上海财经大学学报  2015, Vol. 17 Issue (5): 4-14     
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上海财经大学
2015年17卷第5期
杨丹芳, 吕凯波, 曾军平
Yang Danfang, Lü Kaibo, Zeng Junping
中国财政透明度评估(2015)
Assessment of Chinese Fiscal Transparency in 2015
上海财经大学学报, 2015, 17(5): 4-14.
Assessment of Chinese Fiscal Transparency in 2015, 2015, 17(5): 4-14.

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收稿日期:2015-07-15
《上海财经大学学报》
2015第17卷第5期
中国财政透明度评估(2015)
杨丹芳1, 吕凯波2, 曾军平1     
1.上海财经大学 公共经济与管理学院 上海 200433;
2.浙江工商大学 金融学院 浙江 杭州 310018
摘要:文章从整体水平、省际差异与项目差异三方面对2015年我国省级财政透明度进行评估,结果显示:虽然省级政府财政透明度逐年提高,但省级财政透明度的整体水平依然较低,31个省份的平均得分仅为36.04分;省际之间财政透明度差异依然明显,但在最低分上升和最高分下降的情况下差距有所缩小;各项财政信息公开状况很不均衡,一般公共预算、国有企业信息、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金的透明度得分相对较高,部门预算及相关信息和财政专户管理资金的透明度得分相对较低,政府资产负债则几乎没有公开任何信息.文章认为,为进一步提高省级财政透明度,应按照新《预算法》的精神在《预算法实施条例》中明确财政信息公开的主体与内容,同时提升《政府信息公开条例》的法律层次,按照"公开为原则、不公开为例外"的原则列举财政信息公开的负面清单.
关键词财政透明度     省级政府     新《预算法》    

中共十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,而财政更是第一次被赋予了“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位。在传统的“国家统治”和“社会管理”模式中,统治的主体是单一的政府,预算只是政府管理下属职能部门或下级政府的工具,也只有政府与财政部门能获取全部预算信息,审计部门与人大等预算监督机构获取的政府预算信息也相对有限,新闻媒体和社会公众等外部监督力量获知的预算信息更是受到了极大的限制。与此相对应,在现代化的国家治理和社会治理体系中,治理能力的提升需要多元主体的协调配合,除政府外,企业组织、社会组织、居民自治组织和社会公民个体都是国家治理的主体。社会无法获取完整预算信息的情况无异是将社会公众阻挡在了实质性参与国家治理的大门外,预算保密使得预算在国家治理中的作用无法充分发挥。因此,在推进财税法治化以及国家治理体系和治理能力现代化的过程中,需要突破“向社会公开预算是泄露政府秘密”、“公开政府预算会损害政府威信”的陈旧思想,实现公共预算从政府内部公开向人大公开再向社会公开的转变(蒋洪,2008;高培勇,2014)。

自2008年《政府信息公开条例》实施以来,在政府部门和社会公众的共同努力下,我国省级政府财政透明度的提升幅度虽然有限,但各级政府每年财政收支信息公开的范围和力度都在加大(蒋洪和刘小兵,2009;刘小兵等,2010;邓淑莲等,2011;杨丹芳等,2012;温娇秀等,2013;郑春荣等,2014)。2014年新《预算法》的颁布和十八届三中全会的决定更是标志着我国财政信息公开从“向人大公开”到“向社会公开”迈出了一大步,社会公民对公共预算的知情权、参与权和监督权得到了法律制度保障。2014年8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议审议通过的新《预算法》,第一次将“预算公开”写入法律,明确了预算公开的主体、内容及时限,要求对政府间转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注的事项公开作出说明,并规定了违反预算公开的法律责任。根据新《预算法》的精神,国务院在2014年10月出台了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号),决定将积极推进预决算公开作为全面推进深化预算管理制度改革的重要组成部分,并明确规定了预决算公开的内容及细化程度。

①新《预算法》第十四条、第八十九条、第九十二条关于预算公开的具体规定包括:(1)公开内容。包括经本级人大或者常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,经本级政府财政部门批复的预算、决算及报表,各级政府、各部门、各单位进行政府采购的情况,以及对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。同时要求,公开政府预算、决算时,应当对本级政府财政转移支付安排执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明;公开部门预算、决算时,应当对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明。(2)公开时间。政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表,应当在各级人大及其常委会批准后20日内公开;部门预算、决算应当在各级政府财政部门批复后20日内公开。(3)公开主体。政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表由本级政府财政部门负责公开;部门预算、决算及报表由各部门负责公开。(4)法律责任。未依照规定对有关预算事项进行公开和说明的,责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。

