的义务。

在明确了职业警察的管理边界后，需要探讨的是“私人治安服务”、“俱乐部治安服务”的管理主体。对于私人保镖为代表的“私人治安服务”问题，需要政府通过加强公共治安服务的提供，给所有公民以充分的安全感，进而减少私人保镖的数量。对于“俱乐部治安服务”，由排他性的不同，安排不同的主体提供公共治安服务更加合理。以文化馆所的安保维护为典型价格排他型俱乐部产品，因属于基础文化设施，其目的更多的是向公众展示各方面的文化，以提高公民素质，并且对于公众而言，其需求弹性较大，所以门票价格不可能太高，市场力量也不易介入；门票收入主要用于场所的维护与扩建，这就需要发挥社会志愿者的力量，为公众营造出一个文明、和谐的文化治安环境，即在价格排他性俱乐部产品的提供上由政府——社会治理更加合适。

对于社区、单位的安保工作为代表的身份排他性俱乐部治安服务，虽然安保的直接受众是社区个人和企业单位，与文化馆等价格排他性相比，其需求弹性小，所以通过市场的力量提供治安服务，另外，本社区的治安关系到个人利益，也可以发动社区内部成员的力量为居民创造出良好的生产、生活环境，即在身份排他性俱乐部治安服务的提供上可以通过政府——社会——市场三方提供治安服务。

治安的良好维护是减少治安案件的重要前提，减少治安案件侦查成本的一条思路就是做好预防，在治安预防、维护上做足工夫^[5]，俱乐部类的治安服务占据了治安预防的大半部分，故做好俱乐部治安服务的提供具有重要作用。在如何更好地做好俱乐部类的治安服务的提供方面，契约治理将是一条最优的道路。

总的来说，在治安服务中，要通过加强公共治安服务的提供，减少私人保镖行业，将职业警察的职能定位于处理具有非排他性质的、要求有专业能力的治安案件的侦破及对契约治理承包方的监督工作。属于俱乐部公共物品的治安服务通过契约治理的方式进行提供，价格排他性的俱乐部产品适合通过政府——社会间的契约合作，身份排他性的俱乐部治安服务产品可以通过政府——社会——市场间的契约合作来提供。

2 构建多元合作治理格局——契约治理的核心 2.1 公共治安服务提供与生产的区别

在探讨建立多元治理结构前，有必要对治安服务的提供与生产进行区分。对于一般的经济物品，物品的生产者与提供者是合二为一的，通常两个术语也是交替使用的^[6]。虽然，生产与提供的区分对私人市场的意义不大，但对公共治安服务这类公共物品而言，生产与提供的区分却又有重要意义，生产与提供的区分是构建多元合作治理格局的基础与前提，并且治安服务提供与生产的分离具有理论基础和实践需求。

理论方面，在公共物品的供给机制中，生产是指使公共物品或公共服务得以存在的过程；提供是消费者从生产者那里获取这种服务(物品)的过程，提供者的职责是对生产做出安排而不直接参与生产。在管理学上，对生产方式、生产多少、由谁生产的决定从属于生产安排的范围，隶属于管理的范围；而直接的生产使治安服务真实的存在则从属于执行的范围。这说明公共治安服务的提供与生产的分离是管理职能与执行职能的分离，而这早在泰勒提出“科学管理”的年代就以理论的形式提出，并且在某些部门也进行了充足的实践。实践方面，我国在治安服务的供给上，生产与提供均由政府独家垄断，在很长一段时间，这种垄断式提供治安服务与计划经济体制相适应。但是，随着市场经济的发展，我国政治、经济、文化等各方面环境都发生了巨大变化，之前的这种“独家经营”的方式使得公安机关在复杂的治安环境面前无所适从，各种犯罪活动屡禁不止，社会治安形势日趋严峻，人们对治安的变坏都归咎于政府的无能。单一的垄断式治安服务的提供失败，引起了政府的反思，要求政府在治安服务提供上进行深度的改革；而治安服务提供和生产作为管理与执行分离的特殊形式，为变革提供了一种新的思路，事实证明，治安服务提供与生产的分离是必要的也是可行的。

2.2 多元合作治理格局的构建

治安服务提供本身就是一种社会契约，它是人们通过让渡管理权、上缴税收实现的，是一种应由政府提供的“公益性物品”。随着经济社会的发展，政府单独的直接生产并提供已不能满足需求，所以需要通过在区分治安服务提供与生产进行区分，并在此基础上创新性的将契约治理理论运用到公共治安服务的提供中，形成一种治安服务契约治理，以挽救职业警察垄断治安服务造成的失败状况，弥补当前我国警力的严重不足。

如图 2所示:治安服务的契约治理是一个开放的系统，公众的治安服务需求输入该多元治理系统，经由提供主体过滤，通过对治安服务精细化分析，将输入的治安服务安排给生产主体，生产主体根据特定的环境进行服务的生产，并将这种服务输出，满足公众的需要。随着环境的不断变化和人们治安服务需求的不断改变，这种治理过程不断的循环。在这个多元治理格局中，治安服务的契约治理是核心，治安服务的提供主体是政府，直接生产主体主要有三类：职业警察、市场和社会。

