引言

城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段。2000年10月11日，中共第十五届中央委员会第五次全体会议通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中正式采用了“城镇化”一词，这是近50年来首次在中国最高官方文件中使用该词；在“十一五”、“十二五”的发展纲要中，均多次提到了“城镇化”建设。2013年，新一轮城镇化规划正在制定中，而城市群作为未来城镇化发展的主体形态被赋予更多关注。农村大部分土地在征收过程中出现了各种问题和矛盾，导致土地补偿费行政案件数量不断增加。对土地征收关系的处理将会影响到国家、集体及个人的利益，倘若处理不得当，可能激化矛盾。土地补偿费是因国家征用土地，对土地所有者在土地上的投入和收益造成损失的补偿，补偿的对象是土地所有权人。在我国，土地所有权的权利主体只能是国家和农民集体，其他任何组织和公民个人都不享有土地所有权，这是由我国土地的社会主义公有制决定的。土地所有权具有四项权能，即占有、使用、收益和处分。如何更有效合理地监督管理土地补偿费，是法律制度可以完善的技术问题。

1 村级土地补偿费监督管理制度改革的必要性

土地，对于农民来说，是生存之本，是重要的生存资料，也是农民最基本的生活保障。随着农村“城镇化”进程的启动与发展，越来越多的农用地转为了建设用地。村级土地补偿费监督管理制度引起了各界的密切关注和热烈讨论。补偿是土地征收制度的重要组成部分, 土地征收补偿是集体土地征收制度的核心内容, 关系着被征地农民土地利益的实现。但我国《宪法》中未明确规定, 而《土地管理法》等法律法规中有关土地征收补偿的原则、范围、标准、方式等问题规定不合理且较模糊, 使得土地征收补偿在实践中存在一些弊端, 具体表现为征地制度的法律体系不完善、征地范围过大、补偿标准低、补偿分配不合理、补偿方式单一等, 对被征地农民的合法利益造成了严重的侵害。因此, 改革现行集体土地征收补偿制度极具紧迫性和必要性^[1]。

1.1 外部因素 1.1.1 农民对土地补偿费标准的概念模糊

土地补偿费是指因国家征收农民集体所有的土地，对土地所有者和土地使用者的补偿。按照我国现行法律规定，征收土地补偿包括青苗费、地上物补偿费、土地补偿费、安置补助费和被征地农民的社会保障费用。根据《国务院关于深化改革和严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)文件精神，土地补偿费的主要部分要给被征地农民，为此，全国各省、直辖市、自治区先后制定了本省、市、区土地补偿费的分配比例。

征地补偿标准是指在市镇行政区的土地，根据政府总体规划确定的用地范围内，依据土地类型、土地年产值、土地区位登记、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活水平保障等因素，再依据片区划分用于征地补偿综合计算的标准。土地征用、征收具有公益性质，但对被征土地产权主体必须给予公平、合理的补偿，以保障土地所有权人的利益^[2]。

根据《闽侯县人民政府关于公布闽侯县征地补偿标准的通知》(侯政文〔2011〕54号)规定，全县征地补偿标准不分地类统一按区片综合地价实施补偿，土地补偿费和安置补助费按耕地年产值的25倍合并计算。青口、祥谦、尚干、南通、南屿、上街、荆溪、甘蔗、竹岐、鸿尾、白沙等11个乡镇(街道)辖区内耕地年产值按1 640元/亩计算，土地补偿费16 400元/亩(10倍)，安置补助费24 600元/亩(15倍)，征地区片综合地价41 000元/亩；洋里、大湖、廷坪、小箬等4个乡辖区内耕地年产值按1 340元/亩计算，土地补偿费13 400元/亩(10倍)，安置补助费20 100元/亩(15倍)，征地区片综合地价33 500元/亩。各乡镇政府(街道办事处)及农村集体经济组织在具体实施征地补偿过程中，必须严格执行征地区片综合地价标准，不得再分地类测算标准实施补偿，不得低于上述补偿标准发放征地补偿安置费用。