为了进一步了解我国省级财政透明度在新《预算法》颁布实施后发生了怎样的变化,上海财经大学公共政策研究中心“中国财政透明度评估”课题组继续依据《中华人民共和国信息公开条例》对全国31个省份的财政信息公开情况展开了调查。调查成果《2015中国财政透明度报告》是自2009年实施省级财政透明度调查以来的第七份评估报告,也是新《预算法》开始实施后的第一份评估报告。

一、省级财政透明度的评估方法

课题组依然采取以往六年的方式,通过向有关部门提出政府信息公开申请、网络搜索和文献检索等多种方式全方位调查省级财政信息的公开范围和细化程度。

(一)调查问卷的设计。与2014年的调查提纲保持一致,2015年省级财政透明度调查问卷根据财政部统一颁发、要求编制的《2013年度财政总决算报表》和《2013年度部门决算报表》设计而成。另外,为尽可能全面系统地考察我国财政透明度状况,课题组根据国际财政信息公开规范设计了一些目前我国财政部门尚未统一填报的表格(公共财政支出决算经济分类明细表、公共财政支出决算部门分类明细表、本级政府直属企业主要指标表和部门各项目支出按经济分类的决算明细表),作为财政部以及有关管理部门要求各地方财政或部门编制的决算报表的补充(郑春荣等,2014)。财政部要求编制的决算表格和课题组设计的决算表格两者共同构成了2015年省级财政透明度的调查项目。

(二)数据获取与评分指标体系设计。在得到各地财政厅(局)、人力资源和社会保障厅(局)、国资委以及政府信息公开办公室反馈信息的同时,课题组还搜集整理了各省份政府官方网站、报纸杂志、财政年鉴、统计年鉴公开的财政信息,最终得到各省份所有已公开在一级信息要素下的二级财政信息要素;然后将所有财政信息要素按不同性质归集到9项一级信息要素,每个部分权重被列为一级权重,一级权重设计与2014年评估项目各部分的权重保持一致。一级信息要素、一级权重及各一级信息要素下属的二级信息要素个数如表 1所示。

表 1 省级财政透明度调查指标体系构成(2015)
序号 一级信息要素 一级权重(%) 二级信息要素个数
1 一般公共财政决算 25 28
2 政府性基金决算 8 27
3 财政专户管理资金决算 4 27
4 国有资本经营决算 2 27
5 政府资产负债 9 7
6 部门决算 15 26
7 社会保险基金决算 19 14
8 国有企业信息 15 8
9 态度 3 2
合计 100 166

表 2进一步以政府性基金决算为例说明了二级信息要素及权重设计情况。政府性基金决算透明度指标体系由省总预算以及省、地、县、乡四级政府的本级决算的27个信息要素构成,其中省总决算收支的权重为2,其他决算收支的权重为1,总权重为36。如果某个省份公布了省总决算的9项二级信息要素的相关数据,而没有公布其他任何省以下地方政府政府性基金决算收支信息,该省政府性基金决算透明度的百分制得分=(18÷36)×100=50分。一般公共财政决算、财政专户管理资金等其他财政资金的二级信息要素也有类似的分类及评分标准,限于篇幅而不再详细展开。

表 2 二级信息要素及二级权重(以政府性基金决算为例)
序号财政层级二级信息要素权重
1 省总决算省总预算政府性基金预算收支总额2
2省总预算政府性基金预算收入款级2
3省总预算政府性基金预算收入项级2
4省总预算政府性基金预算收入目级2
5省总预算政府性基金预算支出功能分类类级2
6省总预算政府性基金预算支出功能分类款级2
7省总预算政府性基金预算支出功能分类项级2
8省总预算政府性基金预算支出经济分类类级2
9 省总预算政府性基金预算支出经济分类款级2
10 省本级决算省本级政府性基金预算收入类级科目1
11 省本级政府性基金预算支出功能类级科目1
12省本级政府性基金预算支出经济类级科目1
13 地市本级决算汇总地市本级政府性基金预算收入类级科目1
14 地市本级政府性基金预算支出功能类级科目1
15地市本级政府性基金预算支出经济类级科目1
16 县本级决算汇总县级本级政府性基金预算收入类级科目1
17县级本级政府性基金预算支出功能类级科目1
18县级本级政府性基金预算支出经济类级科目1
19 乡级决算汇总 乡级政府性基金收入类级科目 1
20 乡级政府性基金支出功能类级科目 1
21 乡级政府性基金支出经济类级科目 1
22 各地市本级决算 各地市本级政府性基金收入类级科目 1
23 各地市本级政府性基金支出功能类级科目 1
24 各地市本级政府性基金支出经济类级科目 1
25 各县本级决算 各县本级政府性基金收入类级科目 1
26 各县本级政府性基金支出功能类级科目 1
27 各县本级政府性基金支出经济类级科目 1
二、省级财政透明度评估的总体情况

