1 问题提出和文献梳理

随着城镇化进程加快和工商业发展，城郊农村和交通便利的农村依靠其优越地理区位成为工商业发展的首选之地，这自然带来招商引资项目的进入和征地拆迁工程的进行。征地拆迁成为全国少数沿海发达农村和中西部城郊农村以及具备地理区位优势农村的普遍现象，而招商引资和征地拆迁必然产生其他农业型村庄所不具备的密集利益，如因为征地拆迁所产生的巨额补偿款，入驻招商引资企业带来当地工商业发展和众多就业机会等。在征地拆迁和利益密集背景下，基层政府一方面有很强的发展冲动，另一方面又必须协调处理好与村民关系，从而既能完成征地拆迁任务，又不会引发农民上访或群体性事件，在这种治理背景下，就很容易出现新兴精英替代传统精英而进入乡村权力结构的政治现象。已有关于征地拆迁研究主要有三个层面。

(1)政策视角下的研究，主要关注征地拆迁制度、政策和法律在实际运作过程中产生的问题，如征用权滥用、征地拆迁补偿标准偏低偏窄、失地农民安置和社会保障问题等^[1-2]。这一研究主要指向征地拆迁过程中农民实际利益的保护，从而在法律、法规和政策上反思征地拆迁。

(2)在制度层面上讨论征地拆迁和土地增值收益分配，主要切入点是土地发展权和土地产权制度设计。土地发展权主要指农业用地转化为非农用地而进行开发利用的权利，在土地发展权上主要有三种观点，即“涨价归公”、“涨价归私”和“私公兼顾论”。“涨价归公”论认为土地发展增益与国家发展战略、城市规划、非农用地供应政策和城市化速度等因素密切相关，是国家总体投资的结果，因此土地增值收益应该归国家所有^[3-4]。涨价归私论认为实践中政府有扩大公共利益或以非公共利益名义进行征地的倾向，应该打破国家对土地资源征收、分配过程中的垄断，使土地增值收益归原产权主体所有^[5-7]。私公兼顾论主要认为农地自然增值的公平分配应该全面顾及失地农民和国家，即坚持土地发展权国有，也要保障失地农民权益^[8]。在土地产权制度上主要有两种对立的代表性观点，即土地产权准私有化和坚持土地集体所有制。农地产权私有化的主要理论基础是产权经济学和制度经济学，认为土地集体所有是一种产权模糊、残缺的制度安排，只有给予农民完整土地权利(所有权、使用权、收益权和转让权等)才能保护农民在征地拆迁中的合法利益^[9-12]。反对土地私有化的学者主要从土地社会保障和政治稳定功能来理解土地集体所有制，认为土地集体所有能够解决农业生产合作问题，也能在一定程度上保障农民分享到地租收益和土地资本化收益^[13-17]。

(3)征地拆迁中权力—权利博弈的微观研究，主要研究方法是过程—事件分析法，涉及与征地拆迁相关的纠纷、上访、强拆、违法用地、群体性事件等分析。这一视角关注的核心问题是强势地方政府权力在征地拆迁中不受任何限制，从而侵犯了处于弱势地位农民的合法权利和利益，基本上都是一种维权视角。

以上研究都对征地拆迁及其相关问题进行了深入分析和解释，但很少有学者将其纳入到农村治理实践中去考察，也没有在微观政治、权力结构层面考察精英替换逻辑。本文将在已有研究基础上重点关注征地拆迁背景下基层组织治理逻辑的变迁演化，核心就是治理精英由传统精英向新兴精英的替换，并考察精英替换所产生的政治社会后果。