关于这些明文规定，比如征收土地补偿包括青苗费、地上物补偿费、土地补偿费、安置补助费和被征地农民的社会保障费用，有些村民却将“土地补偿费”误认为就是“征地补偿费”。农民根据自身的理解，对村干部的行为提出了质疑，认为土地补偿费用没有发放到位，存在贪污现象。为什么会出现农民的误解呢？有些村干部承认主要是工作的疏忽和宣传工作不到位。据甘蔗镇村民反映，关于土地补偿费的发放，镇里、村里既没有张贴告示，也没有召开村民大会，连一些村民代表也不知道具体的土地补偿费制度，因此，很难让村民们得以信服。

1.1.2 上访事件不断增加

国家在征用农村土地时，将土地补偿款直接拨给当地政府，有的政府把土地补偿款直接给了村委会，村委会的个别干部就会将这些轻而易举得到的补偿款当作行政经费，买车、买房、修房、办公、吃喝，有的甚至贪污挪用补偿款将其据为己有，相反，那些失地农民却没有受益，仅仅拿到单薄的补偿费。一些建设单位在征完建设用地后，以各种理由来拖欠农民的土地补偿费；个别单位甚至将土地补偿费挪为他用，长期不归还给农民，有些村务公开工作制度贯彻落实不到位，村级土地补偿费收支不透明，造成农民对村干部的信任度不高。社会广泛关注的“农村土地征收问题”矛盾随之突出，矛头直接指向政府，造成了农民上访事件不断增加。

1.1.3 农民只顾眼前利益，忽视长远利益

当国家将土地补偿款支付给农民时，有些农民意识度不高，将这些补偿款直接用于子女的买车买房等等，有些甚至参与各种赌博活动，一不小心赔了本钱，或者一旦使用不当任意挥霍，本身既无一技之长又无地可种，赋闲在家，无其他经济来源，难以维持自家生计。

1.2 内部因素 1.2.1 财务管理制度不够严密

在一些经济较发达的地区，农村土地的征收已成为农村社会矛盾的焦点，特别是征地补偿的管理，更是关注党群、干群关系的结点^[3]。村级财务管理制度明文规定，要账款分管，必须接受来自村民和农经部门的双重监督，即内部监督和外部监督。但是有些村干部包揽了会计出纳之职，或者指定亲信从事财务会计工作。这样一来，有些村干部直接经手现金的收支，收集些额外的发票就可以找会计入账报销，出现了专制独裁的现象。会计工作岗位分工不明确，使会计工作岗位设置只是流于形式，记账人员、出纳、发票保管员的工作流程混乱。

财务管理原则上要求财会人员要相对稳定，但是，当村党支部村委会换届，出纳会计也会跟着换人。因此，常出现一群人搭一个班子，一出现问题，相关人员之间相互包庇，存在贪污腐败现象。同时，村级财务公开透明化程度低，与群众密切相关的财务，有的村甚至出现假公开现象^[4]。还有，另一方面由于那些有能力的年轻人只愿在外谋求发展，不愿意在村里工作，所以找不到合适的人员来担任财会职务，这样导致相关部门只能找一些对业务操作不熟练的人员来代替。更糟糕的是，还存在一些未取得会计从业资格的人却被分配到会计岗位从事会计工作的情况，致使会计人员学历偏低，而且年龄偏大。由于财务管理制度不够严密和监督不到位，导致了村级财务管理存在严重的违纪现象。

1.2.2 财务软件较落后

现在是科技发达的时代，会计电算化虽已发展多年，但在市场经济的刺激下，大多数财务软件是面向各种类型企业的，想找一款适合农村使用的财务软件是极为困难的。即使拥有了几款财务软件，可在某种程度上还有所欠缺，难以满足现实的需要。财务软件的落后必然会对村级财务核算会计电算化的推行产生一定的影响。改革之前，在闽侯县各镇，根本不具备推行会计电算化所需要的资金条件，也没有一定的硬件和软件设施，因此，加大了推行会计电算化制度的难度。