图 1集中反映了从2009年以来历年省级财政透明度调查的结果。2015年31个省份财政透明度的平均得分为36.04分,比2014年度的32.68分提高了3.36分,提高幅度达到10.28%。如果把31个省份作为一个整体来看,则我国省级政府仅公开三分之一左右的财政信息,省级财政透明度仍处于低水平状态。

图 1 省级财政透明度得分的最高分、最低分和平均分

比较2009年以来历年省级财政透明度的得分情况可以发现,平均得分呈现小幅稳步攀升的特征,从2009年的21.71分上升至2015年的36.04分;各年的最高分都不算高,均未超过80分,在2009-2011年间和2013-2015年间最高分都呈现出下降趋势,这表明一些财政信息公开情况较好的省份缺乏进一步提高财政透明度的积极性,产生了“恐高症”;各年的最低分基本没有变化,2015年财政透明度得分最低的省份比以往六年都高,这表明财政信息公开情况较差的省份有加大财政信息公开力度的趋势。总体来看,大部分省份都在逐步加大财政信息公开的力度,因而省级财政透明度平均得分缓慢提升。

另外,如图 2所示,天津、江苏、浙江等省份的人均地区生产总值虽然远远高出全国平均水平,但财政透明度得分仅为全国平均水平;安徽、山西、广西等省份的人均地区生产总值虽然远远低于全国平均水平,但财政透明度得分高于全国平均水平。这表明2015年各省财政透明度得分与该省经济水平的关联度不大,人均地区生产总值的提高并没有带来地方政府财政信息公开力度的加大。与此同时,我们发现各省的财政透明度得分在2014-2015年间相对稳定。如图 3所示,山东、福建、黑龙江等省份2014年和2015年财政透明度得分都相对较高,而江苏、江西、陕西等省份2014年和2015年财政透明度得分都相对较低,各省份财政信息公开力度在2014年和2015年间变化不大,2015年财政信息公开的广度和详细性很大程度上是2014年的延续。

图 2 2015年财政透明度与经济发展水平的关系

图 3 2015年财政透明度与2014年财政透明度的关系
三、省级财政透明度评估结果的分省分析

表 3所示,2015年省际财政透明度差异很大。得分较高的几个省份(山东、福建、山西、安徽)的分数均超过了50分,公开了省级财政透明度调查项目中超过一半的信息;与之相对应,得分较低的几个省份(陕西、贵州)的分数则低于20分,公开的财政信息不到省级财政透明度调查项目中的五分之一。不过,在最高分下降和最低分提高的情况下,省际财政透明度差异有所缩小,2014年省级财政透明度最高分是最低分的5.15倍,而2015年只有2.93倍。

表 3 中国省级财政透明度排行榜(2015)
排名 省份 得分 排名 省份 得分 排名 省份 得分
1 山东 57.01 11 甘肃 42.39 21 江西 32.14
2 福建 53.65 12 西藏 41.07 22 重庆 30.22
3 山西 51.38 13 辽宁 40.39 23 宁夏 25.29
4 安徽 50.78 14 吉林 39.26 24 四川 23.60
5 黑龙江 46.83 15 北京 39.00 25 江苏 22.82
6 广西 45.93 16 河南 36.92 26 云南 22.77
7 广东 45.13 17 内蒙古 35.39 27 湖南 22.52
8 海南 44.52 18 河北 34.43 28 青海 20.73
9 上海 44.23 19 浙江 33.31 29 湖北 20.34
10 新疆 43.38 20 天津 32.72 30 陕西 19.76
31 贵州 19.44