2 征地拆迁与利益密集的实现

在当前城市化进程中，城郊农村、资源丰富农村和交通便利的农村区域首先面临着征地拆迁机遇，从而可以实现土地资源变现和利益密集的产生，因此征地拆迁必然造就一大批利益密集型村庄。利益密集型农村在本文中主要指那些存在征地拆迁等可以产生巨大利益流量的城郊农村，因为城郊农村在城市化过程中处于首当其冲位置，城市空间已经基本饱和，要获得发展空间就必须向城郊农村扩展，工业园区建设、开发区发展等项目都要涉及征地拆迁以及随之而来的补偿款分配等问题。利益密集型村庄因为地理位置上的优越性，可以获取很多其他农村不可企及的利益补偿，之所以称之为利益密集型，是因为在征地拆迁过程中可以产生巨大利益流量，这包括显性利益和隐性利益^[18]。显性利益就是征地拆迁补偿款，这一部分利益主体比较确定，总体上是县乡村拿小头，村民拿大头，利益总量相对确定。而隐性利益则包括外地企业进驻时带来的额外利益，如工程建筑以及外来厂商给予村组干部的灰色收入等。因此，征地拆迁既给利益密集型农村带来了发展机会，又使得村庄治理格局和精英结构发生了变化。

Y村是宜都市红花镇的一个行政村，现有农户1 390多户，4 300多人。Y村地理位置优越，水路交通便利，318国道穿村而过，东临长江，有多个深水码头，是通往川东、鄂西的咽喉地带。交通优势成为当地经济近10年来飞速发展的关键因素。近几年来，随着第三次产业结构转移，长江沿线地区获得了一次发展的大好时机。在从Y村到宜都市近20公里地段上，公路沿线基本上都是正在建设或已经建好的各种厂房、企业。所以，公路两边、长江两边的村庄必然都面临着一次发展机遇，同时也面临着征地拆迁难题。

Y村从2003年开始出现招商引资项目，在2008年被规划进“宜都市2号工业园区”核心区域，近年来已经支持宜都市、红花镇市镇两级完成项目征地1 300亩，引进11个企业，涉及307个农户，兑现征地拆迁等各类补偿3 007.6万元，到2012年，全村过千万的民营企业达到5家。因此，当前Y村发展面临的最大问题就是土地制约，宜都市每年给乡镇土地指标是3 000亩，但这远远达不到招商引资企业需求和地方政府对发展的要求，而且，位于交通方便、沿江地区的土地越来越少，这成为地方政府追求发展的障碍。

因此，红花镇一方面面临着沿江平坦土地越来越紧张的局面，另一方面是外地招商引资企业越来越多地进入当地，从而造成了发展与用地之间的矛盾。所以，现在红花镇改变了招商引资策略，不再像之前那样接纳任何一个企业入驻，而是对招商引资企业实行筛选、甄别，如达到2 000万资产的企业才能进入，对那些有污染、没有效益或者投资规模小的企业，就开始限制进入。宜都市包括红花镇整个沿江地区都有着优越的地理资源优势，但这一资源优势在以前并不具备开发的资本要素，只有在借助招商引资企业这一外来资本帮助才能充分实现资源的最大效益。资本性质和资本充裕度又决定了地方政府对资源的充分开发和合理整合利用。当地政府开始选择招商引资企业正说明资本充裕度越来越丰厚，地方政府以前面临的是资源丰富、资本稀缺的格局，而当前面临的却是资源日益紧张、资本日益充裕的格局，资源、资本结构的变化引起了地方政府的行为变化。

因此，招商引资、征地拆迁成为地方经济发展的重要甚至唯一抓手，对于宜都沿江农村更是如此，因为当地并没有其他矿产资源，能够支持经济发展的优势就是优越地理位置。水路便利的交通条件成为很多外来企业入驻考虑的重要基础，并且随着第三次产业结构向中西部地区转移，具备这种优势的地方成为外来企业入驻的首选。因此，Y村甚至红花镇在最近10年里开始发生翻天覆地变化，2003年左右Y村还是一块穷乡僻壤，道路没有实现村村通，农民收入只能靠柑橘种植，农民进入市场的机会只能靠到沿海发达地区务工经商。但随着外来资本进入，当地迎来了经济发展的黄金时期，大批招商引资项目、政府扶贫项目进入，当地农村发展的外部经济环境大大改善，沿江地区获得了远比山区优越的发展机遇。征地补偿款使得农民获得了一笔数目不小的资金，既可以改善住房条件、提高经济生活水平，又可以为未来发展积蓄一笔资本。其次，厂办企业给当地带来了市场机遇，农民以前与市场的关系相对较远，但在此时都可以与市场发生关系，如从事服务业的第三产业、进入工厂打工等。对于地方政府来说，更是迎来了改变落后局面、争取进入全省百强镇的大好时机。从宜都市到各个乡镇再到各个沿江村庄，都敏锐地捕获到了这种发展机遇，当前整个宜都市沿江地区随处可见的征地拆迁、厂房建设，就足以说明这一点。

