城镇化的快速推进，城乡二元背景下乡村年轻劳动力大量外流，空心化、老龄化、贫困化问题严重，乡村发展内生动力不足^{[1, 2]}。费改税、取消农业税等政策虽减轻了农民负担，但基层政府与村民的“收税”关系消失后“乡政村治”治理模式弱化^{[3, 4]}。且伴随区域、城乡差距的扩大，乡村贫困一直存在，如何实施有效治理加以解决已成为现实难题^[1]。国家精准扶贫战略旨在彻底解决乡村贫困问题^[5]，乡村振兴战略要求健全自治、法治、德治相结合的治理体系^①。乡村有效治理是带领乡村脱贫致富、实现乡村振兴的重要内容，是国家治理的重要组成部分^[6]。2015年相关政策出台^②，对贫困村实施因村派人精准机制，试图通过外力推动村庄治理变革^[7]。同时，随着城乡壁垒的弱化，一批走出去的乡村能人返乡并积极参与乡村建设^③。新乡贤的回归有望成为改善乡村治理，实现乡村振兴的重要力量。

有关乡村治理的研究，治理内容涉及经济生产、生态环境保护、公共设施供给等^[8]。治理体系凸显中国的强政府特色，以及政府、市场与村民等主体在治理中的互动关系^[3]。治理模式经历了“县政绅治”、“政社合一”到“乡政村治”的转变，但“乡政村治”治理能力逐渐弱化^{[3, 4, 8]}。新时期治理资源日趋多样，治理主体由政府主导、市场薄弱、村民消极参与向多元主体积极参与转变^[8-10]。总体来看，我国乡村治理现代化需要在政府作用、市场机制和社会民众互助三重力量上取得平衡^[6]。但现阶段，乡村治理模式仍以自上而下为主^[11]，自下而上的力量相对薄弱，且政府参与治理多以“远程”上层引导为主，并未嵌入村庄，极易造成资源错配和效率低下。为此，乡村治理亟需探索政府、市场、社会嵌入村庄协作互助的治理路径。驻村工作队（下文简称工作队）是国家高度重视脱贫的实践产物，代表政府嵌入乡村参与治理，是贫困村实现高效治理的重要主体。新乡贤在城乡统筹、乡村振兴政策推动下积极返乡，代表社会参与乡村治理。为此，本文借鉴现有研究，基于相关理论工具，聚焦贫困村，从治理主体、治理内容和参与方式入手，分析工作队与乡村精英在村庄层面如何参与乡村治理，以及二者的相互作用，进而探讨政府—社会协作下的“上、中、下相结合”的乡村治理特征。

西方乡村治理研究主要关注乡村社区参与、乡村规划^[12]，以及乡村伙伴关系的形成与运作^{[13, 14]}，认为提高治理效能需要最大限度限定政府干预的程度^[15]，进而支持“小政府、大杜会”的治理模式^[9]。而中国政府具有丰富的层级体系和极强的行动力^[16]，强政府特色下乡村治理的制度基础是党的统一领导和村民自治，政府以绝对主体直接或间接参与治理。乡村治理模式从“县政绅治”、“政社合一”到“乡政村治”，现阶段追求政府主导下的多元共治^[17]，但政策制定仍以自上而下决策为主^[11]。乡村治理主体的研究，田原史起将乡村治理资源分为公（政府）、共（社区）、私（市场）三个领域^[10]。国内研究也指出乡村治理现代化需政府、市场、社会三个维度的协作^[6]。乡村治理的内容涉及制度、经济、文化、社会、生态等多个层面，各主体承担的内容和工作方式存在差异。政府以政策引导和资金帮扶为主，具有政府延伸特色的规划师提供整体规划及技术指导^[18]；市场以资金供给为主参与乡村产业体系建设，但鉴于农业现代化水平和市场化程度有限，市场主体参与乡村治理仍处发展初期^[8]。乡村精英等社会力量参与乡村资金供给、社会监督、公共价值观培育和居民素质提高等，村集体和村民则是主要的决策主体和建设主体，参与乡村建设、治理的全过程^[11]。总体而言，中国乡村治理推行以党组织领导的政府、社会、市场多元主体参与的涉及乡村经济、生态、文化、制度、社会等多个层面的治理体系，治理模式以自上而下为主，政府提供政策引导和资金帮扶，市场处于初期，社会力量逐渐壮大。

乡村精英指具有较高影响力和威信，可为公共利益、共同目标发挥带动能力的个人^[17]，乡绅可视为中国最早的乡村精英^[19]。乡村精英按职能分为政治精英（村干部）、经济精英（乡村私营企业家）和社会精英（宗族领袖）^[20]；按权力结构分为体制精英、体制外精英和普通村民^[21]；按常住地分为外出精英、回归精英和留守精英三类^[22]。本研究将乡村精英分为体制内精英（村党支部、村民委员会）和体制外精英（新乡贤）。其中村民委员会虽为村自治组织，但由村党支部领导，兼具政府延伸职能^[8]。

