2014年环境统计数据显示, 我国畜禽养殖化学需氧量和氨氮排放量分别为1 049万t和60.4万t, 分别占当年全国总排放量的46.7%和24.3%^[1], 畜禽养殖业成为国内仅次于钢铁、煤炭的最大污染行业^[2-3]。为化解畜禽养殖发展与生态环境保护之间的矛盾, 2015年国务院颁布的《水污染防治行动计划》(以下简称“水十条”)中, 针对畜禽养殖污染防治问题, 提出“科学划定畜禽养殖禁养区”, 加强“粪便污水贮存、处理、利用设施”建设, 开展“粪便污水资源化利用”等要求, 基本可以概括为“调布局、建设施、促利用”3个不同层次的畜禽养殖污染防治举措^[4]。在“建设施”方面, 由于畜禽粪污具有氮磷污染物较高的特征, 废水处理工艺发展一直存在较大瓶颈, 且处理工序较多, 成本较高, 整体上推进难度较大^[5-6]。在“促利用”方面, 虽然普遍认识到畜禽粪便经处理后可作为有机肥, 但一直以来由于各级政府对畜禽粪便还田的激励、指导政策相对欠缺, 以及有机肥价格与化肥价格缺乏竞争优势等原因^[7], 导致我国畜禽粪便利用相对较低, 有机肥用量占肥料总投入量的比例不足10%^[8]。因此, 在我国当前畜禽养殖污染防治现状下, 相对于“建设施”和“促利用”, “调布局”从养殖产业结构布局调整角度出发, 通过划定禁养区, 从源头入手, 压缩养殖污染压力过大地区的养殖规模, 降低环境敏感地区的污染风险, 是目前首要的且最为可行的措施。

目前, 全国多个地区, 如京津冀、长三角和珠三角等区域已率先开展并完成畜禽养殖禁养区划定工作, 其他地区也在积极开展相关工作。根据互联网可公开获取资料显示, 截至2016年底, 全国已经有百余个县域完成了禁养区划定工作。笔者通过对我国畜禽养殖禁养区划分历史的回顾, 对已有的畜禽养殖禁养区划分方案进行对比分析, 剖析在禁养区划定中存在的问题, 进一步提出解决上述问题的若干思路, 以期为后续畜禽养殖禁养区划定工作提供参考。

1 我国畜禽养殖禁养区划分情况 1.1 划分依据

禁养区指在指定范围内禁止建设畜禽规模养殖场的区域。目前, 在我国国家层面出台的多项法律、法规、政策以及技术规范都对畜禽养殖的管理进行了说明, 概括起来主要分为2大类:第1类是与畜禽养殖管理直接相关的法规(表 1), 从饮用水源地、风景名胜区、自然保护区、人口集中区等方面规定了畜禽养殖禁养区的要素; 第2类是与畜禽养殖管理间接相关的法规(表 2), 主要以保护特定环境要素为目标, 对一定区域内禁止事项进行了规定, 包括畜禽养殖活动。

1.2 划分历史回顾

随着对畜禽养殖污染认识的不断深入, 畜禽养殖禁养区划定相关工作也得到发展, 其过程可以分为萌芽阶段、兴起阶段、发展阶段和“水十条”后时期4个阶段(图 1)。在萌芽阶段, 指出禁养区的划定最早始于20世纪80年代, 主要是从动物防疫角度划定的, 部分地区划定了犬类养殖禁养区。20世纪末, 我国颁布了《中华人民共和国动物防疫法》, 从动物防疫角度, 对畜禽养殖场位置提出具体要求。

兴起阶段始于21世纪, 主要从畜禽养殖污染防治角度, 对畜禽养殖在空间上的布局进行规划。2001年5月, 环境保护部发布了《畜禽养殖污染防治管理办法》, 规定了在饮用水源保护区, 风景名胜区, 自然保护区, 城市、镇集中居民区, 以及文教科研、医疗等区域禁止开展畜禽养殖活动。同年, 为加强污染防治技术指导, 发布了《畜禽养殖业污染防治技术规范》。随后, 部分省市陆续出台涉及畜禽养殖禁养区的相关法规制度。总的来说, 各地区畜禽养殖禁养区的划定在一定程度上对区域防治畜禽养殖污染起到了积极作用, 但是, 该时期“禁养区”偏重于“禁建区”的概念, 主要强调某区域不能新建畜禽养殖场, 未对区域内已经建设的畜禽养殖场的搬迁或关闭情况加以明确说明。