综上，包括Y村在内的红花镇因为处于长江沿线，并具有面积相对广阔的土地，从而成为外来资本进入的首选之地。招商引资项目进入不仅给当地带来众多的发展机遇和密集利益，也意味着基层政府要开展大量征地拆迁工作。

3 传统精英与新兴精英：基层治理结构中的精英替换

随着招商引资项目不断进入，征地拆迁成为地方政府和基层组织最重要的中心工作和综合工作。这就带来了两个结果：一方面是征地拆迁工作嵌入到基层治理中去，只要有招商引资项目入驻，基层政府就开始围绕项目进行工作；另一方面，基层治理中的常规工作如计划生育、低保新农保等民生工程嵌入到征地拆迁工作中去。因此，征地拆迁必然会改变基层治理逻辑，其中核心就是由新兴精英对传统精英的替换过程。

征地拆迁背景下精英替换发生主要有以下几个原因：

(1)传统精英难以满足上级政府和村民要求。传统型治理精英大都是内生于村庄中的传统规范，依靠家族、宗族力量和个人威望等因素，能够在村庄社会结构中获得认同感和合法性^[19]。征地之前村干部在税费时期满足了乡镇政府和村民的双重要求：一方面可以完成上级交给的税收任务；另一方面也可以为本家族、村庄做一些公益事业。而在征地开始后，村组干部在没有治理资源和治理权力情况下，要与村民接触，甚至很大程度上要大大触动村民的切身利益，如在庄稼马上成熟时强行征地、迁村民祖坟等，这都会引起村民极大不满甚至反对，这些都会加大村组干部的工作难度，村组干部要经常触动农民的利益神经，而税费时期村组干部在面对这种形式时就很容易退缩，因为当时的村组干部大都是村庄利益的“守夜人”，他们是依靠家族、宗族力量支持才能完成各种工作。而在征地时，传统村组干部就很容易与家族、宗族利益相冲突，以至于村组干部拉不下脸面来做工作，所以就只能退出村庄治理结构。在这种情况下，乡镇政府为了尽快完成征地任务也会重新选择新的村组干部，而村庄中那些经济能人、狠人等角色就容易被吸纳进体制内。

(2)新兴精英的资本积累、资源积累和名望积累。精英替换的完成一方面在于传统精英不再适合基层治理需要，另一方面则是因为新兴精英不断积累各种资本、资源和名望，使其具备了完成征地拆迁等基层治理的需要和能力。杨某在做Y村书记之前，曾经在宜都市开过煤厂、面粉厂和板厂，由此积累了“第一桶金”。后来通过关系进到市税务局开车，并承包了Y市监狱的一所食堂，在经营食堂过程中，杨某结识了很多黑白两道上的人物，并在监狱里对这些人照顾有加。这为其确立了在宜昌地区黑道上的位置，虽然不是真正意义上的黑道人物，但只要在道上混的都会给杨某面子。2003年杨某打算在政治上发展，于是通过关系进入到Y村村委班子，在顺利当选村书记后继续做生意，现在拥有一个建筑公司，有30多个员工，每年盈利有几十万元。杨某还在邻县做房地产开发，现在正在进行一桩上千万的生意。

杨某通过开设工厂、开发房地产等生意，为其积累了巨大资本优势，这样，在村庄治理过程中，杨某就可以在金钱上游刃有余，通过施以小恩小惠等收买人心，完成各种治理难题，另外，他利用各种关系建立起广阔资源网络。这些资本积累和资源积累是杨某在乡村治理中优于传统精英的地方，正是有这种积累，可以完成上级政府交代的征地任务，同时又不会对村民利益造成过分侵犯。