1.2.3 土地补偿方式单一

各地区上报国务院审批的建设用地项目中，对于被征地农民的补偿方式多是以货币方式补偿，而且是一次性付清，未来的生活需要就推给农民自求发展，自谋出路。农民本身的文化程度就不高，加上之前都是以土地为生计的生存方式，一下子无法找到很好的就业机会。虽然说有些建设用地是建工厂，可这些工程发展程度相对滞后，相对来说，农民的就业机会就少了。倘若没有稳定的收入，单单靠土地补偿费，等补偿费一用完，没几年，农民的生活将受到沉重的打击，养老、医疗等一系列社会问题也将随之而出，必然将影响整个社会的和谐和国家的发展。

2 村级土地补偿费监督管理制度改革的内容 2.1 改革前的监督管理制度 2.1.1 土地补偿费监管不严

我国农村土地产权体系一直处于比较混乱的状态，集体土地所有权主体的规定不明确，从而导致征地补偿费分配模糊。有些村干部利用法律的空缺，在征地时轻而易举地向国家和用地单位讨价还价捞取资本、收受好处，将补偿费截留，甚至据为己有，在群众中造成了非常恶劣的影响，从而使农民的利益遭到了严重的侵犯和损害。

2.1.2 实行“村财村管”模式

随着中国经济的快速发展，“村财村管”的模式在实行过程中也逐渐暴露出了一些问题。首先，由于村级会计人员一般都是当地村民，在独立性方面相对较弱，难以有效发挥会计的监督职能。农村管理工作集权化的机制，使得村级会计工作人员由村委会选拔任命，造成有的会计工作人员严重依附于村干部，时常发生用人唯亲的现象。一些会计工作人员主要看领导的眼色行事，对村干部的所作所为只能是“睁一只眼、闭一只眼”，有的甚至违背会计执业准则，为村干部的违法行为出谋献策，协同舞弊，合伙侵占集体财产，造成了村集体资产的流失，群众上访事件时有发生，严重影响了农村社会的稳定。其次，容易造成换一任村官，换一个会计，换一个会计换一套账簿等账目管理的乱象；另外，还存在财产物资和资金管理不规范、票据签发不符合规定、财务不透明公开、监督管理不到位等现象，极大损害了广大农民群众的切身利益。

2.1.3 村级财务管理监督乏力

《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会实行村务公开制度。一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；应当及时公布有关村民利益的重大事项。但是实际情况却并非如此，大多数村委会人员被聘请为监督小组，这种既当运动员又当裁判的方式，加上监督人员自身的非专业性，使得监督流于形式，并没有发挥它真正的作用。至于相关的外部监督，因税费改革等内容引起了农村财政收入来源的减少，农经部门也就忽视了对村级财务的监督管理，而且对一些隐性存在的、没人反映的问题疏于监督，使得村级财务管理的违纪现象日益暴露。如某些村干部为谋取福利，将集体资产无偿侵占；财会人员将下拨的土地出让金存入自身的“小金库”；有些村委会干部利用财务管理上的漏洞，虚报下拨的救助款补贴款，以及私分公款等。

2.1.4 乡村财务管理工作做不到位

一是村级财务管理力度不够，财务公开缺乏透明度。有的村委会即使把财务收支情况公开，但公开的内容也不具体，村民不能详细了解资金的收付情况；个别村对一些村民关心的问题没有及时公示、及时解决，致使群众无从监督。

