城镇化是人们居住方式、生产方式、就业方式、生活方式的一种改变,涉及人口、经济、社会、文化、技术等一系列的转型与变革。改革开放以来,我国城镇化率稳步提升,从1978年的17.9%增长到2014年的54.77%,并且预计到2020年达到60%^[1]。党和国家在城镇化发展不同阶段制定了不尽相同的城镇化政策,对城镇化发展规模、结构、质量和效益提出了不同的任务和要求。我国新型城镇化是城镇化发展到一定水平提出来的,是城镇化进程的延续。党的“十八大”在“十六大”提出的“走中国特色的城镇化道路”基础上,明确提出“走中国特色新型城镇化道路”。新型城镇化之“新”,就是“要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张,改变为以提升城市的文化、公共服务等质量内涵为中心,真正使城镇成为具有较高品质的宜居之所”^[2]。2014年,国务院印发《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(以下简称《城镇化规划》)对走中国特色城镇化道路的指导思想、发展目标、原则、路径和任务等进行统筹规划,将引领着新型城镇化背景下的县域公共体育场馆(以下简称“县域场馆”)配置。为此,本文以《城镇化规划》提出的基本原则为理论依据和政策导向,立足于县域场馆配置现状与问题,探讨新型城镇化背景下县域公共体育场馆的发展规模、结构、配置方式与政策等问题。

1 研究方法 1.1 文献资料法

在北京体育大学图书馆、国家图书馆查阅公共管理学等学术著作50余部;在EBSCOHost、SpecialSciDBS、中国知网期刊数据库、万方学位论文数据库、超星电子图书馆、Google学术等电子资源平台,共获得了相关学术、学位论文200余篇;在全国部分县政府网站、国家体育总局和各省市体育局网站、国家统计局以及其他政府部门网站,查找有关经济社会发展数据和体育场馆的相关数据以及新闻报道等。

1.2 实地调查法

通过实地调研、委托当地熟人调研和网络收集相关资料等方式,对湖南省、湖北省、四川省、贵州省、浙江省、甘肃省、重庆市、福建省、江西省、安徽省、广东省11省市部分县城、乡镇和村落体育场馆设施配置数量、规模、规划设计、运营状况、配置方式、管理等进行调查,重点对湖南省86个县的第6次体育场地普查数据进行统计分析。

1.3 访谈法

访谈对象有2类:第1类是针对县域体育场馆规划设计、投融资、供给主体、运营方式等咨询县级体育主管部门管理人员和部分长期从事体育场馆规划建设和运营的企业管理人员;第2类是在实地调查过程中对当地体育场馆使用者进行主题访谈。

2 城镇化进程中我国县域场馆配置现状与问题

资源配置是指资源的使用方式和使用结构问题,是把相对稀缺的资源在各种不同用途上加以比较做出的选择^[3]。体育资源配置是对各种类型的体育资源在不同使用方向上的分配过程^[4]。公共体育场馆作为体育资源中的一类,其配置是指公共体育场馆的使用方式和使用结构,即公共体育场馆在不同范围内、不同用途之间的分配,满足不同群体的体育需求过程。当下,县域居民日渐增长的体育需求与公共体育资源严重短缺之间的矛盾是我国县域体育事业发展的主要矛盾,最大限度地满足县域居民的体育需求是县域场馆配置的核心和关键。县域场馆配置的外延包括配置总量、结构、方式、政策、途径等。

2.1 县域场馆数量有较大提升,但总量依然不足

《城镇化规划》明确提出发展城镇化要坚持“以人为本,公平共享”“统筹城乡”等原则,要求“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”“促进城乡公共资源均衡配置”,这对新型城镇化背景下县域场馆配置具有方向性选择和原则性要求的意义。即县域场馆配置同样应考虑“城乡均衡”和“全覆盖”,起码要保证有健身需求的县域居民能找到“身边的场地”。近年来,我国县域经济发展速度快于全国平均水平,城乡差距有缩小的趋势。县域体育场地设施数量有所提升,场地面积、建筑面积和用地面积有所增加,但是由于人口基数大、幅员辽阔、政府职能转变滞后、历史文化等原因,我国县域场馆与居民日益增长的多样化体育需求,与“城乡均衡”和“全覆盖”还存在不小的差距。