(3)新兴精英妥善处理了与乡镇政府、乡村混混、原村组干部、钉子户以及村民的关系。新兴精英要进入到村庄既有的权力结构中去，不仅需要提拔自己人做村组干部，以建立起“自己人”的关系网络，积累起资本、资源和名望。更重要的是在征地拆迁等各项治理事务中，妥善处理好与乡村社会中几个主体的关系，主要包括乡镇政府、乡村混混、原村庄干部、钉子户和一般村民。

3.1 新兴精英与乡镇政府间的共谋与共需

精英替换之所以完成，很重要一点就是新兴精英得到乡镇政府赏识。Y村书记杨某在上台后紧密配合乡镇政府征拆工作，利用手中的社会资源、经济资本等顺利完成了各种征地任务，并且基本没有引起农民上访。这样就能很快得到上级政府认可，并委以重任，乡镇政府经常将不好处理的难事交给杨某去处理，完成了很多村干部完成不了的工作。这主要表现在：

第一，在土地补偿款发放上，村集体不截留村民个体和村集体的土地补偿款，而是全部发给农户，这样就缓解了村民的不满情绪，使得上访事件大大减少。

第二，新兴精英能够在征地等治理过程中减轻乡镇政府的压力，最重要体现就是新兴精英帮助乡镇政府处理各种矛盾和纠纷，特别是可以依靠其经济资本和社会资本解决各种钉子户难题。总之，新兴精英能够进入到村庄治理格局中去，很重要的原因就是适应了基层政府在征地过程中的需求。这就是新兴精英能够利用自己已经积累起来的各种资本、资源和名望等，在征地过程中与村民进行各种博弈，从而减轻乡镇政府的工作压力。而新兴精英之所以得到乡镇政府赏识和重用，很大程度上是因为新兴精英能够解决征地过程中的钉子户难题和混混等灰色势力。

3.2 新兴精英对乡村混混的吸纳与拒斥

在征地过程中，乡村社会中各种力量都对征地所带来的巨大利益虎视眈眈，其中不可缺少的一支力量就是乡村混混。在当前中国农村社会，混混身影到处可见，特别是税费改革后，混混作为一种灰色势力迅速进入到乡村社会中。很重要一点就是混混对利益的诉求，只要存在资源和利益的农村，也就必然会出现混混的身影，尤其是存在征地、拆迁的农村地区，混混势力更容易进入。混混进入这种利益密集型农村的原因主要有两个：一个是混混势力试图分得一杯羹，在征地、拆迁过程中通过支持钉子户与基层政府谈判，以此来获取额外的利益好处；另一个途径是混混势力被基层政府所用，从而解决征地、拆迁过程中的钉子户难题，这样同样可以分享一些利益，因此，如何处理与混混的关系就成为基层政府必须关注的问题。

Y村从2003年开始征地后，曾发生过很多混混势力到工业园区和村庄闹事情况，目的都是为了分享征地过程中的一些灰色利益，但都没有达到目的。重要原因就是村庄中的新兴精英依靠其所积累的社会资本和关系网络，成功地将灰色势力抵挡在村庄之外。一方面，新兴精英能够保护工业园区中的企业利益。村庄只要有征地就会产生巨大的利益流量，这时很多力量就会对这块蛋糕虎视眈眈，如灰色利益群、小混混、县乡政府等都想从中分一杯羹。村组干部对于县乡政府的分利要求是可以接受的，而对于外来力量则会采取保护措施。另一方面，保护村庄和村民的利益。新兴精英能够在利益密集型村庄立足，除了要具备保护外地企业利益的能力外，还要能够保护当地村民的利益。如果村庄精英完全是“赢利型”的，不顾及村庄和村民利益，势必不能够长期稳固地在村庄权力格局和利益分配格局中占有优势。Y村村干部正是能够协调处理与村民关系，尤其是在面对混混等灰色势力时能够保护村民利益，从而能够赢得村民支持。正是将混混势力挡在村庄外面，新兴精英得以保护企业利益和村民利益，从而能够在村庄权力格局中站稳脚跟。将混混挡在村庄之外，使其不能染指村庄利益，并使得乡镇政府在征地过程中无需借助混混等灰色势力的进入，这样就大大降低了征地成本。