二是乡镇机构改革后，农经站与其他部门合署办公，财务工作相关人员减少，对村级财务管理职能的执行力度有所减弱。

三是村级招待费用管理的配套措施不符合财务管理工作上的要求，乡镇干部下村工作时的食宿问题无法得到解决。

四是账前审核制度没有落到实处，许多乡镇的农经站没有认真审查，只在票据上盖上“同意报账”的印章就了事。

五是缺乏民主管理和监督，大部分财会人员文化素质不高，法制观念淡薄，责任意识不强，没有认真履行权利和义务。以村委的意见为主，形同虚设，民主管理监督作用没有得到有效发挥^[5]。

2.1.5 对农村财务问题的忽视

农村财务问题作为村级自治的一项重要内容，是当地财力的象征。由于财务问题未引起重视，群众对公布的相关财务报告所反映内容的不理解与村级干部忽视财务问题，使得个别村级干部利用这些财务管理上的不严谨，利用职权，收敛钱财，导致了腐败之风滋生。

财务政策法规制度没能有力地实施。虽然某些村级干部学习了相关财务政策法规制度，但却未能做到严于律己，而是以松懈的态度对待财务问题，也不愿倾听别人的建议，自身综合素质不高，从而加重了财务管理新老问题交织在一起的局面。

2.2 改革后的监督管理制度 2.2.1 提高村级管理主体的业务素质和道德水平

在充分尊重农民群众意愿和民主权利，保证村委会各项权利不变的前提下，经各村村民会审议通过后，由村委会向所在乡镇财经所提出申请并与之签订委托代理服务协议，实行村级会计核算业务与村级资金管理的“双委托”。协议签订后，各村会计核算机构撤销，只设一名报账员，由村委会聘请或指定具备一定会计专业知识的成员担任；同时取消各村委会在金融机构开设的银行账户，由会计服务中心集中开户代管村级各项资金^[6]。乡镇街道严格按照不相容职务相分离的原则合理设置工作流程和工作岗位，不同岗位的人员在日常工作中既相互合作又相互监督，各岗位工作人员保持相对稳定并定期轮岗^[7]。而且对乡镇街道来说，他们具有更雄厚的实力对财会人员进行集中培训，培养严谨的工作态度和工作热情，加强职业道德培训，提高工作效率和工作责任心，更好地履行自己的职责和义务。

2.2.2 优化村民监督小组的选举制度

群众监督的力量不容小觑，所以要提高民主监督的意识，利用民主监督的力量完善财务管理。在选举村民监督小组时，遵循任用人员“回避”原则，将那些与村干部有关的人员排除在外，同时，对于监督小组成员的组成，应优先选择有相关会计专业知识和技能的工作人员，他们应具有很强的责任心和严谨的工作态度。对于财务工作的监督不作表面功夫，而要落实到方方面面，随时以待检验。对于重大的村务支出，监督小组应与社会中介人员联合审计监督，并公告村部，提升群众对财务管理部门的认识，加强其专业性，有效地发现问题、解决问题，保证财政支农资金的合理有效运用，避免挪用、贪污和浪费。

2.2.3 实行会计电算化，提高会计核算质量

改革前都是采用手工账，而进行手工操作有一定的弊端，易更改，且工作效率较低。改革后，在农村财务会计的工作中实行电算化，由计算机自动进行核算，极大地提高了工作效率。同时，通过使用全省联网的会计电算化软件，如：金安易农村经营管理系统，使省、市、局的领导和相关部门能够及时跟进代理服务中心记账进度和财产管理的状况。

2.2.4 财务透明化，信息定期公开

在使用金安易农村经营管理系统时，通过对计算机网络管理权限的设置，可以对所有村级财务和村务、财务公开的具体内容、公布时间、公开的完整性、真实性等进行全面的监督、控制和管理，并按权限对所有村(居、社区)进行会计报表汇总查询、跨账套查询、明细数据查询、做账进度监管、货币资金监管、村务(财务)公开查询等，有效地实现了实时监控及远程查询，使村级财务工作处于经常性被监督和指导的地位，大大提高了村财公开的透明度。每月15日前把编制好的财务公开资料交村报账员，并要求在村务公开栏公布财务公开资料。通过财务公开，在很大程度上遏制了干部的腐败行为，改善了干群关系，保障了村集体经济稳健运行。

