2. 环境保护部南京环境科学研究所, 江苏 南京 210042
2. Nanjing Institute of Environmental Sciences, Ministry of Environmental Protection, Nanjing 210042, China
近年来, 我国环保投资总量呈现快速增长态势[1], “十二五”期间, 仅江苏省级财政各类环保专项资金就超过40亿元, 为江苏省环境污染防治和监管能力建设提供了强有力的资金保障[2]。当前, 江苏省环保主管部门已从注重项目投资向投资与绩效并重的管理要求转变[3], 明确要求资金分配要与项目环境效果挂钩, 以环保投资效益作为项目资金分配的重要依据。目前国内外针对环保投资效益研究大多基于区域经济、社会、环境效果角度开展, 研究表明环保投资与经济增长间相关促进、相互制约[4-6], 环保投资还可节约社会资源, 有利于减少污染排放，改善区域环境质量[7-9]。但是, 鲜见针对环保投资效益测算的相关研究, 现有研究大多是基于以获取项目实施效果为目的的绩效评价[10-12], 从管理需求上看, 环保投资效益测算是在分析评价环保投资项目价值的基础上, 以指导环保资金下达为目的[13], 现有研究结果对具体项目资金的分配指导意义不强。
环保投资效益主要考虑项目的投入成本与环境效果, 把取得的项目环境效果与成本联系起来, 以单位投资取得的污染物削减量最多, 环境质量改善最佳为原则[14]。项目投资因产品标准化和货币化特性, 相对易于测算; 而环境效果由于污染因子复杂性和评价指标多样性等原因, 往往难以量化估算, 由于无法明确项目的环境效果, 目前江苏省环保资金分配仍然以项目投资额作为依据, 因此, 开展项目环境效果测算研究, 提出基于鼓励环境效果的环保资金分配方法, 对于合理分配补助经费, 提升环保专项资金的使用效益具有重要意义。
在环境管理工作中, 当量法已成熟应用于污染物总量核算、排污费征收等废水和废气污染源管理方面。各类污染物排放对环境产生的压力和胁迫不同, 当量法的原理是根据不同污染物对某种环境影响的相对贡献大小, 将其排放量转化为当量表示, 增加不同污染物排放量之间的可比性[15]。该研究以“十二五”期间某年江苏省燃煤电厂脱硝项目为例, 开展基于当量法的项目环境效果测算, 并以单位投资环境效果值(方法一)和环保投资-环境效果相结合的方式(方法二)作为依据进行环保资金分配, 并与基于项目投资额的传统资金分配方法(现法)的分配结果进行比较, 对2种方法的合理性进行分析, 最终提出最优的鼓励环境效果的环保资金分配方法。
1 基于当量法的项目环境效果计算方法当单位量的A污染物与一定量的B污染物排入相同区域环境中, 对环境的有害程度、生物体的毒性及处理的技术经济性相当, 则A、B彼此之间相当的量称为污染当量[16]。污染当量数就是污染当量的数量, 是污染物排放量和该污染物的污染当量值的比值。污染当量值可依据《排污费征收标准管理办法》[17]查表确定。当量法可将不同污染物的环境效果转化为统一的非货币形式数量尺度。燃煤电厂的脱硫脱硝工程建成后产生的环境效果主要表现为排放污染物的削减量, 因此用削减量指标进行评价。经查表, 化学需氧量(COD)的污染当量值为1 kg[17], 表明以1 kg COD为基准, 其他污染物与之相比, 产生相当的环境危害、生物毒性及处理费用时的排放量为该污染物的污染当量值。即《排污费征收标准管理办法》中列举的各类水、气污染物的排放量均可用COD污染当量来表征。同理, 各类污染物的削减量也可用COD削减当量来表示, 计算公式为
| ${Z_a} = \frac{{{Q_a}}}{{{W_a}}}。$ | (1) |
式(1) 中, Za为第a种污染物的COD削减当量; Qa为第a种污染物的削减量, kg; Wa为第a种污染物的污染当量值, 通过查表获得, kg。
项目污染物总COD削减当量计算公式为
| ${Z_i} = \sum\limits_{a = 1}^n {{Z_a}} 。$ | (2) |
式(2) 中, Zi为第i个项目污染物的总COD削减当量。
2 环保资金分配方法 2.1 基于项目投资额的资金分配计算方法(现法)以单个项目投资额占项目投资额总和的比例作为该项目的权重, 分别乘以年度可分配资金总额, 得到每个项目的分配资金。
2.2 基于单位投资环境效果值的资金分配方法(方法一) 2.2.1 万元投资COD削减当量计算环保投资效益指环保项目产生的环境效果与投入资金的对比关系, 归根到底是投入-产出问题, 含义可以概括为项目投入1个单位资金能产出多少环境效果。对于燃煤电厂, 投入指全部环保投资额, 用货币指标度量; 产出指项目建成后产生的环境效果, 即排放污染物的削减量, 用削减当量度量。计算公式为
| ${R_i} = \frac{{{Z_i}}}{{{K_i}}}。$ | (3) |