根据各省(直辖市、自治区)财政透明度最终得分情况,将被调查对象分为五组。第一组的省份有山东、福建、山西和安徽4个,信息公开指数在50-60之间;第二组的省份有黑龙江、广西、广东、海南、上海、新疆、甘肃、西藏和辽宁9个,信息公开指数在40-50之间;第三组的省份有吉林、北京、河南、内蒙古、河北、浙江、天津、江西和重庆9个,信息公开指数在30-40之间;第四组的省份有宁夏、四川、江苏、云南、湖南、青海和湖北7个,信息公开指数在20-30之间;第五组的省份有陕西和贵州2个省份,信息公开指数在20以下。与2014年财政透明度分组情况相比,第一组成员个数维持不变,第二组成员个数增加了6个,第三组成员个数维持不变,第四组成员个数减少了4个,第五组成员个数减少了2个,由此可见,公开情况有所改善。

四、省级财政透明度评估结果的分项分析

省级财政透明度评估分九项信息要素进行打分,各项得分情况如表 4所示。在九项信息要素中被调查者的态度得分最高,31个省份的平均得分为70.01分,说明大部分政府部门对政府信息公开申请能够积极回应;其次是一般公共财政预决算、国有企业信息、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金等,得分均在30分以上,其中一般公共财政预决算和国有企业信息透明度得分在40分以上;部门预算及相关信息和财政专户管理资金的透明度得分则相对较低,31个省份的平均得分在20-30分之间;政府资产负债的信息公开情况最差,31个省份的平均得分只有9.68分,反映了相关部门长期以来忽视对政府资产负债的统计和信息公开。

(一)一般公共预算透明度评估。在28项一般公共预算透明度调查项目中,31个省份按百分制计算的透明度平均得分为48.77分。这意味着如果将31个省级政府作为一个整体来看的话,我国省级政府公开了一般公共预算调查项目中约49%的信息。当然,相对于2014年公开约40%的一般公共预算收支信息,我国省级政府公共预算透明度状况已经有所改进。在整体水平较低的情况下,进一步分省份考察公共预算透明度状况,可以发现省际之间在信息公开方面存在较大的差异。2015年省级公共预算信息公开状况最好的是福建,得分高达78.95分。紧随其后并列第二名、并列第四名的分别是山西和甘肃、安徽和广西,它们的公共预算透明度得分分别为28分和27.92分,换算为按百分制计算的透明度得分分别为73.68分和73.46分,其信息公开状况同样远高于31个省份的平均水平。透明度得分最低的省份是江西,其28个透明度调查信息要素得分仅为8分,换算为按百分制计算的透明度得分为21.05分。

表 4 中国省级财政各信息要素透明度评估结果(2015)
省份 一般公共
财政决算
政府性
基金决算
财政专户
管理资金
国有资本
经营决算
政府资
产负债
部门决算 社会保险
基金决算
国有企
业信息
态度与
责任心
北京 68.42 61.11 16.67 38.89 0.00 29.02 7.14 47.50 90.91
天津 44.74 38.89 0.00 0.00 0.00 20.63 7.14 75.00 90.91
河北 36.84 36.11 16.67 0.00 0.00 4.90 78.57 25.00 75.00
山西 73.68 72.22 63.89 72.22 42.86 19.58 7.14 87.50 63.64
内蒙古 52.63 50.00 38.89 44.44 0.00 26.22 19.84 37.50 81.82
辽宁 52.63 16.67 5.56 61.11 0.00 23.08 77.86 25.00 81.82
吉林 48.03 16.67 0.00 61.11 0.00 31.47 78.57 25.00 43.18
黑龙江 36.84 16.67 22.22 38.89 42.86 17.83 78.57 75.00 63.64
上海 52.63 44.44 52.78 61.11 0.00 34.97 60.36 32.50 86.36
江苏 32.37 27.78 0.00 5.56 0.00 30.42 7.14 25.00 90.91
浙江 52.63 50.00 0.00 27.78 0.00 34.97 14.29 35.00 79.55
安徽 73.46 72.22 63.89 72.22 42.86 37.59 36.51 25.00 81.82
福建 78.95 72.22 63.89 0.00 42.86 43.62 7.78 75.00 81.82
江西 21.05 27.78 0.00 0.00 0.00 26.22 78.57 25.00 68.18
山东 63.05 50.00 52.78 67.17 0.00 20.98 78.57 87.50 86.36
河南 41.67 11.11 5.56 61.11 42.86 45.10 39.37 25.00 77.27
湖北 26.21 13.89 0.00 5.56 0.00 34.27 7.14 25.00 77.27
湖南 26.32 44.44 0.00 5.56 0.00 33.22 7.14 25.00 72.73
广东 57.68 33.33 0.00 33.33 0.00 35.66 74.68 35.00 86.36
广西 73.46 61.11 16.67 22.22 0.00 27.97 18.57 75.00 86.36
海南 63.16 50.00 15.66 44.44 0.00 33.57 24.29 75.00 77.27
重庆 27.68 21.11 50.00 44.44 0.00 26.22 7.14 75.00 72.73
四川 47.37 16.67 5.56 0.00 0.00 18.53 7.14 25.00 77.27
贵州 34.86 2.78 0.00 5.56 0.00 26.57 7.14 25.00 43.18
云南 26.32 33.33 0.00 44.44 0.00 36.10 10.71 25.00 47.73
西藏 71.05 72.22 0.00 72.22 42.86 26.57 14.29 25.00 59.09
陕西 26.32 22.22 0.00 27.78 0.00 34.62 7.14 25.00 18.18
甘肃 73.68 72.22 63.89 72.22 42.86 13.99 14.29 25.00 59.09
青海 38.68 33.33 0.00 5.56 0.00 6.64 7.14 25.00 72.73
宁夏 36.84 22.22 16.67 22.22 0.00 13.64 7.14 62.50 13.64
新疆 52.63 55.56 63.89 61.62 0.00 32.69 60.16 25.00 63.64
平均 48.77 39.30 20.49 34.80 9.68 27.32 30.70 41.94 70.01