2.2.5 实行财政转移支付制度

财政转移支付制度是由于中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡而产生和发展的，是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。转移支付是政府把以税收形式筹集上来的一部分财政资金转移到社会福利和财政补贴等费用的支付上，以便缩小区域经济发展差距。例如，闽侯县甘蔗镇将一部分来源于收取的店面租金以及一些税收资金，分放给困难户、五保户、烈军属等作为补助金，等等。

2.2.6 加强“三资”管理，防止腐败发生

对于村集体资金、资产、资源的管理，要求利用三资监督管理信息服务平台做好资产登记核对工作。对村集体所拥有的“三资”全部资料详细扎实地进行清查、核实后，根据县财政局统一印制的表格，进行逐一登记、填写、建立台账。登记后的资料由报账员与代理会计各自保管一份。通过清产核资，全面摸清资产、资源的存量分布及使用情况，实行动态管理。

货币资金的收入、提取、支出，一律严格要求按照程序来，层层把关，一步步进行审批后方可使用货币资金，对于程序不合规、手续不完备的凭证，责令退回补办；对于违反财务管理制度的单据不予入账，并督促纠正。真正做到“给群众一个明白，还干部一个清白”，有力地促进农村基层民主政治建设和党风廉政建设的不断深入。

3 村级土地补偿费监督管理制度改革的评价及对策建议 3.1 改革的成效

建立失地农民的社会保障制度，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等方面的保险。村干部们在逢年过节时，为困难户、五保户、烈军属等送上慰问金；街道还会下拨计生补助款等等。据了解，闽侯城乡低保标准已上调，城镇低保对象补助标准每人每月提升65元，即单人单户由每人每月265元提高到330元，多人多户由每人每月235元提高到300元；农村低保对象低保标准由每人每月110元提高到200元。参加老年养老保障的被征地农民，不分男女，年满60周岁的次月按月享受老年养老保障待遇，直至身故，老年养老保障金月计发放标准为个人账户存储额除以160，农民的社会保障提高了，农民反映情况良好。一些建设用地的落成，相关部门还组织农民进行了岗前培训，为失地农民带来了更多的就业机会，失地农民的收入有了一定程度的提高。

3.2 改革的不足

目前还存在着各村收支失衡，生产性收支比重极小，甚至有些村就没有，费用开支无计划，维稳费用开支大等现象。另外，在征用土地时，倘若清点人与村干部联合造假，造成信息的不真实，就会影响土地补偿费的发放。万一工厂倒闭，大量的失地农民将面临失业，一定程度上会造成社会矛盾。

3.3 完善的必要性

由于先前土地补偿费相关制度的不完善，政策不明朗以及监督管理制度上的缺失，在征用土地时一些必要的财务报告未公开或未入账，导致了个别腐败滋生的现象，个别村官利用政策上的漏洞贪污土地补偿费，同时也造成了农民对政府征用土地工作的不支持与不理解，导致了农民与政府间的隔阂，民生问题得不到解决，政府工作也很难展开。

3.4 对策建议 3.4.1 制定和完善配套制度

将村级财务管理工作纳入乡(镇)党政主要领导任期工作目标责任进行考核，对管理规范、成绩突出的乡镇，由县政府及农业主管部门给予奖励。同时，加大违法违纪查处力度，明确工作职责，规范工作行为，强化县乡两级审核力度和村级监督机制，强化检查考核、监审机制，确保退耕还林、种粮直补、农村义务教育“两免一补”、新农村医疗合作、农村低保等各项惠农政策落到实处^[8]。利用信息制度公开化监督村官的言行，农民可通过信件上访、网络等方式举报不正之风，及早发现贪腐问题。然而由于在现实生活中，村官在当地往往具有一定的势力，农民害怕被报复，常常举报不积极，内心又积有怨气，容易扭曲社会风气；匿名举报的方式可以保障农民的人身安全，但在调查取证问题上会造成一定的困难。对此，检察机关应当加强监督查处工作，及早发现并制止村官贪污的苗头，并对贪污官员进行严厉的查处，扶正社会风气。