3.3 新兴精英对钉子户、上访户的有效治理

在征地过程中，村庄精英如要完成征地任务，很重要的工作就是解决钉子户难题。因为，农村中大部分村民都是随大流的，只要国家有政策要征地，村民只能认同，因为“土地是国家的，自己说了不算”。征地过程中最难做的工作就是个别钉子户，他们不愿意土地被征的原因有很多，有的是因为家里土地面积太少而人口又多，有的是抱怨征地补偿款太低等。基层干部在征地中的核心工作就是做通钉子户的思想，使其愿意征地并不会引起上访。传统精英的利益社会关系都在村庄内，大都不愿得罪人，想做老好人，很多情况下就拿不下钉子户这个山头；而新兴精英很多情况下都是利用个体“私”的关系来完成这种“公”的事情，更重要的是新兴精英具备做工作的能力。

另外，村组干部在征地过程中还会遇到上访难题，在当前信访压力体制下，维稳成为各级政府的首要任务，对基层政府更是如此。在征地过程中，容易出现农民上访问题，所以如何解决上访问题也成为基层干部的中心工作。Y村在征地过程中只出现过三起上访事件，其中只有一起是群体性上访，这相比于其他征地农村的上访数量是比较少的。Y村上访事件相对较少的原因有两方面：一方面是村干部妥善处理好了征地补偿款的发放，包括个体土地补偿款和集体土地补偿款，村组集体将钱分到村民手中，就不会引起村民不满，从而减少了农民上访的几率；另一方面，新兴精英能够积极处理村民之间出现的上访苗头，将上访压下来。在利益密集型农村，钉子户和上访户实质上是一体的，钉子户很容易演变成上访户，从而成为基层工作的重点。而新兴精英能够在征地过程中解决钉子户难题和上访户问题，自然就使得征地顺利进行下去。

3.4 新兴精英对一般村民的软硬兼施

在治理过程中，新兴精英除了处理与混混、钉子户和上访户等少数群体的关系外，更重要的工作是要处理与村庄大多数村民的常规关系，混混、钉子户和上访户群体只是村庄治理中的应急事件，而普通村民的问题才是治理中的常规事件。在利益密集型农村，新兴精英势必关注征地所带来的各种利益，但利益获取的前提是能够在村庄立足。因此，新兴精英区别于传统精英之处就是积极扮演“保护性”角色，积极介入村庄中的公共事务和集体事件。Y村书记杨某虽然跟社会上有很大关联，但他并没有凭借这种力量对村民形成压制，而是构造了与村民相对和谐的关系，另外，新兴精英还通过参与纠纷调解形成与村民进行良性互动。新兴精英解决纠纷有其优势之处，特别是依靠其在体制内或体制外的声望，在体制内可以利用其村干部身份，体制外可以利用其在社会上积累的各种关系资源。像杨某在解决村民纠纷时，很多时候都是借助个人的面子、关系从而化解矛盾。

综上，新兴精英在利益密集型农村的兴起有其必然性，在整个治理格局中，新兴精英能够协调处理好与乡镇政府、混混势力、钉子户和上访户以及一般村民的关系。在讨论的几对关系中，大致可以分为两组：一个是新兴精英与乡镇政府，另一个是新兴精英与村民。新兴精英能够赢得上级政府重用的原因就在于其能够摆平征地中的钉子户难题，能够减少村民的上访几率，同时又能降低混混等灰色势力对村庄利益和村民利益的攫取。实际上，基层政府在税费改革后的工作重心和难题大都集中在乡村社会中的少数人群体，如钉子户和上访户等。只要解决好这两类群体的问题，就完成了基层工作的一大半，因为，钉子户和上访户问题不仅牵涉到基层工作人员的大部分时间、精力，还耗费大部分的人力、物力和财力。因此，利益密集型村庄能够自发地产生精英替换，也是乡镇政府乐意支持的。