(二)政府性基金透明度评估。27项政府性基金预算信息要素调查结果显示,2015年全国31个省份政府性基金预算透明度平均得分为39.30分,较2014年平均得分37.81分有所改进。在省级政府性基金预算透明度整体水平不高的情况下,通过进一步分省份考察政府性基金预算透明度状况发现省际之间存在明显差异。政府性基金透明度并列最高的省份是安徽、福建、甘肃、山西和西藏5个省份,这5个省份除了没有公开8项经济性质分类的信息外,其余19项信息都公开了,按百分制计算的得分高达72.22分。政府性基金透明度最低的省份是贵州,课题组通过现有渠道仅获取了调查项目中的1项信息,百分制得分仅为2.78分。另外,河南和湖北的政府性基金透明度得分也很低,在27个透明度调查信息要素中分别仅获取了3项信息,百分制得分仅为11.11分和13.89分。

(三)财政专户管理资金透明度评估。全国31个省份2015年各省份财政专户管理资金透明度得分平均为20.49,其中安徽、福建、甘肃等10个省份的得分高于平均分。根据各省份财政专户管理资金透明度得分的分布情况,大致可将31个省份分成四类。第一类是处于及格分以上的省份,2015年有5个省份的财政专户管理资金透明度得分高于60分,山西、安徽、福建、甘肃、新疆5省份公布了大约2/3的财政专户管理资金信息,得分均为63.89分,并列第一。第二类是处于平均分以上但低于及格分的省份。上海、山东、重庆、内蒙古、黑龙江5个省份的得分高于平均分但仍在及格线以下。第三类是处于平均分以下但非0分的省份,北京、河北、四川等8个省份虽然公开了一些财政专户管理资金的信息,但得分均在平均分以下,其中北京、河北、广西、宁夏的透明度得分全部为16.67分,辽宁、河南和四川的得分均为5.56分。第四类是得分为0分的省份,天津、吉林等13个省份未公布任何关于财政专户管理资金的信息,透明度得分为0,其中既有江苏、广东等经济发达省份,也有江西、湖南等中部省份以及贵州、陕西等西部欠发达省份。

(四)国有资本经营预算透明度评估。从国有资本经营预算透明度评估情况看,2015年31个省份百分制平均得分为34.80分,比2014年的25.63分有明显提升,但透明度水平仍然较低,公开信息占全部调查信息的比重不足40%。从省际比较的角度看,课题组发现各省得分之间存在较大差异。安徽、山西、西藏和甘肃4个省份除了未提供支出的经济分类信息外,其余调查信息已全部公开,百分制得分均为72.22分。相比之下,天津、河北、福建、江西、四川5个省份未公开国有资本经营预算的任何信息,得分为0分。

(五)政府资产负债透明度评估。安徽、福建、甘肃、河南、黑龙江、山西、西藏7个省份公布了预算资金年终资产负债表和财政专户管理资金年终资产负债表,公开政府资产负债资金信息的省份从2014年的4个省份增加到2015年的7个省份。由于没有任何省份完全公开了由财政部统一规定的资产负债表上的信息,固定资产、长期负债等信息的缺失导致公布政府资产负债资金信息省份的政府资产负债透明度得分都仅为42.86分,31个省份政府资产负债透明度平均得分为9.64分,比2014年高出4.11分。

