建立保护地是当前世界各国保护生物多样性的重要途径^[1], 自然保护区是保护生态环境、建设生态文明和美丽中国的重要载体, 也是我国生态保护红线区域的重要组成部分, 在国土生态安全格局框架中具有极其重要的地位与作用。截至2016年底, 全国(不含香港、澳门特别行政区和台湾地区, 下同)已建立自然保护区2 750个, 总面积14 733万hm², 约占全国陆地面积的14.88%, 其中国家级自然保护区446个, 总面积9 694万hm²。目前已基本形成一个类型比较齐全、布局基本合理、功能相对完善的自然保护区体系。

世界各国在建立自然保护地的同时, 发布了很多涉及保护地管理有效性评价方面的技术规范等文件^[2], 例如, 美国大自然保护协会发布了“保护行动计划”^[3], 联合国教科文组织发布了“增加我们遗产的价值”评价方法, 被广泛应用于保护地评价实践中^[4]。欧美发达国家也很早建立了较为完善的环境监理制度^[5-6], 如美国1969年率先制定了《国家环境政策法》, 确立了环境影响评价制度, 德国1980年制定了《道路景观设计规范》, 这些都为涉及自然保护区建设项目管理提供了规范与指导^[7]。

在我国, 虽然国家级自然保护区在主体功能区划中被列入禁止开发区, 但随着近年来经济社会的持续快速发展, 仍然有很多开发建设项目涉及自然保护区。笔者所指的“涉及自然保护区建设项目”(以下简称涉区项目)指在自然保护区范围内, 除社区居民传统生产生活(如传统农业生产、自建住宅)外需要办理环评手续的相关建设项目^[8]。据不完全统计, 每年约有10个国家级保护区因建设项目需要而申请调整^[7]。甚至有些建设项目, 如旅游、种植和养殖等, 已涉及保护区核心区或缓冲区, 超出了自然保护区生态承载力^[9]。公路、输变电等一些线性开发建设项目, 因跨度长等特性在选址选线时, 无法避绕而必须穿越保护区, 甚至还可能穿越多个自然保护区^[10-11]。如果放任涉区项目无序发展, 必然造成严重的生态恶果。

党的十九大报告明确提出了“加快生态文明体制改革, 建设美丽中国”的要求, 指出“人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路”。因此, 对涉区项目特点进行分析研究, 对于指导我国以自然保护区为代表的各类保护地空间用途管控具有重要指导意义。笔者系统梳理了2012—2015年各省、自治区和直辖市上报环境保护部进行生态准入技术审查的涉区项目, 对类型特点进行分析, 探讨了不同类型建设项目对自然保护区的生态影响, 并就进一步加强涉区项目环境管理, 实现全过程监管提出具体建议, 以期为国家制定相关技术标准提供支撑。

1 数据来源

在《关于下放和取消自然保护区有关事前审查事项做好监督管理工作的通知》(环办[2015]66号)印发前, 所有涉区项目在环评报批前, 均需通过环境保护部组织的生态准入审核程序。根据统计, 2012年8月—2015年10月, 在3年多的时间内, 各省、自治区和直辖市上报原环境保护部的涉区项目共有192项。

从涉区项目年度分布来看, 2012年有36项, 2013年数量最多, 达60项, 随后呈逐渐下降趋势, 2014年有56项, 2015年减少至40项。这表明生态文明的理念逐步为社会各界所接受, 自然保护区作为特殊生态敏感区应重点加强保护的意识得到显著提高。

2 涉区项目的特点分析 2.1 涉区项目的类型分析

根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》(原环境保护部令第44号), 192项涉区项目类型主要包括资源管护、科研和宣传教育相关建设工程, 原住民的生产生活设施建设工程, 交通和部分能源基础设施建设工程, 水利、水电和部分能源基础设施建设工程, 生态旅游类建设工程和其他建设工程6大类。具体可以细分为公路、铁路、码头、旅游、水利、矿产开发、生态保护、输变电、桥梁、管道、风电、火电、水电和其他工程共14种类型。

如图 1所示, 公路项目数量最多, 共有44个, 占样本总数的22.92%;其次为水利项目, 共有37个, 占样本总数的19.27%;旅游项目有17个, 占样本总数的8.85%。

2.2 涉区项目的分布范围分析

192项涉区项目共涉及天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆25个省、自治区和直辖市(图 2)。从大行政区域上看, 西南地区数量最多(55项), 占总数28.65%, 这也与我国西南地区自然保护区数量最多的现状相一致; 其次为东北地区(36项), 占总数18.75%;西北地区(28项), 占总数14.58%;华北地区(27项), 占总数14.06%;华中地区(24项), 占总数12.50%;华东地区(19项), 占总数9.90%;华南地区(7项), 占总数3.65%。