3.4.2 改进操作中的问题

实行收支两条线，强化票据管理，及时更新账务信息，维护单据安全，保证专款专用等，都是有效改善当前农村村级账务报账工作的策略措施^[9]。

在清点地面物时，加派村级监督小组的人员和清点人一起对地面物进行清点，村级财务人员审核地面物时，可定期或者不定期地实地考察，以免出现地面物不真实情况。可以允许部分村先富，关键是要“先富带动后富，最终达到共同富裕”，减少各村收支失衡的现象。

3.4.3 加大内部监督部门的作用

加强对村干部的教育宣传，提高自身素质，热爱工作岗位，提升自己的责任感，加强法制意识，作为人民群众的公仆，切实保障人民群众的利益，要明白村官的权利来自于农民，所以为人民服务是应尽的职责和义不容辞的责任。加大法制宣传力度，对村官进行理想、信念的教育，督促其学习相关法律法规，增强其法律意识，提高综合素质并适时地进行考核。对考核优秀的官员进行嘉奖和公开表彰，提高他们的公众影响力和学习热情。同时，外部审计机关要按照审计法的规定对村级财务进行认真的审计，及时发现问题，及时加以解决^[10]。

加强村级组织廉政建设，村官必须明确自己的工作宗旨，从人民群众的利益出发，保障人民群众的利益，明白“水能载舟，亦能覆舟”这样的处世哲理，时刻警醒自己。可以在村里开民意大会，多听听农民群众的意见和建议，在民意大会上与农民群众多沟通，采用集体讨论的方式加深互相了解，通过集体表决的方法，促进政策的落实。

3.4.4 加快财务管理人才的培养

完善农村会计代理中心的工作流程，保障农村财务会计的工作效率，对于会计员的持证上岗这一原则严格考核，遵守相关职业法规，结合实际情况修改、完善相关制度，对现有法律法规中一些责任和处罚不明确的条款加以修正，尽量减少法律、法规、制度等可利用的空间。

可以借鉴发达国家的经验，制定会计人员职业道德准则，加强职业道德规范，通过立法加大对会计人员和相关责任人的处罚力度，增加他们的造假成本；对违背职业道德行为构成犯罪的，在追究刑事责任的同时，也可在相关法律法规里面增加民事赔偿的法律规定，对因伪造会计信息而给信息使用者造成损失的，会计信息使用者有权依法提起民事诉讼，申请民事赔偿，使造假者付出的代价远远大于其所得到的利益。

3.4.5 让村民更了解制度，配合制度的完善

相关账务的公开，使农民了解土地补偿费的相关政策，加大对农民的政策宣讲工作，使其充分理解并支持政府工作。

相关村务的公开，增强了村务的透明度，防止暗箱操作，防止贪腐之风滋生，使农民了解政府工作的执行过程，理解政府工作的目的和意义，有利于政府工作的执行和展开，对于农村经济的发展具有积极的意义。

3.4.6 适当提高村干部的工资

就搜集的资料来看，村官的待遇相对较低，随着社会生产力的不断发展，可适当提高村官的职务津贴；同时可以采取业绩考核嘉奖的方式提高村官为人民服务的工作积极性，解决他们在生活上的实际困难，从心理上降低村官因为收入低、生活困难造成心理失衡引发的犯罪率。

4 结语

土地补偿费监督管理的改革任重而道远，真正将公平补偿落到实处，是我们实事求是的精神所在。土地作为民生之本，它的征用和管理与农民的利益息息相关，土地潜在的价值对国家于资源的合理开发利用意义非凡。