《第6次全国体育场地普查数据公报》显示:分布在乡村的体育场地67.97万个,占41.39%,场地面积6.12亿m²,占31.39%。其中,室内体育场地2.73万个,场地面积0.05亿m²;室外体育场地65.24万个,场地面积6.07亿m^2[5]。与第5次全国体育场地普查数据“乡(镇)村各类体育场地所占比例仅为8.18%”相比,我国县域体育场地面积有了较大幅度的增长。《“十二五”公共体育设施建设规划》指出,“我国中西部地区的设施短缺问题最为突出,许多县(市、区)完全没有可供使用的大中型公共体育设施”。《连平县第6次全国体育场地普查数据公报》显示:人均体育场地面积为1.25 m²,低于全省人均场地面积1.91m²的水平,与2003年第5次体育场地普查数据相比,人均场地面积增加了0.86 m²,但全县仍没有体育馆,室内房(馆)十分少,足球场、游泳池、网球场、排球场、健身路径少。《芦溪县第6次全国体育场地普查数据公报》显示:全县人均体育场地面积仅为1.15 m²,室外体育场地数量占体育场地总数的91.7%,体育场地设施基本集中在中小学校。《永嘉县第6次全国体育场地普查数据公报》显示:人均体育场地面积1.29 m²,和2003年第5次体育场地普查数据相比,人均场地面积增加了0.83 m²,室外体育场地面积是室内的33.99倍,全县没有1个纯粹的足球场,体育场内标准的足球场仅有8个。《湖南省第6次体育场地普查数据公报》也表明了县域体育场地发展较快,但在数量和规模上仍然存在城乡不均衡和难以全覆盖的问题(表 1)。

截至2010年,湖南县域人口为5 131.96万,占全省总人口的72.39%^[7]。加之县域人口分布广、密度小等特点,县域场地“全覆盖”存有不小的难度。从表 1可以看出,湖南省县域体育场地配置数量与规模呈现出以下几个特征:①反映场地数量与规模的场地个数、场地面积、建筑面积、用地面积和健身路径器械数量等指标与县域人口比重不对称,县域每万人拥有的场地数量和面积远低于城市居民;②县域室外场地设施数量明显多于室内场地设施,健身路径器械数量短缺;③县域场地用地面积与场地面积接近但远远高于建筑面积,很大程度上表明县域场地配套设施较少,条件较为简陋,为可持续运营埋下隐患。由此可见,我国县域体育场地设施配置总量与经济社会又好又快发展、城镇面貌环境和人民群众的健身需求不相适应,难以满足人民群众通过健身增进健康的迫切需求。

2.2 县域场馆结构有所改善,但结构性失衡依然明显

《城镇化规划》提出“优化布局,集约高效”的原则,应“根据城镇常住人口增长趋势和空间分布,统筹布局建设体育场所设施”,这不仅对县域场馆配置的空间结构、功能结构等提出明确要求,同样对县域场馆的集约配置、有效配置作出明确规定。县域场馆的总量配置很重要,但结构配置同样重要,合理的结构配置能够提高县域体育场馆的使用效率。场馆结构主要包括场馆种类结构、空间布局结构、功能结构等。从目前情况看,我国县域场馆结构有较大改善,但结构性失衡依然明显。主要表现为“以非标准场馆、室外场馆为主,场馆功能的单一化,场馆选址的边缘化”等不合理问题。究其原因,主要有领导意志造成的盲目攀比、盲目跟风、盲目定位,城镇规划经验不成熟造成的城镇化进程与城镇规划之间不协调,民生体育的忽视造成的体育场馆建设长期未纳入社会基础设施内容,体育场馆建设自身受诸多因素的制约等。

(1) 我国县域体育场地以非标准、室外场地为主。从《第6次全国体育场地普查数据公报》可知,若以室内体育场地数量与室外体育场地数量之比看,全国平均水平为0.11;而惠安县(0.09)、双牌县(0.07)、华容县(0.03)、安溪县(0.05)、旌德县(0.04)、德化县(0.03)、石门县(0.03)、芦溪县(0.02)、安仁县(0.02)和连平县(0.01)远远低于全国平均水平,表明我国县域体育场地以室外体育场地为主。通过调研也证明了这一点,绝大部分乡镇、村落体育场地是建在水泥场或泥土地上的露天篮球场、乒乓球台和一部分健身路径,仍存在部分县城无一处体育馆的情况;体育场地多分布在学校和村委会,部分村落未配置体育场地设施。总体上村落体育场地质量普遍不高、功能设计单一,使用率很低。在县城和集镇中心地带,多建有健身广场、健身路径、中小型体育场馆,以及室外篮球场、羽毛球场、乒乓球台和少量的网球场、足球场等,功能设计比较单一、设施简陋、维护不够,但使用率较高。