从省域上看, 内蒙古自治区的涉区项目数量最多, 共30项, 占总数的15.63%, 分别涉及内蒙古贺兰山、黑里河、达里诺尔、白音敖包、西鄂尔多斯、锡林郭勒草原、大青山、额济纳旗胡杨林、大青沟、图牧吉、古日格斯台、赛罕乌拉12个国家级自然保护区。其次为四川省, 共29项, 占项目总数的15.10%, 分别涉及四川长江上游珍稀特有鱼类、美姑大风顶、海子山、稻城亚丁、雪宝顶、格西沟、黑竹沟7个国家级自然保护区。山西、山东和新疆均仅有1项涉区项目, 也均只涉及1个国家级自然保护区。北京、上海、福建、江西、海南和西藏未上报涉区项目, 一方面可能是由于如北京、上海等本身自然保护区数量就很少, 期间没有建设项目涉及自然保护区; 另一方面可能是由于地方未将涉区项目上报。

192项涉区项目共涉及内蒙古锡林郭勒草原、吉林长白山、江苏盐城湿地珍禽和四川海子山等101个自然保护区, 其中国家级自然保护区85个, 占保护区总数95%以上, 省级(自治区级)9个, 市级6个, 县级1个。

2.3 单个保护区同时存在多项涉区项目

192项涉区项目与自然保护区并非呈一一对应关系, 尤其是一些面积较大、开发程度较高、紧邻城市开发区域的自然保护区, 一个保护区中往往同时存在多个建设项目。例如涉及长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区的项目有25个之多, 涉及四川、重庆和贵州片区; 涉及内蒙古西鄂尔多斯国家级自然保护区的项目有11个; 涉及青海三江源国家级自然保护区的项目有9个; 涉及天津古海岸与湿地和江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区的项目有7个; 涉及河南黄河湿地国家级自然保护区的项目有6个(表 1)。这仅仅是2012—2015年的情况, 实际上, 这些保护区内开发建设项目数量要更多, 这种情况需要引起高度关注。

2.4 单个项目涉及多个自然保护区

192项涉区项目中绝大多数仅涉及1个自然保护区, 但有少部分同时涉及多个自然保护区, 这些项目通常具有建设范围大、路线长的特点, 多数为公路、铁路和输变电等线性工程。如黑龙江干流堤防工程涉及8个自然保护区, 甘肃酒泉至湖南800千伏特高压直流输电工程穿越6个自然保护区, 内蒙古锦州港至白音华铁路扩能项目、西气东输三线中段(中卫—吉安)、滇西北至广东特高压输电工程和中国石化新疆煤制天然气外输管道工程均涉及3个自然保护区(表 2)。

2.5 涉区项目在保护区不同功能区中均有分布

虽然《中华人民共和国自然保护区条例》对于核心区、缓冲区和实验区的功能和管理有明确规定, 核心区和缓冲区内禁止建设任何生产设施。但实际工作中, 由于一些保护区为抢救性划建, 缺乏科学论证, 导致范围过大, 将很多人口密集区域(如县城、乡镇、村庄)划入保护区内, 造成少数建设项目不可避免涉及核心区或缓冲区。

研究发现, 192项涉区项目中, 仅涉及实验区的有141项, 占项目总数73.44%;仅涉及缓冲区的有8项, 占项目总数4.17%;仅涉及核心区的有16项, 占项目总数8.33%。此外, 还有少数项目同时涉及多个功能区, 其中同时涉及实验区和缓冲区的有11项, 占5.73%;同时涉及实验区和核心区的有2项, 占1.04%;同时涉及缓冲区和核心区的有5项, 占2.6%;同时涉及实验区、缓冲区和核心区的有9项, 占项目总数4.69%。

2.6 涉区项目生态影响专题报告编制单位

192项涉区项目的生态影响专题报告均为具有相应建设项目环境影响评价资质或工程咨询单位资格的单位编制, 编制单位主要为环保、林业、农业、水利、国土、交通等部门的科研机构, 高等院校和公司企业。192个研究样本中, 有48个专题报告由环保部门科研机构编制, 占总数的25.00%;有46个专题报告由公司企业编制, 占总数的23.96%;有34个专题报告由高校编制, 占总数的17.71%;有22个专题报告由林业部门科研机构编制, 占总数的11.46%。