在多元治理主体权利方面：提供主体(政府)对生产主体具有监督权、管理权，生产主体在实际生产过程中具有一定程度的自由裁量权，以更好地做好治安服务。在提供主体与生产主体的关系方面，提供主体与生产主体是合作关系，这种合作关系由两种方式维系：一种是上下级的合作，通过命令等方式实现，职业警察的治安服务生产属于该类合作；另一种是自由、平等的合作关系，通过正式契约与关系型契约方式实现，市场和社会提供的治安服务属于平等合作关系，即治安服务的契约治理。契约治理表现在治安服务市场化、社会化对契约类型的重视程度不同^[7]，具体表现为治安服务的社会化靠关系型契约实现政府——社会的契约治理，治安服务的市场化即注重正式契约治理的同时也要重视关系型契约，是通过两种契约实现政府——市场间的社会治安治理。在生产主体方面：三类生产主体具有内在的联动性，职业警察除直接生产提供治安服务外，需要做好治安服务市场化、社会化的沟通协调和考核激励。在治安服务上，除营利组织间的竞争、非营利组织间的竞争外，市场的营利组织与社会的非营利组织存在着一定的竞争，通过多方面的竞争提高治安服务的质量与效率。

3 完善公共治安服务运行规范——契约治理的保障

治安服务的契约治理是构建多元合作治理格局的核心，契约治理良好的运行对维护社会治安大有裨益。当前我国虽然已经形成了契约治理的雏形，但是治安服务契约治理运行状态仍需完善。

3.1 公开性操作减少契约治理的暗箱操作

契约治理的公开性操作包括以下两个方面：一是加强契约签订前招标、投标、中标过程的公开性。二是及时公开提供服务的人员、服务内容等相关的服务事项。第一个公开是保障将治安服务交由最合理的治安服务生产者提供，在应然性方面确保治安服务的高效率、高品质提供；第二个公开是让受益的群众彼此了解自己得到的服务，以便于将服务状况反馈给监督机构，确保在实际中促使治安服务生产者提供最高效率、高质量的治安服务。另外对操作过程、服务内容的公开，有利于提高公众对生产者的信任度，对于犯罪分子也能起到警示作用，使犯罪行为消失在萌芽状态。

3.2 健全考核机制提高契约治理的服务质量

当前的治安服务考核主体单一，并且过分强调硬指标，忽视软指标，降低了治安服务的供给质量^[8]。要提高契约治理的服务质量，应从以下两方面进行彻底的改革：

第一，改革社会治安服务供给绩效评价主体，实现由一元评价向多元评价转变。当下，公共治安服务统计的绩效考核完全由政府进行，单一主体的考核难免会造成考核的不全面，政府的考核同样加大了职业警察的工作负担，为保障考核的全面性，减轻职业警察的工作压力，应积极引入第三方的考核主体，以增强考核的客观性、全面性；另外，因为没有利益相关的因素，以新闻媒体，科研机构为代表的第三方评价主体对公共治安服务供给体系的评价更加公平、公正。

第二，改革社会治安服务供给绩效考核的内容，实现由只强调硬指标考核转向硬指标、软指标全面综合性考核。传统的绩效评价只重视供给结果的考核，考核过程更注重数量指标，然而，这种过分重视数量指标的考核方式容易造成考核的“数字冲动”，也就是说考核仅仅重视社会治安服务资源的结果, 而忽视社会治安服务供给质量、公众的满意度。为此，要改革当前绩效评估的指标，在关注数量考核的同时，更加注重社会治安服务供给的全面考核。

各治安服务提供主体管理边界没有准确的界定是当前治安服务低效率、低质量的重要因素，是治安服务契约治理不成熟、多元治理结构无法构建的主要方面。而治安服务的精细化划分是准确界定治安服务提供主体服务边界的前提，所以有必要先对治安服务进行精细化分类以确定职业警察最小的职能范围，实现职业警察在治安服务提供方面小而精，体现出专业化，表现出不可替代性。

治安服务的精细化的划分同时促进了治安服务提供与生产分离，因为通过治安服务精细化划分的分析，证明更有效率的治安服务提供需要构建治安服务的多元治理格局，而治安服务提供与生产的分离是构建多元治理格局的基础，唯有治安服务提供与生产的分离，才可能实现治安服务的多元治理。而构成多元治理格局的核心因素是契约关系，通过正式契约、关系型契约实现治安服务政府——市场——社会的契约治理。

4 结语

通过构建多无合作治理格局是解决当前我国治安问题、缓解我国警务人员压力的良好途径，治安服务的契约治理是多元治理格局的核心，并且我国以治安服务市场化与社会化为代表的契约治理雏形已形成，所以完善治安服务的契约治理运行规范对治安服务的治理至关重要。在公共治安服务的契约治理方面，各治安服务供给主体应做出高定位，准确地把握好关系型契约、正式契约，并将这两种契约合理运用到治安服务中。在治安服务契约治理运行过程中要保持公开运行、阳光运行，健全考核机制以增强治安服务契约治理的公信力，使更多的人员、组织参与到治安服务的契约治理中，更好地解决我国的治安问题。