(2) 县域场馆功能单一化。调研发现,我国大部分县域体育场馆建成于20世纪八九十年代,起初的规划设计主要考虑大型体育赛事、运动队训练或大型综合活动,观众固定看台、座椅偏多,活动看台、座椅偏少,场馆预留空间狭窄,配套设施较少。由于当时广大人民群众的健身热情和习惯远未达到如今的程度,因此,当时的体育场馆规划设计中多数未考虑或针对普通人群健身需求,场馆功能的单一化主要是由于历史原因造成的。如四川省双流县体育中心当初按照承接国际单项赛事和国内A类赛事标准,兴建了包含2.6万个标准观众座椅的现代化体育场馆,但由于实际承接大型体育赛事和其他大型文体商活动数量有限,2.6万个固定观众座椅基本长期处于闲置状态,造成资源的极大浪费。

(3) 县域场馆选址的边缘化。如果说场馆功能单一化是历史遗留问题,那么场馆选址的边缘化则是新问题。进入21世纪以来,部分地方政府从城镇整体规划建设角度出发,拆迁了老城区破旧的体育场馆,希望通过新建体育场馆,带动城市扩张,场馆地址多选在位置偏远、尚未开发的城镇边缘地带(“新区”“新城”“开发区”)。同时,由于交通不便,造成场馆利用率极其低下甚至“荒废”现象,以往常见的络绎不绝的健身人群消失了,各类火爆的体育培训班不见了,而如今体育场馆门可罗雀,处于闲置或半闲置状态。中心城镇寸土寸金,城镇房屋拆迁难度大,往往难以容纳占地面积大、建设工期长、投资成本高、回笼资金慢的新建体育场馆,甚至连旧的体育场馆也可能因旧城区改造而被迫迁址。如果从城镇的整体规划看,体育场馆选址的边缘化趋势难以避免,也无可厚非。问题的关键在于,体育场馆的选址是否坚持了以人为本,是否把广大人民群众的公共体育需求放在第一位,是否考虑了体育场馆的便民、利民、惠民措施。如湖南省桃源县,投资1 000多万元于1998年建成的体育中心仅使用4年便惨遭“废弃”。2013年,计划投资3亿元的县文化体育中心又位于漳江镇,远离县城,目前整个县城唯一的体育场偏居于南部新城区,整个老城区没有一个面向居民、功能齐全的体育活动场地,居民体育活动受到严重制约,现有场馆的运营面临严峻挑战。

2.3 县域场馆配置方式有所创新,但政府主导性色彩依然较浓

《城镇化规划》明确提出发展城镇化要坚持“市场主导,政府引导”原则,县域场馆的有效配置依赖于“有效的市场”和“有为的政府”的协同治理^[8],坚持使市场在县域场馆配置中起决定性作用,更好地发挥政府作用。20世纪90年代以来,随着我国经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐渐建立,县域场馆配置方式也从计划配置走向计划与市场混合型配置的格局,市场对县域场馆配置发挥着越来越重要的基础性作用。《体育事业“十二五”规划》提出“在强化政府公共体育服务职能的基础上,促进建立和完善政府统筹、社会协同、市场支持和群众广泛参与的体育发展格局”^[9]。近年来,我国县域场馆投资主体逐渐从依赖政府财政拨款这一单一形式逐渐走向由政府拨款、社会捐赠、体彩公益金、市场融资、个人出资等多元化的投资结构^[10],丰富了体育场馆投融资模式,在很大程度上解决了政府财政能力的不足,扩大了县域场馆的供给水平。