利益密集型农村精英替换产生的可能性主要有两个原因：一是传统精英不适合基层治理需求，二是新兴精英具备了治理条件和能力。

(1)传统精英退出治理格局和利益分配格局。传统精英在面对征地等治理任务时往往具有无力感，没有办法解决钉子户和上访户难题，同时又无法为一般村民提供帮助，这样就势必不符合上级政府和村民的要求。利益密集型农村的治理比普通农村治理结构更加复杂，治理事项不仅仅来自于村庄内部，更多是外部利益对村庄形成冲击。如Y村在被规划进宜都市工业园区建设用地后就面对着巨大变化，而且这种变化是史无前例的，那就是村庄在未来发展中逐渐被城市和市场所包围，村干部面对的治理形势也随之复杂起来。传统治理精英如果在这种变化面前不能跟随形势变化，就很容易被淘汰掉。

(2)新兴精英具有足够治理能力和利益博弈能力。杨某之所以能够在征地过程中既得到了乡镇政府重用，同时又能获取很大利益，主要原因是：一方面杨某正是利用个人面子、关系等非正式手段完成了很多公共性的集体事务，通过“私”的关系来完成“公”的任务，这样做的前提是杨某有一定经济实力，同时在社会上和官场上都有很强关系网络；另一方面作为村干部，杨某将村民与村集体之间的矛盾下放到了村民组甚至是村民代表，在分配公共利益上，村组集体从不摸钱，而是由村民小组内的村民代表协商分配方案。这种资源、利益分配方式就转移了矛盾焦点，即如果村民对利益分配不满意时只会去找村民代表，而不会将矛头指向村组集体。再次，这种利益分配方式不仅减轻了乡镇政府工作压力，还可以间接地给其带来一些利益空间。

4 结语：精英替换的实质和影响

征地拆迁背景下，城郊农村、交通便利农村形成了密集利益，这构成了基层治理的新背景。面对征地拆迁和利益密集，不同类型村民会在这一利益结构中获得不同的利益密度。这主要取决于村民在村庄社会结构内的个人禀赋和社会关系网络，村庄内部的非体制精英具有超过普通村民的社会关系网络，进而获得了一定政治、经济和社会地位，也势必会在征地拆迁这种涉及巨大利益流量的事件中谋求更多利益^[20]。最明显的表现就是成为钉子户或者上访，这自然构成了地方政府和基层的软肋，因此，基层治理绩效最现实的体现就是能否“拔掉”钉子、防止村民上访，这成为基层达标的重要标准。在这种情况下，新兴精英因为可以依靠其经济资本和社会资本等介入到治理结构中去，从而替代传统精英成为乡村权力结构的核心。在治理过程中，新兴精英能够强有力地解决“钉子户”难题，主要解决方式并不是在村庄政治社会结构中进行多数人对少数人的判定，而是依靠新兴精英软硬兼施手段去解决，如其在社会上的威慑力和面子等。钉子户和上访户并不惧怕基层政府的行政手段，但却惧怕新兴精英直接或间接具有的社会势力，因此，新兴精英能够在具有征地拆迁背景下的村庄中完成治理任务。同时，面对着因征地拆迁产生的巨大利益流量，新兴精英自然也不会放过机会，而通过承接工程、开设工厂等不触及征地拆迁补偿款的间接方式俘获巨大利益。

进一步，当前很多发达农村所出现的“富人治村”现象也是精英替换的结果，富人治村之所以能够达成，主要依靠的就是新兴精英所具备的经济资本和社会资本，并将其顺利转化成政治资本，而政治资本又可以反过来为经济资本和社会资本的积累创造条件。因此，精英替换虽然可以暂时化解征地拆迁过程中所遭遇的一些难题，但从长远来看，新兴精英基于利益诉求的本性会不断侵蚀乡村利益而中饱私囊，这自然会形成对基层治理合法性的消解。因此，包括富人治村在内的精英替换现象值得深入研究。