(六)部门预算透明度评估。2015年省级部门预算及相关信息的透明度评分为27.32分,整体水平依旧较低,但与2014年的19分相比2015年部门预算透明度得分有显著提升。2015年的透明度评分之所以有如此改善,很大程度上与最近几年以来中央对部门预算以及“三公”经费公开的要求有关。受此推动和影响,诸多省份都出台了促进和规范部门预算信息公开的制度规范或工作方案。2015年部门预算及相关信息透明度得分最高的省份是河南,其得分为45.1分,而得分最低的河北则仅为4.9分,前者得分是后者的9倍,省际部门预算信息及相关信息透明度得分的差异比较大。在2015年的评估结果中,有108个单位的得分为0,占全部被调查单位的31.6%;而透明度评分为正的单位有233个,占全部被调查单位的68.3%,233个单位的平均百分制得分为39.96分。随着人大办公厅和政协办公厅分数的提升,国税部门的分数在2015年所有11类部门中排名垫底,仅有6.2分,国税部门的透明度得分相比其他8类行政部门的得分明显要低,其主要原因是国税部门的垂直管理体制,省级国税部门是国家税务总局的二级预算单位而非省级人民政府的一级预算单位。工商、地税与政府这三个部门的得分主要在25-30分之间,而卫生、教育与环保的得分分布在30-40分,财政与交通的得分则超过了40分。

(七)社会保险基金预算透明度评估。2015年全国31个省份的社会保险基金预算透明度平均得分为30.70分,略低于2014年的32.58分,总体情况依然不尽如人意。根据各省份得分高低,我们大致可以把各省分数分为四类。第一类是得分较高的省份,河北、吉林、黑龙江、江西、山东、辽宁、广东7个省份除了尚未公布第14项调查“养老基金的长期收支预测”以外,基本公布了所有本课题组的调查内容,得分均为70多分;第二类是得分刚过及格线的省份,上海和新疆的得分刚过60分,勉强及格;第三类是略有得分的省份:河南、安徽、海南、内蒙、广西、浙江、西藏、甘肃、云南9个省份提供了少量的信息,得分在10-40分之间;第四类是几乎没有得分的省份,排名最后的13个省份,其得分均来自《中国劳动统计年鉴》公布的“各项社保基金的收支、结余总额”,得分均为7.14分。透明度排名最后的13个省份除了人力资源和社会保障部统一公布的信息以外,再也没有主动公开或向课题组依申请公开任何调查要求的数据。

(八)国有资产透明度评估。根据课题组的调查,各省份国有企业的透明度平均得分从2014年的45.63分下降为2015年的41.94分。河北、辽宁等17个省份的得分来自《中国国有资产监督管理年鉴》公布的省级政府国有企业的6项总量指标(国有企业的收入、费用、利润总额、资产、负债及所有者权益总额),国有资产透明度得分均为25分。北京、天津、山西等13个省份在国资委统一公布的基础上还公布了国有企业资产负债表、利润表和现金流量表的相关信息,国有企业所有者权益变动表和政府直属企业按户公布的8项指标的省份分别有13个和5个,由于目前没有一个省份政府直属企业达到上市公司信息披露的要求,得分最高的山西和山东的得分也只有87.5分。

(九)财政透明度态度与责任心评估。根据课题组的调查,2015年省级政府财政透明度态度得分比较理想,平均得分70.01分,其中江苏、天津、北京3个省份的态度得分在90分以上;广西、广东等8个省份的态度得分在80分以上;浙江、四川等9个省份的态度得分在70分以上;江西、新疆等4个省份的态度得分在60分以上;甘肃、西藏等7个省份的态度得分在60分以上。针对全口径预决算信息公开的调查,有7个省份的财政部门没有回复财政信息公开申请,14个省份的国有资产监督管理委员会没有回复财政信息公开申请,11个省份的人力资源和社会保障厅(局)没有回复财政信息公开申请,8个省份的政府信息公开办公室没有回复财政信息公开申请。针对部门预决算及相关信息公开的调查,在2015年341个省级行政部门的财政透明度调查中有175个部门对课题组的政府信息公开申请作出了回应,并就是否公开相关信息给予了明确答复,其中北京、天津、江苏3个省份的回复情况最好,各有9个部门处理了课题组的财政信息公开申请;西藏和甘肃2个省份的回复情况较差,各自仅有2个部门处理了课题组的财政信息公开申请。就行政部门政府信息公开申请回复情况的部门差异而言,财政、政府办公厅、环保、卫生、交通等部门的回复情况较好,将近2/3的省份以电话或电子邮件或信件传真的方式回复了财政信息公开申请;教育、工商、地税、国税的回复情况次之;人大办公厅和政协办公厅的回复情况最差。