笔者从调查中了解到,我国县域体育场地投入以财政拨款和单位自筹为主,以社会捐赠、体彩公益金和其他形式为辅。如芦溪县、德化县、连平县、永春县、惠安县和安溪县体育场地投入中,财政拨款与单位自筹比例高于52%;而永春县、惠安县和安溪县体育场地投入中单位自筹和社会捐赠比例全部高于财政拨款。王维对全国体育先进县体育场地投入结构调查表明,体育先进县体育场地投入结构中,单位自筹占据着绝对主体地位,占65.8%,其次为财政拨款,占15.1%,社会捐赠达到11%,并且东部、中部和西部体育先进县之间存在一定的差异,亦证明了我国县域场馆投资结构的多元化。

从表 2可以看出,在湖南省县域场馆投资结构中,财政拨款(不含体彩公益金)、单位自筹和其他排在前3位,这与全省场馆投资结构基本相同,但与全国体育先进县体育场地投资结构存在差别;从县域与全省场馆投资结构对比看,体彩公益金和社会捐赠更多地用于县域场馆建设。总的来看,县域场馆投资总额依然偏低,仅占全省场馆投资的35.58%,其中,财政拨款占投资总额的57.53%,县域场馆投资以政府投入为主，表明我国县域场馆建设基本形成了政府财政拨款与市场融资相结合的投资结构,财政拨款与市场融资比例的差异多与县域经济发达程度和特殊时期的政府政策偏好有关。

《城镇化规划》提出完善公共体育服务体系要“创新公共服务供给方式,引入市场机制,扩大政府购买服务规模,实现供给主体和方式多元化”,以“政府购买场馆服务”推进县域公共体育服务体系均等化将是改革的大势所趋,是政府体育职能转变的内在要求。通过对湖南省县域场馆运营状况的调研结果显示:自主运营场馆占98.95%,合作运营占0.58%,委托运营占0.47%;有36.68%的场馆不对外开放,17%的场馆部分时段开放,46.32%的场馆全天开放,造成本就短缺的场馆资源极大浪费,这其中与政府职能转变滞后不无关系。

目前,县域场馆的混合型配置方式既不同于原来的计划经济模式,也不同于市场经济模式,明显带有政府主导型的具有过渡性的混合型配置方式的特点。由于深受“路径依赖”的约束,在计划经济体制下形成的“全能政府”“管制型政府”“无限责任型政府”与“规范化服务型政府”的建立相去甚远。政府在县域场馆配置中还存在着“越位”“缺位”和“错位”问题:以“主官拍板”取代集体决策,滥用行政审批权,滥用强制性权力对体育场馆生产经营活动进行干涉和控制,基于政府的自利性滋生的寻租和腐败等带有明显的政府主导性色彩。这种明显带有政府主导型的具有过渡性的混合型配置方式虽然取得了令人瞩目的成就,但与新型城镇化建设原则仍相差甚远。

2.4 县域场馆配置政策不断完善,但离法制化轨道还存在较大差距

《城镇化规划》提出“中央政府统筹总体规划、战略布局和制度安排,加强分类指导;地方政府因地制宜、循序渐进抓好贯彻落实”,对中央与地方政府在县域场馆配置中的作用提出明确要求。改革开放以来,从我国政府部门陆续出台的政策文件来看,党和政府高度重视体育场地设施建设,对建设面积、相关技术指标、面向社会开放等都作出了较为明确的规定。从对体育场馆建设面积的规定看,1986年,城乡建设部、国家体委颁发了《城市公共体育运动设施用地定额指标暂行规定》,对10万人口以下的县城和一般建制镇体育场地设施建设面积分别作出如下规定:县城人均体育场地面积达到0.85~2.25 m²,一般建制镇人均体育场地面积达到0.84~1.77 m²。2005年,城乡建设部、国土资源部批准发布了《城市社区体育设施建设用地指标》,对城市社区体育基本项目场地面积指标和配套设施面积指标作出规定:人均室外用地面积达到0.30~0.65 m²,人均室内建筑面积达到0.10~0.26 m²。从对体育场地设施建设的技术要求看,2006年建设部发布了《城市社区体育设施技术要求》,对体育基本项目(篮、排、足、乒、羽、网等)场地设施硬件建设制定了相应硬性指标。2011年《国家体育场所开放条件与技术要求》(GB19079.1-2003)对包括游泳、卡丁车、蹦极在内的14个项目场所的设计、建设和对外开放的技术要求作出规定,为实施体育场地设施技术标准化奠定了基础。 从对体育场馆的运营管理看,2015年1月,国家体育总局印发了《体育场馆运营管理办法》,对体育系统各级各类体育场馆的运营管理提出纲领性规定,但由于仅限于体育系统场馆并且缺乏具体配套实施办法,对多分布在其他系统内的县域体育场馆的规范化运营所能发挥的作用有限。