式(3) 中, Ri为第i个项目万元投资的COD削减当量, Ri值越大, 环保投资效益越好; Zi为第i个项目污染物的总COD削减当量; Ki为第i个项目环保投资额, 万元。
2.2.2 资金分配以单个项目万元投资COD削减当量占项目万元投资COD削减当量总和的比例作为该项目的权重, 分别乘以年度可分配资金总额, 得到每个项目的分配资金。计算公式为
| ${M_i} = M \times \frac{{{R_i}}}{R}。$ | (4) |
式(4) 中, Mi为第i个项目的分配资金, 万元; M为年度可分配资金总额, 万元; R为所有项目万元投资COD削减当量总和。
2.3 基于环保投资-环境效果相结合的资金分配方法(方法二) 2.3.1 基于投资组别的资金初次分配首先按江苏省燃煤电厂机组投资额从小到大分组, 按现法对各项目组资金进行初次分配, 各项目组可分配资金额按下式计算:
| ${M_i} = M \times \frac{{\sum\limits_{i = 1}^n {{K_i}} }}{K}。$ | (5) |
式(5) 中, Mj为第j组项目补助资金额, 万元; K为所有项目环保总投资额, 万元; Ki为第i个项目环保投资额, 万元; n为第j组项目数量。
2.3.2 基于投资组别内的项目环境效果的二次资金分配在同一规模组内依据初次分配资金额度按各项目环境效果(COD削减当量)进行二次分配, 得到的单个项目补助资金额按下式计算:
| ${M_i} = {M_j} \times \frac{{{Z_i}}}{{\sum\limits_{i = 1}^n {{Z_i}} }}。$ | (6) |
式(6) 中, Mi为第i个项目补助资金额, 万元; Zi为第i个项目COD削减当量。
3 实例应用 3.1 数据来源数据来源于“十二五”期间某年江苏省燃煤电厂脱硝项目的省际面板数据(不含超低排放类项目), 涉及98个项目的环保实际投资额(源自审计报告)和主要污染物削减量(包括烟尘和氮氧化物, 源自验收监测报告)。假设年度可分配资金总额为10 000万元。按项目规模将项目分为4组, 分别为环保实际投资额≤1 000万项目组(28个项目), ＞1 000万~3 000万项目组(32个项目), ＞3 000万~5 000万项目组(20个项目), ＞5 000万项目组(18个项目)。
3.2 数据统计分析采用SPSS 13.0统计软件对项目实际审计投资额与项目COD削减当量、项目财政资金补助比例(财政资金分配补助额与项目投资额的比值)与项目万元投资COD削减当量进行相关性分析。
3.3 结果与分析 3.3.1 项目环境效果计算结果由图 1可见, 该年度江苏省燃煤电厂脱硝项目审计实际投资额为214万元~15 836万元, COD削减当量为1 422~7 507 368, 实际投资额与COD削减当量相关性显著(R2=0.522 2, P＜0.05), 表明投资额越高污染减排效果越好。根据式(3) 计算, 万元投资COD削减当量为3~4 004。
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图 1 燃煤电厂脱硝项目COD削减当量 Figure 1 COD reduction equivalent of the denitrification projects in coal-burning power plants |
由图 2可见, 根据现法, 该年度江苏省燃煤电厂各脱硝项目环保资金分配额从7.16万元至529.47万元不等, 完全根据实际投资比例进行分配; 而根据方法一, 各项目环保资金分配额从0.59万元至800.83万元不等; 根据方法二, 各项目环保资金分配额从0.15万元至572.32万元不等。
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图 2 燃煤电厂脱硝项目现法资助额(实际结果)和方法一、方法二资助额(计算结果) Figure 2 Funds allocated to the denitrification projects of coal-burning power plants using the current method (actual results), Method Ⅰ and Method Ⅱ, separately |
财政环保资金补助比例指财政环保资金分配补助额与项目投资额的比值, 是环保项目补助强度的重要指标, 一般不超过50%, 其合理性的重要依据是与投入-产出是否关联密切[18-19], 为此, 通过对各项目单位环保投资环境效果与财政补助比例进行相关性分析, 核实方法一和方法二的科学性与合理性。如图 3所示, 现法由于仅以项目环保投资作为分配依据, 其项目资金补助比例与项目万元投资COD削减当量无显著相关性, 每个项目补助比例均为3.34%。