五、研究结论及政策建议 (一) 研究结论

基于2015年度省级财政透明度的调查结果,课题组认为:(1) 我国省级政府财政信息公开的范围和力度虽逐年提高,但省级财政透明度的整体水平依然很低,2015年31个省份的平均得分仅为36.04分,财政信息公开力度仍无法完全适应国家治理体系和国家治理能力现代化的要求。(2)与2014年相比,2015年省际财政透明度得分差异有所缩小,这是透明度最低分上升和最高分下降的共同结果。财政信息公开状况最好的省份出现得分下降的情形显然不是课题组希望看到的,课题组希望各省份在维持既有财政信息公开力度的基础上,以《预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》关于预决算信息公开的相关规定为财政信息公开的底线,并逐步加大财政信息公开的范围和力度。(3)各项财政信息公开详细状况不均衡,一般公共财政预决算、国有企业信息、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金的透明度得分相对较高,部门预算及相关信息和财政专户管理资金的透明度得分相对较低,政府资产负债的信息公开情况则非常不好。

(二) 规范财政信息公开的政策建议

2010年的《保密法》修订在一定程度上缩小了国家秘密范围,但对“国家秘密”范围的界定未做任何实质性修改,《经济工作中国家秘密及其秘密具体范围的规定》对政府预算秘密等级的规定也没有任何调整。与原《预算法》相比,新《预算法》不仅打破了对“财政秘密”界定过于宽泛的尴尬局面,还在完善公共预算体系、拓展预算决算公开内容和强化人大监督力度等方面都有了很大的改进,为建设全面规范、公开透明的预算制度提供了法律保障。不过,与国家治理体系和治理能力现代化相适应的地方政府财政透明度,还需要从增加财政信息公开、政府供给和保障政府信息公开申请两方面作出更多努力。

为更好地建立健全规范透明的公共预算体系,在《预算法》对“四本预算”编制与信息公开要求程度不一致且在近期重新修订《预算法》几乎不大可能的情况下,推动各级政府主动公开财政信息的法制建设,需要按照《预算法》的精神实质在《预算法实施条例》中明确财政信息公开的主体与内容。在财政信息公开主体方面,不妨在《预算法实施条例》中作出如下规定:“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,除涉密信息外,应当在批准后二十日内由本级政府财政部门全部向社会公开,并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。财政部负责公开全国总预算、总决算的信息公开和中央本级预算、预算调整、决算、预算执行情况的信息公开;地方财政部门负责辖区内总预算、总决算的信息公开和地方本级预算、预算调整、决算、预算执行情况的信息公开。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表和各部门向所属各单位批复的预算、决算及报表,除涉密信息外,应当在批复后二十日内由各部门将本级政府财政部门的批复全部向社会公开,并对部门预算、决算中机关运行经费和‘三公’经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况按相关规定及时向社会公开。”在财政信息公开内容方面,可在《预算法实施条例》中对“四本预算”编制与信息公开的细化程度作出如下规定:“决算草案应当与预算草案相对应,按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金预算收入按功能分类编列到目。一般公共预算支出、政府性基金预算支出、国有资本经营预算支出和社会保险基金预算支出按其保障功能分类编列到项、按其经济性质分类将基本支出和项目支出分别编列到款。”

我国政府编制一般公共预算和政府性基金预算的历史相对悠久,现阶段已经基本达到了向社会全部公开一般公共预算和政府性基金预算的阶段(国防、外交等涉密信息除外)。我国政府编制国有资本经营预算和社会保险基金预算的历史相对较短,一些地方政府尤其是基层政府刚开始或仍未开展这两本预算的试点编制工作,公布国有资本经营预算和社会保险基金预算所有信息的条件仍未成熟。不过,对省级政府而言,目前可以尝试公开国有资本经营收支预算(决算)总表、国有资本经营收支预算(决算)分级表和社会保险基金收支预算(决算)表。财政专户管理资金的信息公开则需要在财政专户的分类并轨改革中实现向社会公开。对于专项支出财政专户的并轨管理,改革的出路在于完善国库集中收付制度(白景明和龙海红,2014)。由于专项支出财政专户的改革涉及诸多部门利益格局的调整,在各类财政专户并轨改革中属于难度最大的一类。由于专项支出财政专户资金来源很大一部分是国库单一账户拨入或预算单位转入的,提高直接支付比重是减少专项支出财政专户的重要前提。对于非税收入收缴财政专户的并轨改革,需要延续2015年彩票发行和销售机构业务费纳入政府性基金预算管理的改革思路,将行政事业性收费收入(教育收费)和其他收入纳入一般公共预算或政府性基金预算体系。