以上法规政策文件对县域体育场地设施建设起着方向性指导意义,对解决我国县域体育场地设施配置不足的矛盾起到了较强的推动作用;但是,随着县域城镇化的深入发展,这些定量指标与国外部分国家人均体育场地面积差距过大的问题会进一步凸显,如:德国1985年人均体育场地面积为3.4 m²;21世纪初,美国人均体育场地面积达16 m²,日本人均体育场地面积更是高达19 m²。很显然,国内过低的体育场地设施规划建设标准与基本公共体育服务内涵(基本公共体育服务内容、服务标准、覆盖面等应随着经济社会和体育事业发展水平的提高而动态发展)相违背,与县域人口、国土面积、经济社会发展不相匹配;县域体育场馆规划设计用途与城市基础设施、城市功能完善的需求矛盾突出。即使是较低的标准,部分城镇在审批城镇用地总体规划时,也未将体育场馆建设用地纳入城镇总体规划,造成县域体育场馆缺失。还有一些地方置法律、法规于不顾,未经行政审批许可、未做好规划设计便仓促开展体育场馆建设。县域公共体育场馆配置要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,还任重而道远。

3 新型城镇化背景下我国县域场馆配置建议

《城镇化规划》提出的“以人为本,公平共享;四化同步,统筹城乡;优化布局,集约高效;生态文明，绿色低碳；文化传承，彰显特色；市场主导，政府引导；统筹规划，分类指导”^[11]等城镇化发展原则,将是我国新型城镇化背景下县域场馆配置的最基本要求,对选择更加符合体育发展规律和县域经济社会发展实情的场馆配置方式提供了理论依据和政策导向。

3.1 以中小型体育场馆建设为主,增加县域场馆配置总量,实现城乡公平共享

我国县域城镇体系中以小城镇为主,数量多、密度大、镇域覆盖面积小,县域经济实力不强且发展不平衡,财政实力较弱。从场馆规划建设要与地区经济社会发展水平、人口状况、环境条件和体育发展需要相适应并保持适度超前角度出发,我国县域体育场馆建设应增加场馆设施数量,减小建设规模,进行多元化功能设计,以建设维护相对简单、更加开放、适合群众健身的中小型体育场馆建设为主。2010年《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》指出,“多渠道投资兴建体育设施,加强中小型体育场馆和体育服务设施建设,特别要大力加强农村基础体育设施建设”。 2012年,国家发展改革委、国家体育总局编制的《“十二五”公共体育设施建设规划》第1次从国家层面上提出了“十二五”时期我国公共体育设施建设的目标及其保障措施。该规划明确到2015年,我国的人均体育场地面积要从目前的1.2 m²达到1.5 m²以上,有条件的市(地)、县(区)、街道(乡镇)、社区(行政村)普遍建有体育场地。在条件适宜的地区,基本实现“县县都有公共体育场”,50%以上的县(市、区)建有“全民健身活动中心”,50%以上的街道(乡镇)、社区(行政村)建有便捷、实用的体育健身设施。2013年,国家体育总局颁发的《关于加强大型体育场馆运营管理改革创新提高公共服务水平的意见》第11条指出“严格控制大型综合性运动会新建体育场馆规模和数量”。由此可见,大型体育场馆建设会得到进一步控制,中小型体育场馆将得到快速发展,体育场馆结构将逐步趋于合理,县域体育场馆配置总量将快速增加。

3.2 做好县域场馆顶层设计,优化县域场馆配置结构,体现县域差异和特色

对于任何城镇而言,体育场馆建设是一项重要的民生工程,往往是一座城镇的景观式工程、地标性建筑,亦是一项复杂、系统而艰巨的任务,要占用很多的资源,牵涉到功能设计、选址、投资、交通、环境承载能力、综合利用等。为了让这一工程变得易于操作和实施,降低甚至避免体育场馆建设和运营风险,本文认为,增加县域场馆的总量固然重要,但优化场馆配置结构同样重要。《城镇化规划》就明确提出“城镇化发展要根据不同地区的自然历史文化禀赋,体现区域差异性,提倡形态多样性,防止千城一面……,形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式”^[11]。优化县域场馆配置结构,就要立足县域实情,体现县域差异和特色。