发展阶段主要始于2013年11月国务院发布《畜禽规模养殖污染防治条例》之后, 全国大部分地区, 尤其是南方河网地区, 如浙江、江苏、广西、四川、贵州、湖南和湖北等地都相继出台相关规定, 要求其各地市、区县分别开展畜禽养殖禁养区的划定工作, 加强畜禽养殖污染防治工作。在这个时期, 畜禽养殖禁养区划定处于迅速发展阶段。

“水十条”后时期指2015年4月国务院印发的《水污染防治行动计划》颁布之后, 是各地区依照其要求开展畜禽养殖禁养区划定的时期。在畜禽养殖污染防治方面, “水十条”明确提出各地区要科学划定畜禽养殖禁养区, 并于2017年底前, 依法关闭或搬迁养殖区内畜禽养殖场(小区)和养殖专业户。预计截至2017年底全国各地将陆续完成畜禽养殖禁养区方案划定工作。

2 “水十条“后时期禁养区划分进展

截至2016年底, 通过互联网不完全统计, 完成且发布畜禽养殖禁养区方案划定的区县有百余个, 主要分布在我国南部、东部以及少数中北部地区, 主要包括广东、福建、四川、湖北、安徽、江苏、浙江、河南、山东和辽宁10个省的百余个区县。在参考国家相关法规政策的基础上, 各地区在环境要素的选择上基本相似, 但不同地区对具体要素, 尤其在饮用水源保护区、人口集中区以及重要河流和重要交通干线这3个方面的禁养范围不尽相同。

(1) 饮用水源保护区。由表 3可知, 在集中式饮用水源保护区方面较多地区划定范围定义为保护区一级和二级保护, 如广东佛山高明区、湖北武汉新洲区及江苏盐城响水县等; 在乡镇、农村地下水源取水井方面, 范围一般从50~1 000 m不等; 在未划定水源保护区的地表水源取水点方面, 安徽阜阳颍州区划定的范围为取水点周围500 m水域, 而江苏泰州兴化市划定范围为取水点上、下游各5 000 m范围, 划定标准相差较大。

(2) 人口集中区。人口集中区主要指城镇居民区、工业园区以及文教科研区和医疗区, 大部分地区也将未来规划区纳入禁养区中。少部分地区, 不同类型的人口集中区禁养范围有所不同, 如江苏泰州兴化市方案中要求学校、医院和工业园区周围为500 m, 城市规划区周围为1 000 m; 四川广元旺苍县方案中要求农村小集镇、居民集中点规划区为200 m, 其他县城规划区、建制镇、工业园区以及学校、医院等文教卫生单位为500 m范围。大多数地区, 人口集中区的禁养范围从人口集中区域外延的范围有0、100、200、500、1 000和2 000 m, 其中, 以人口集中区域及外延500 m范围为较多(表 4)。

(3) 重要河流和重要交通干线。不同地区对重要河流和重要交通干线的禁养范围也不相同。重要河流禁养区范围从河道两侧外延距离在10~2 000 m之间, 其中, 以500 m距离为多数; 交通干线禁养区范围从道路两侧外延30~2 000 m之间, 其中, 也以500 m距离为多数(表 5)。

3 禁养区划定中存在的问题

畜禽养殖禁养区划定方案作为各级政府一项行政规章, 其在具体实施操作方面具有重要指导意义, 因此, 要求描述准确, 易于政府管理者和养殖从业者理解和实施。但是, 在各地区已经颁布的禁养区划分方案中, 还存在较多语言描述不规范、指代模糊和内容遗漏等问题。

3.1 禁养畜种及规模的界定模糊

在禁养的畜种方面, 部分地区禁养方案中仅提到禁养畜禽养殖, 但具体包括哪些畜种普遍没有给出说明。《畜禽养殖禁养区划定技术指南》中对划定禁养区的畜种进行了定义, 主要包括猪、牛、鸡、羊、鸭、鹅等主要畜禽和鹿、狐、貂、骆驼、鸵鸟等经济动物。但是, 从养殖污染防治角度出发, 所有形成规模且对周围环境产生影响的上述畜种的规模化养殖场(小区)都应考虑纳入禁养区中。另外, 各地在划分中应充分考虑当地特有养殖品种, 并在方案中明确禁养畜种。