财政信息公开不仅是预算收支信息的简单公开,还应包括财政收支运行过程的公开和财政运行结果(或财政绩效)的公开,是形式公开与实质公开的统一。因此,有必要将“上年预算执行情况和当年预算(草案)报告”、“人大对上年预算执行情况和当年预算草案的审查结果报告”、“上年决算(草案)报告”、“人大对上年决算审查结果的报告”、“年度预算调整方案报告”、“人大对年度预算调整方案的审查报告”和“预算执行审计报告和其他财政收支的审计工作报告”共同作为财政信息的必要组成部分向社会公开。目前我国政府预算普遍存在“外行看不懂、内行看不清”的问题,将人大审查报告和财政审计报告向社会公布有助于社会公众更好地了解地方财政资金的使用情况。

按照《政府信息公开条例》第十条的规定,县级以上各级人民政府及其部门应当主动公开的财政信息,只有财政预算、决算报告,而没有具体的预算、决算表格数据,如果需要了解除财政预算、决算报告之外的其他财政信息,按照该条例第十三条的规定,公民、法人或者其他组织必须根据自身生产、生活、科研等特殊需要向政府部门申请获取。由此可见,政府预算、决算表格的相关数据和部门预算、决算表格的相关数据不在县级以上各级人民政府必须主动公开之列,如果社会公民需要了解财政预算决算表格的详细数据就必须向有关部门提供政府信息公开申请,而且申请的理由必须是自身生产、生活、科研等特殊需要。由于公共预算是政府财政收支计划,事关广大国民的根本利益,预算信息公开申请具有明显的公共利益色彩,但《政府信息公开条例》却将基于社会公益的财政信息公开申请挡在了“依申请公开”的大门之外。另外,由于信息公开与保密的范围界定不清,导致大部分政府信息公开申请得到的答复是“不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的适用范围”。因此,目前的《政府信息公开条例》相关规定与新《预算法》不能有效衔接。为更好地保障社会公民对政府预算的知情权和监督权,有必要修改《政府信息公开条例》或将之升格为《政府信息公开法》,按照“以公开为原则、不公开为例外”的原则制定财政信息公开的负面清单,列举不能主动公开的财政信息或不能依申请公开的财政信息,同时将基于社会公益的财政信息公开申请加入政府信息公开申请的行列,而不是仅仅局限于自身生产、生活、科研等特殊需要。

主要参考文献
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[10] 中华人民共和国预算法(2014最新修正版)[M].北京:法律出版社,2014.
Assessment of Chinese Fiscal Transparency in 2015
Yang Danfang1, Lü Kaibo2, Zeng Junping1     
1.School of Public Economics and Administration, Shanghai University of Finance and Economics Shanghai 200433, China;
2.School of Finance, Zhejiang Gongshang University, Zhejiang Hangzhou 310018, China
Abstract: This paper assesses Chinese fiscal transparency at provincial level in 2015 through three aspects: overall level, interprovincial differences and program differences. It arrives at the conclusions as follows: firstly, fiscal transparency at provincial level shows an annually slight improvement, but is still low as a whole: the average score of 31provinces is only 36.04; secondly, although the differences in interprovincial fiscal transparency are still obvious, they narrow to a certain extent owing to the rise in the lowest score and the reduction in the highest score; thirdly, fiscal transparency varies with financial fund types: general public budget, state-owned enterprise information, budget for government-managed funds, budget for state-owned assets and social insurance funds have relatively high transparency scores,but department budget & related information and special financial accounts have relatively low transparency scores, and government balance sheet almost does not disclose any information. It believes that to promote fiscal transparency at provincial level, the Implementation Regulations should clearly stipulate the subjects and content of budget information disclosure in accordance with new Budget Law,and Government Information Publicity Regulations should be amended and negative lists of fiscal information publicity should be recited in accordance with the philosophy that publicity is the principle and non-publicity is exceptional.
Key words: fiscal transparency     provincial government: new Budget Law