另外, 192项涉区项目中, 有152项生态影响专题报告由省(区、市)内单位编制, 占项目总数的79.17%;而省(区、市)外单位编制的仅有40项, 占项目总数的20.83%。这表明大多数涉区项目的生态影响评价工作还是由当地单位开展, 得益于当地单位对所在省(区、市)情况较熟悉。

3 涉区项目对自然保护区的生态影响分析

对192项涉区项目生态影响专题报告材料整理分析发现, 虽然不同类型项目对自然保护区的生态影响各有不同, 但仍然有很多共性的生态影响, 主要体现在以下几个方面:

3.1 直接占地影响

各类涉区项目绝大多数都不可避免地对保护区产生占地, 包括施工临时占地和永久占地, 并通过占地改变区域原有的土地利用类型, 导致自然植被破坏和生物量丧失, 如果侵占野生动植物栖息地, 则甚至造成狭域分布的珍稀植物生境受到破坏。例如, 近年来随着沿海滩涂开发强度日益增加, 涉及江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区的风电场和光伏电场项目越来越多, 仅2012—2015年就有6项, 约占项目总数的3%。风光互补综合式开发虽然可以最大程度利用资源, 但却需占用保护区很大面积, 尤其是光伏电场铺设大面积太阳能板, 直接影响被覆盖区域自然植被生长, 导致区域生态功能丧失^[12-15]。

3.2 阻隔作用影响

2012—2015年公路、水利、输变电、铁路和管道等线性工程达117项, 约占总项目数的61%。当众多线性工程建成运营后, 将对保护区造成直接的线性切割, 导致野生动植物生境被分割, 生境岛屿化、破碎化程度不断加重, 甚至阻断一些野生动物迁徙通道, 会对生物多样性产生直接影响。例如, 闵泓翔在分析绵茂公路对九顶山、宝顶沟自然保护区的阻隔效应时发现, 道路两侧近距离范围内只有极个别小型动物活动, 极大地限制了动物种群间交流与基因互换, 降低了物种遗传多样性, 对种群生存力造成威胁。公路阻隔对需要生存于大面积连续生境内部的大型兽类等物种威胁更加严重, 且随着时间推移, 阻隔作用有加强趋势^[17]。

3.3 污染物直接影响

涉区项目在施工期和运营期都会产生各种类型污染物, 包括施工期的机械噪声、废气、滴漏的油料和扬尘等, 运营期的噪声、振动、电磁辐射和夜间光污染等, 都会对自然生态环境造成直接影响。白涛等^[18]对武汉上涉湖湿地自然保护区建设项目进行环境影响分析发现, 最主要的影响就是施工期各类施工机械产生的废气、堆场(黄砂、石灰)扬尘带来的大气污染和职工生活垃圾、游客游览废弃物带来的固体废弃物污染。

3.4 自然景观影响

随着涉区项目建成和运营, 自然生态环境中的人类活动因素增加, 人工设施的增加降低了自然生境的自然性。风电场、高压输变电等部分项目在施工期修建变电站, 架设基塔和运输材料等都会对沿途保护区的自然景观产生一定的视觉影响, 施工便道等临时占地也会对景观产生一定影响, 造成景观疤痕^[19-20]。防洪护岸等水利工程改变了河道自然岸线, 也会对自然景观造成较大影响。建设大坝会改变河流的天然径流、河道形态, 还可能淹没森林、草地或农田, 改变自然生境^[21]。梯级水电站对自然景观也有同样危害^[22]。

3.5 累积生态影响

当一个自然保护区内同时存在多个建设项目时, 需要高度关注其累积生态影响。涉区项目的累积生态影响指不同时间、不同类型建设项目在施工期及运营期对自然保护区主要保护对象、功能区划、生态系统结构和服务功能、自然景观以及珍稀濒危物种等生态影响的相互叠加^[23]。2012—2015年, 36个自然保护区有2项及以上涉区项目, 其中涉及长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区的项目就有25项之多, 项目类型包括码头、防洪护岸等, 少数项目甚至涉及缓冲区和核心区, 这些相继建设的涉水项目对保护区的影响会产生叠加效应^[24-25]。内蒙古是我国北方重要的生态安全屏障, 但仅涉及西鄂尔多斯国家级自然保护区的项目就有11项, 虽然这些项目都位于实验区, 单个项目对保护区的影响不大, 但就整体来看, 产生的生态累积效应对保护区的影响非常大。在实践中, 很多涉区项目由于立项和建设时间不同, 具有很强的隐蔽性, 如果仅仅分析单个项目的生态影响, 影响通常较小, 也符合相关法规政策, 很容易获得批准。但如果从长时间序列和更大尺度上分析与预测这些项目对保护区的综合生态影响和累积效应, 则形势十分严峻。