在场馆种类结构方面,我国广袤的县域空间不仅涵盖县城而且包括乡镇和村落,同属一个县域内的不同地区人们对公共体育服务需求不同,这就决定着县域内公共体育场馆种类也应该体现出差异性,如县城对大中型体育场馆有着一定的需求,而乡镇和村落倾向于小型场馆、非标准场馆、室外活动场地的配置。在不同经济发展水平、不同地域文化的县域之间,其场馆配置种类也应体现出差异性,严格的“标准化”不符合公共体育需求的特点和规律。县域场馆种类结构的配置要更多地从关注人、关注人的心理感受、关注城镇文化的精彩积淀角度规划建设,与区域体育传统、居民体育偏好、区域文化与县域文化紧密结合,尊重当地人的选择,突出区域和本土体育文化特色。

在空间布局结构方面,场馆规划应根据城镇总体规划并估计到今后一段时间的城镇发展趋势,以及场馆事后可持续开发利用的需要综合设计,保证规划的合理性(由专业小组反复调研论证)和严肃性(不得随意更改,避免边建边调整)。面向县域体育场馆选址的边缘化不可避免的趋势,需要邀请更多的专业技术部门和专业人士参与场馆规划的反复调研论证工作,以增强场馆规划的超前性。笔者认为有4项工作需要反复调研论证:①如何根据场馆的不同经济属性(纯公共产品、准公共产品、私人产品)采用不同的配置方式,明确政府与市场的边界？②如何根据体育场馆的空间布局、服务质量、居民出行方式、居民公共选择的习惯特点灵活确定体育场馆的配置方法？③如何综合考虑人口流动、交通状况、不同设施之间的可替代性、不同投资模式组合、当地社区居民对设施的接受程度等因素进行配置？④如何根据城市总体规划和人口分布状况,加强体育、文化、教育、公共交通、旅游、卫生等部门沟通协调,形成合力,共同参与体育场馆的配置？

在功能结构方面,强调立足我国城镇实际条件,确保场馆规划目标能够顺利实现。为此,场馆的选址、功能的多元化设计，都是为了实现场馆可持续开发利用这一目标。由此,从可持续发展的角度审视体育场馆建设,就要求更复杂的形态、更多的功能、更大的跨度、更高的技术含量等。在功能设计层面,应具备文化、体育、社区服务等多种功能,满足健身、训练、比赛、购物、演唱会、展览、避乱场所等需要,实现体育场馆建设用地的集约利用。在技术层面,应具备满足体育竞赛所需的场地、转播、安全、智能化要求,满足赛后运营所需的停车场、购物、零售、餐饮、娱乐等配套设施,同时,还要保证体育场馆设计的灵活性,比如场地变换、屋顶开合设计,满足未来更长时间发展的需要。具体而言,以社区居民健身为导向的中小型体育场地设施配置,可以借鉴欧美国家经验,充分利用我国城镇公园绿地面积多(2012年人均面积达12.3 m²)的优势,整合体育场地设施、社区绿地和城镇公园,形成“场园一体化”的发展格局,缓解体育健身场地供需失衡的矛盾。以城市景观、地标为导向的大型体育场馆配置,应紧密结合城镇总体规划修编工作,对体育场馆、文化休闲广场、商业广场、城市公园和城市增绿工程等文化体育活动场地进行科学规划,确保有较大面积的体育用地优先预留。同时,合理规划和发展公共交通,降低体育消费者的交通和时间成本,提高其参与体育场馆活动和消费的积极性,确保体育场馆经营的良好状态,为体育场馆赛后市场化运营奠定基础。

3.3 坚持“有效的市场”与“有为的政府”协同治理,推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式

《城镇化规划》提出城镇化建设应坚持“市场主导,政府引导”,通过加强政府与社会资本合作提高县域公共体育产品和服务供给能力及效率将成为“新常态”。简单而言,“有效的市场”表现在市场通过供求机制、价格机制、竞争机制发挥其在县域场馆配置中的承担生产和提高效率方面的决定性作用;而“有为的政府”体现在政府通过参与、引导、监管、调节发挥其在县域场馆配置中的建立规章制度、制定发展规划、维护市场秩序、规范市场行为、保障配置公平、为市场提供服务、加强监管能力等方面的引导作用^[8]。国家发改委和财政部于2014年12月联合发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(政府与社会资本合作简称PPP模式),明确了PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。可以预见的是,PPP模式将成为我国县域场馆未来的发展和研究方向。