在禁养的养殖规模方面, 从目前各地区禁养区方案来看, 主要问题如下：一是部分地区禁养方案中未对禁养规模进行描述。方案中仅仅用“养殖场”指代要禁养的对象, 在实际操作过程中很容易将区域内散养户纳入其中, 而历经千百年的自给自足的散户养殖, 在维持种养平衡、维护农业生态良性循环方面具有重要作用。因此, 方案中应具体指明禁养规模。二是部分地区对养殖场规模的描述仅为“规模化养殖场”, 未进一步定量化描述畜禽养殖规模, 叙述相对模糊, 在实践过程中无法科学判断需禁养的养殖场规模。

3.2 禁养区范围不合理

在禁养区范围标志描述中, 部分地区对禁养区范围描述不明确, 未指明具体标志, 缺乏可操作性, 主要体现在3个方面：一是当禁养区范围是以距离某环境要素远近进行描述时, 对目标起始点的描述过于模糊。例如, 安徽黄山屯溪区畜禽养殖禁养区划定方案中在河道、道路禁养范围方面, 描述为“河流两侧500 m内”、“交通干线500 m以内区域”。类似描述还有“两岸”、“两边”、“周围”等词语, 这种描述对法定边界描述不清楚, 未指明具体以哪条基线为准。二是在区域指代上不明确, 部分地区的禁养区方案中提到“重污染地区”为禁养区, 而方案中并未进一步对该区域的范围进行详细描述。比如, 四川广元旺苍县的《旺苍县畜禽养殖禁养限养区划定方案》中, 将“水体、土壤面源污染较为严重的区域”列入畜禽限养区域, 此种说法过于模糊。由于缺少类似说明的配套文件, 执行者往往无法识别具体范围, 指导性不强。三是范围过大或过小。部分地区由于当地政策、经济等因素, 制定的禁养区范围出现过大或过小等问题。例如, 江苏泰州兴化市禁养区方案中要求河道两侧距离仅仅为10 m, 甚者河南周口西华县仅要求河道两侧河堤内的范围。这种情况在实际中往往无法避免畜禽粪污对河流的污染。另一方面, 禁养范围过大的地区甚至将整个行政管辖区域都纳入禁养区范围内, 如广东东莞等地区。范围过大，一方面不利于禁养区的落实, 另一方面将严重打击区域的畜禽养殖业, 影响社会稳定。

3.3 环境要素标准不一

综合各地区划定的畜禽养殖禁养方案, 在环境要素方面, 各地区所采用的环境要素标准尚不统一。在相同点方面, 各地区在环境要素选择上基本考虑了《畜禽养殖污染防治管理办法》(2001年)和《畜禽规模养殖污染防治条例》(2013年)2个文件中所指定的饮用水源保护区、风景名胜区、自然保护区和人口集中区4类区域的要素。不同点主要体现在2个方面：一是部分地区没有将非水源区河流纳入禁养区考虑要素内, 如安徽阜阳颍州区、湖北仙桃市、辽宁锦州凌河区、广东江门台山市等地区, 或者部分地区仅将该要素考虑到“限养区”或“限建区”中, 如江苏泰州兴化市等地区, 这些做法未能全面理解国家“水十条”中的具体要求, 没有从水污染防治角度出发, 从而无法避免畜禽养殖污染对重要水体的影响。二是部分地区将度假区(安徽黄山祁门县)、星级酒店(安徽黄山屯溪区)及基本农田(如安徽六安金寨县、湖北孝感孝昌县、辽宁朝阳市)等纳入禁养区范围内, 有可能会导致对禁养范围划定过大, 加重对区域畜牧业的打击, 不利于整体畜禽养殖场搬迁和污染控制工作的开展。

4 关于禁养区划定方案的建议

考虑目前各地禁养区划定在语言描述中存在的模糊、指代不清等问题, 容易造成禁养方案的实际指导意义相对减弱, 不利于后续工作开展。因此, 在后续禁养区划定方案制定中应充分明确禁养对象、禁养范围、边界及保障措施。

4.1 明确规模化畜禽养殖的定义

在禁养区的划分中, 科学设定畜禽养殖场规模的标准非常重要。一方面, 制定的标准要考虑尽量不产生环境污染, 能够对生态环境改善起到关键作用; 另一方面, 还要考虑标准能否有效实施, 如果制定出的是无法实施的禁养区, 那效果也就无从谈起。