4 建议

党的十九大报告提出“人与自然是生命共同体, 人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。坚决制止和惩处破坏生态环境行为”。为进一步加强我国涉区项目环境管理, 切实落实全过程监管, 借鉴发达国家对涉区项目环境监管经验, 提出如下具体建议:

(1) 要进一步发挥规划环境影响评价对开发强度的控制作用。在实践中要切实做到规划先行, 重视规划工作。通过加强规划环境影响评价工作, 可以提高规划的科学性, 从源头预防环境污染和生态破坏, 促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展。分析发现, 很多涉区项目并未被纳入相关规划中, 也未进行规划环评, 导致涉区项目随意增加。建议涉区项目首先要纳入保护区相关规划中, 作为项目重要立项依据, 并且进行严格的规划环评, 理顺项目建设时序, 明确开发规模, 确保开发建设活动在生态允许阈值范围内, 为主要保护对象留下必要空间。

(2) 要进一步提高地方政府对自然保护区工作的重视程度和生态保护意识。随着国务院“简政放权”不断推进, 绝大多数涉区项目由省级生态环境部门审批, 而不用征求生态环境部意见。实践发现, 在一些地方, 尤其是经济落后的偏远山区, 经济发展与生态保护的矛盾依然突出, 保护让位于开发的现象依然存在, 地方政府对于生态保护的重要性认识仍然不足, 涉及自然保护区等特殊生态敏感区的建设项目还在不断增多。因此, 只有切实提高地方政府生态保护意识, 特别是重视保护区工作, 才能真正意识到限制建设项目的开发强度对于保护生态环境的重要性, 才能真正落实自然保护区属于禁止开发区的概念, 才能真正实现“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念。除提高生态保护意识外, 省级环境保护部门应当建立涉及国家级自然保护区建设项目的后评价制度, 及时开展跟踪评价工作。

(3) 要进一步加强涉区项目选址选线的科学论证。涉区项目生态影响大小很大程度决定于项目选址、选线。因此在立项阶段, 要高度重视选址、选线工作, 要开展细致的基础调查, 对项目位置进行科学深入的比选, 尽可能避绕自然保护区范围, 实在无法避绕的, 再针对工程规模、工程施工及运行不同方案进行详细比选, 筛选对自然保护区影响最小的方案。对要穿越自然保护区的线性工程, 在设计单个项目时, 应尽可能结合相关规划, 为后续可能建设的线性工程预留通道或廊道, 避免后续项目再新增通道, 导致保护区破碎化加剧。对每一个涉区项目都必须组织专家进行认真的生态准入技术审查, 提出进一步优化设计及生态恢复措施的建议, 否决不合理或生态影响大的项目，并利用卫星遥感监控手段加强对涉区项目事中事后的监管。

(4) 要切实落实相关生态补偿措施。涉区项目不可避免需要占用自然保护区的土地, 对生态环境和自然资源造成损失, 而开展恢复和监测等工作均需要足够的经费支持。按“谁受益、谁补偿, 谁破坏、谁恢复”原则, 要高度重视生态补偿措施方案的提出和落实, 避免过去存在的生态措施流于形式、只提出不兑现的弊端。此外, 在实践中, 还会经常出现建设单位“花钱买平安”的现象, 虽然缴纳了生态补偿费用, 但经费并未用到实处, 出现“补偿经费到位, 补偿措施不到位”的奇怪现象。因此, 要根据涉区项目对自然保护区的生态影响情况, 提出有针对性的生态恢复与补偿措施, 并根据措施列出预算, 落实到位, 真正将补偿经费用到补偿工作中。

(5) 要加强公众参与度。目前, 我国建设项目环评中公众参与都采取问卷调查的形式, 信息发布渠道单一, 参与公众数量有限, 常常受到诸多客观条件制约, 公众参与的实际效果并不理想。同时, 由于建设单位或其委托的环境影响评价单位为了项目能通过评审, 在组织公众参与过程中, 通常存在向公众发布信息时避重就轻, 在处理公众反馈意见时难以真正做到客观公正。近年来公众对自然保护区的认识、关注和了解日益加深, 涉区项目不仅需要公众知情, 还需要倾听公众的建议与意见, 根据公众的建议及时对项目选址、选线和工艺技术等进行调整与优化, 才能更好地降低涉区项目的生态影响, 真正实现人与自然的和谐, 保护与发展的双赢。