与以往的BT、BOT、BOO、BOT等模式不同,PPP模式更强调由政府和社会资本利益共享、风险共担,政府部门不仅能有效利用民间资本进行项目建设和运作,还能带动民间资本和国有资本进行高效竞争,从而保证公共项目和半公共项目能高效运转,政府和企业借此将实现双赢^[12]。《城镇化规划》提出“切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责,使城镇化成为市场主导、自然发展的过程,成为政府引导、科学发展的过程”。作为县域场馆建设的责任主体——政府:① 应安排专项资金,以投资、贴息等方式加大对场馆设施建设的财政支持力度,合理调整中央与地方的关系,调整省、市、县、乡4级政府的分配关系,事权与财权相结合,减轻县乡一级的财政负担,对中小型体育场馆的资金优先予以保障;② 基于县域政府财政实力有限,还应积极争取国家投资和省市体育局对“全民健身活动中心”等项目的专项经费支持;③ 鉴于许多县域政府体育行政管理部门与教育、文化等部门合并的事实,应该积极申请文化、教育等系统的资金支持;④ 制定引导和激发社会力量投资体育事业的政策,搭建体育建设的融资平台,调动社会团体和个人出资办体育的积极性,让民间资本成为县域体育场馆建设的有力补充。同时,按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则,鼓励企业、团体和个人以招标拍卖、经营权转让、冠名权有偿使用、股份合作直接投入、旧场馆翻建盘活存量和配套联建等多种形式参与场馆的建设、经营和管理。 在此过程中,完善PPP模式相关政策法规工作,建立政府与社会资本共同承担的利益与风险机制,深化政府与社会资本的合作伙伴关系至关重要。

3.4 修订和完善体育场馆相关立法,将公共体育场馆配置工作纳入法制化轨道

目前,国家就体育场馆配置颁布了部分具有一定约束力的法规文件,如《公共文化体育设施条例》《全民健身条例》《城市公共体育运动设施用地定额指标暂行规定》等。这些法规文件不仅对体育场馆规划建设标准定位过低和部分文件约束力不够,还存在可操作性不强、科学性不够和灵活性缺乏等问题。如:《城市公共体育运动设施用地定额指标暂行规定》提出,以“服务半径”和“服务人口”为依据统筹城乡区域间体育场地设施建设,但对体育场馆规划布局的方法及实施步骤未做相应的规定,以至于无法有效指导体育场馆的合理布局。再如:《公共文化体育设施条例》第22条指出:“公共体育设施管理单位不得将设施的主体部分用于非体育活动,但是,因举办公益性活动或者大型文化活动等特殊情况临时出租的除外。”这一规定很大程度上限制了体育场馆管理中心的市场化运营,与体育场馆功能使用规划多元化的初衷相违背,这也是造成体育场馆使用率低下的重要原因。

为此,修改和完善相关立法工作就显得格外重要。① 我国部分城市体育场馆市场化配置改革工作取得了显著效益,也积累了很多有益经验,有必要将这些经验和做法及时上升到立法层面,特别是要从加强监管制度着手,巩固改革成果。② 在推进体育场馆改革中,存在一些诸如体育场馆市场化配置方式的不规范(不完全招标、有意对投标者隐瞒信息、缩小投标者范围、实行不公开招标、指定中标人等现象)、“资源部门化”、责任追究机制缺位等问题,需要通过立法予以解决,使体育场馆配置工作纳入法制化轨道。

4 结束语

新型城镇化是城镇化发展到一定水平提出来的,是城镇化进程的延续。我国县域的独特性决定了县域新型城镇化是全国新型城镇化的关键。坚持以人为本,保障和改善民生,强调公共服务均等化是县域新型城镇化的重要质量内涵之一。欲实现县域基本公共体育服务均等化就应重视县域场馆的优化配置,这关系到全国73.3%的人口能否享有参与体育活动和体育事业发展成果的权利,关系到国家基本公共服务体系建设远景目标能否实现。