对于规模化畜禽养殖的定义, 不同的规范给出不同的划分标准。以生猪规模化养殖为例, 2003年实施的GB 18596—2001《畜禽养殖业污染物排放标准》规定:存栏在3 000头以上的养殖场为Ⅰ类规模的集约化养殖场, 存栏在500~3 000头的养殖场为Ⅱ类规模的集约化养殖场。环境保护部2009年发布的HJ 497—2009《畜禽养殖业污染治理工程技术规范》规定:存栏数在300头以上的养猪场为集约化养殖场。2009年发布的《全国农产品成本收益资料汇编》的定义:生猪存栏量为30~100头的养殖场为小规模养殖, 存栏量为>100~1 000头的养殖场为中等规模养殖, 存栏量>1 000头的养殖场为大规模养殖。各地区在禁养区划定方案描述中, 应该根据国家或地方相关指导文件, 结合实际情况, 对不同规模的畜禽养殖场进行分级分类, 明确不同级别的养殖场管理措施和治理方案, 增强方案的指导意义和落实的可行性。例如, 在江苏盐城响水县、辽宁朝阳市、湖北宜昌宜都市、安徽阜阳颍州区等地区的禁养方案中, 对不同畜种按照养殖数量进行界定, 明确不同规模分级的管理要求和对策。

4.2 科学设定禁养区范围

禁养范围设定的合理性是禁养区方案能否发挥实效的关键环节。因此, 应尽量避免因范围过小而起不到实际作用, 变为走形式、应付上级工作的态势, 同时也要避免范围过大, 尤其是东部和南部经济较发达地区随意扩大禁养范围, 容易造成畜牧业呈区域性退出, 也影响后续搬迁工作的开展。如何制定适宜范围, 除充分考虑国家指导文件要求的范围以外, 各地区应结合本地区特点, 通过开展以下前期研究, 科学支撑禁养范围的制定：一是开展畜禽粪污承载力研究。首先, 各地区应全面掌握辖区内畜禽养殖分布、规模、粪污处理及污染物入河情况, 通过计算以明确区域畜禽养殖承载能力, 进一步结合区域环境规划和污染总量削减目标, 明确区域畜禽养殖可承载规模, 对畜禽养殖污染实施总量控制。二是开展生态保护红线研究。生态保护红线指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界。由此可知, 生态保护红线的划定基本涵盖了区域所有生态敏感区, 各地区畜禽养殖禁养区方案划定中应考虑生态红线保护区, 在此基础上划定畜禽养殖禁养区。一方面, 可避免畜禽养殖污染对部分生态敏感区的影响, 如未划定保护区的地下水源地; 另一方面, 也可避免因禁养范围划分过大而对养殖业形成过度打击以及影响禁养区养殖场搬迁进度。

4.3 明确禁养区边界描述

禁养区划定方案应明确禁养区的边界及参照起始点。禁养区的划分结果应具有很好的可操作性, 需与现有的自然保护区、饮用水源保护区、城市规划区等已界定的区域边界相对保持一致, 而且禁养区边界应尽可能以道路、行政边界等具有明显标志的界限为准, 对没有明显标志的界限要进一步设置标志牌和警示牌, 使得禁养区的划分具有较强可操作性。例如, 广东省佛山市高明区禁养区划分方案中明确说明“河流两侧堤脚线起”、“交通干线两侧边沟外缘起”。四川攀枝花东区禁养区方案中对水库周边的禁养区描述为“水库水域最高控制水位线外延的距离”, 此类说法比较明确, 值得借鉴。

4.4 明确方案保障措施

禁养区方案能否有效控制畜禽养殖污染, 制定合理方案是前提, 保障方案落实是关键, 因此, 禁养区方案中应进一步明确保障措施, 确保方案有效开展，发挥实效。一是加强组织领导, 明确责任分工。当地政府要高度重视畜禽养殖场关闭和搬迁工作, 联合环保、水务、财政等部门成立工作领导小组, 明确各部门职责和各级政府属地责任, 制定详细的工作方案, 做好宣传引导工作, 积极推进辖区禁养区内畜禽养殖场关闭和搬迁工作, 确保取得实效。二是合理制定拆迁补偿政策。制定拆迁补偿标准和落实补偿资金来源是禁养区方案实施的关键。拆迁标准要充分考虑当地社会稳定和实际经济状况, 在充分调研基础上, 制定合理的补偿标准。在补偿资金落实方面, 各地区应结合现状, 建立可行的资金筹集机制, 并充分利用政策性补偿制度, 弥补资金补偿的不足, 充分调动畜禽养殖企业搬迁的积极性^[10]。三是落实长效管理机制。建立完善畜禽养殖禁养区划分工作的定量考核制度, 切实落实目标责任制, 逐步建立环境保护行政责任追究制度、公众监督制度、政府信息公开制度及企业信息披露制度等长效机制, 集中全社会力量, 加强畜禽养殖污染综合防治, 维护群众环境权益, 促进经济社会全面、协调、可持续发展。