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图 3 现法、方法一和方法二项目资金补助比例与万元投资COD削减当量的相关性分析 Figure 3 Correlation analysis between COD reduction equivalent per 10 000 yuan (RMB) investment and subsidy size, relative to allocation method |
方法一项目补助比例与项目万元投资COD削减当量显著相关(R2=0.454 6, P＜0.05), 表明方法一在分配资金时兼顾了投资与环境效果, 但由于方法一按照万元投资COD削减当量加权计算项目资金分配数额, 部分投资较大的项目COD削减当量较大, 投资较小的项目COD削减当量较小, 但两者的万元投资COD削减当量计算结果相似, 以至于补助金额相当, 极少数投资较小的项目甚至出现补助额超过环保投资额的情况, 共有5个项目补助比例超过50%, 2个项目补助比例超过100%, 最高补助比例为128.4%, 显然不尽合理。
方法二首先按项目投资规模分组, 以分组投资额进行组间资金初步分配, 解决了方法一中投资额悬殊项目进行比较的问题, 而后在同一规模组内依据初次分配资金额度, 直接按环境效果进行二次分配, 体现了环保投资与环境效果兼顾的资金分配理念, 计算结果也证明方法二的项目补助比例与项目万元投资COD削减当量极显著相关(R2=0.961 6, P＜0.05), 相关性高于方法一, 项目最高补助比例为31.1%, 表明方法二具有较高的科学性与合理性。
3.4.2 资金分配方法应用与优化基于环保投资-环境效果相结合的资金分配方法(方法二)使用范围是已建成、实际投资及环境效果已明确的项目, 属于事后补助范畴[20]。未建项目属于事前补助范畴, 在分配资金时, 可参考同类、同等规模已建成项目基于环保投资-环境效果相结合的计算结果。
方法二的核心要素是准确的项目投资额及污染减排数据, 在对按投资对项目组进行资金初步分配的基础上, 组内以项目的COD削减当量作为项目环保资金二次分配的依据, 一般此类项目具有行业标准或技术规范, 投资额易于核算, 污染物易于监测, 如燃煤电厂脱硫脱销项目[21]; 但是, 对于没有行业标准或技术规范的项目(如水生态治理修复类项目), 该方法并不适用, 主要是由于其环境效果指标部分体现在水环境质量(COD、氨氮、溶解氧和透明度等), 部分则体现在生态影响(生物多样性和植被覆盖率)[22], 每个指标的内涵和单位都不一样, 难以统一量化。
方法二适用于执行统一排放标准的项目, 如江苏省2014年以前建设的燃煤电厂执行GB 13223—2011《火电厂大气污染物排放标准》[23], 但《煤电节能减排升级与改造行动计划(2014—2020年)》[24]已明确要求“江苏等11个东部地区省市新建燃煤发电机组大气污染物排放浓度基本达到燃气轮机组排放限值(即超低排放, 在基准氧含量6%条件下, 烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放浓度分别不高于10、35、50 mg·m-3)”, 导致目前江苏燃煤电厂存在同时执行上述2套标准的情况, 由于超低排放标准大大严于GB 13223—2011标准, 若减排相同当量的污染物, 执行超低排放标准的电厂成本必然高于执行GB 13223—2011标准的电厂。因此, 在环保资金分配过程中应规避将2类项目纳入同一分配体系。
此外, 燃煤电厂脱硝项目基于当量法的环境效果是根据验收监测报告中的污染减排数据进行计算, 该数据一般取自监测瞬时值, 可能受煤质和工况等生产因素、风速和气温等自然因素以及环境管理水平等人为因素的影响[25]。因此, 若采用在线监测数据, 以较长时间连续监测的均值进行计算, 环境效果的计算结果会更加准确。
4 结论以单位投资环境效果值为依据的环保资金分配方法一定程度兼顾了投资与环境效果, 但由于万元投资COD削减当量是一个相对量, 导致投资额悬殊的项目补助金额相当, 这也是该方法项目单位投资COD削减量与补助比例相关性较低的重要原因。
基于环保投资-环境效果相结合的资金分配方法, 首先按项目投资规模分组以分组投资额进行组间资金初步分配, 解决了投资额悬殊项目进行比较的问题, 而后在同一规模组内依据初次分配资金额度直接按环境效果进行二次分配, 改变了仅依靠投资额核定项目补助资金的传统方式, 在环保资金分配中引入了环境效果, 体现出奖励先进的资金分配思路, 并保持了资金分配方法简单、量化的特点, 项目单位投资COD削减量与补助比例的相关性较高, 表明此方法具有较高的科学性与合理性, 可试行应用。
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