乡村精英在多次转变的乡村治理模式中发挥不同的作用。传统农业社会，推行“县政绅治”的治理模式，皇权止于县政^[19]，乡绅为治理主体对接国家和农民，以社会价值和伦理标准维系乡村社会的运转^{[19, 23]}。建国后，推行“政社合一”治理模式，土地改革、人民公社运动等推动国家政权嵌入并取代了地主、乡绅、宗族，乡绅退出历史舞台^[24]。改革开放后，实施“乡政村治”（政权至乡镇，村社自治）模式，乡村内生性权威重新发挥作用^[25]，村支部书记、村长等体制内精英，以及经济/社会能人陆续参与治理。后农业税时代，国家通过粮食直补、新农合等政策对接农户实现对乡村社会的直接干预^[26]。在事权上收、工资统发状态下，基层政府治理能力弱化，以新乡贤为主的体制外精英重新参与治理^[24]。在中国乡村治理的发展历程中，政府自上而下的权力通过直接或间接的方式贯彻始终，而以社会力量为主的体制外精英参与治理则几经起落。目前新乡贤重新参与治理可获得内生性合法权威，重塑社区文化网络^[27]；提升资源配置能力，凝聚社会治理合力^[28]；吸纳社会资本，推动乡村治理现代化^[29]。但也面临激励与动力机制不足、职责权限不明、体系结构不畅和制度规范失调等困境^[28]。

我国干部驻村扶贫已有近40年历史^[30]，精准扶贫战略的提出使其进入新阶段。从社会治理角度看，干部驻村具有嵌入治理的特点^[31]。驻村第一书记政策的实施，使治理主体由内生型转向第一书记参与的嵌入型，形成国家支持、村委主导、村民参与的民主合作型的村庄治理格局^[7]。第一书记作为农村发展新模式的引路人、各主体协商者、基层党组织建设的组织者、好政策的传递者，势必会打破原有治理主体的平衡，构建新的治理格局，是治理向善治的突破^[32]。但也有学者指出驻村干部承担了资金引进、技术支持、整体发展规划等多重角色^[33]，这种权力下沉式治理可能加重地方财政负担，挤压基层自治空间，最终因高昂的政治成本和财政成本而不可持续^[34]。可见，工作队参与乡村治理，是政府权力嵌入乡村的治理，使乡村治理由内生型向嵌入型转变，并起到一定的积极作用。

田原史起研究中国乡村基层治理，将治理资源分为“公”—政府（government），“共”—社区（community），“私”—市场（market）三个领域。“公”代表政府的“再分配原则”，“共”代表社区“互惠原则”，“私”代表市场“交换原则”^[10]。他强调“共”是中国基层治理的最大资源，而乡村精英是“共”领域的主要承担者^[10]。“共”表现为社区的社会关系资本（social capital），细分为“关系资本”与“团结资本”，“关系资本”指通过关系、人情、面子、人脉动员资源进行村庄治理；“团结资本”则以乡村为单位，协调不同亲友圈，建立联系，达成共识^[10]。费孝通关于中国乡村差序格局的研究^[19]，贺雪峰关于农民行动单位及认同单位的研究^[35]，均强调“共”在乡村治理中扮演着复杂角色，并与“公”、“私”呈现出密切的互动关系。本文将借鉴田原史起的理论框架，分析F村驻村工作队和乡村精英在乡村治理中的位置和相互作用（图 1）。

图 1(Fig. 1)

图 1 F村驻村工作队和乡村精英在乡村治理中的位置 Fig.1 The Position of F Village Working Team and Rural Elite in Rural Governance 资料来源：改绘自参考文献[10]。

工作队是政府选派驻村的优秀青年干部，代表“公”领域政府分配资源。乡村精英是乡村自下而上的内生组织，代表“共”领域乡村社区调配社会资源。其中新乡贤依靠人脉关系、经济实力为乡村引入“关系资本”，也通过内生威望调解纠纷以体现其“团结资本”。村两委以选举获取的“团结资本”协调村民利益，实施乡村管理。如前所述，由于“乡政村治”治理模式弱化，村两委自治权威逐渐降低。比较而言，乡贤具有更强的内生权威，其与村两委需要高效合作才能充分发挥“共”领域社会资本，提升乡村治理能力。综上，现有研究多聚焦乡村精英或干部帮扶/工作队对乡村治理的单方面作用。乡村精英参与治理虽带来积极意义^{[27, 29]}，但也面临诸多问题^[28]，还易造成精英俘获困境^[36]。建国初期，国家全能主义控制乡村造成乡村治理效率低、成本高，乡村发展缺乏自主性。乡村治理需重视基层政府、自治组织、乡村精英、普通村民等多元主体的协同作用^[37]。为此，本研究以期通过F贫困村实证分析，探讨如何在贫困村实现“公”领域政府（工作队）和“共”领域社会（乡村精英（村两委、新乡贤）、普通村民）协作互助作用下的现代乡村治理。研究进一步结合产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，在制度、经济、社会、文化、生态环境五个层面，阐述驻村工作队、乡村精英和村民参与乡村治理所承担的主要内容、工作方式，进而探讨贫困村政府—社会协作互助下参与乡村治理的特征和相互作用机制（图 2）。

图 2(Fig. 2)

图 2 多元主体参与乡村治理的分析框架 Fig.2 An Analysis Framework of Multiple Subjects Participating in Rural Governance

F贫困村位于华南地区，该地区村庄多聚族而居，村庄结构与血缘结构合二为一，多为“团结型村庄”^[38]。F村已有700年历史，全村只有一个姓氏，宗祠文化盛行，血缘和宗族关系仍发挥重要作用，属典型的团结型村庄。2015年人均可支配收入6900元，而集体经济收入仅为2.25万元，被列为新时期精准扶贫相对贫困村。该村地处平原水网地区，生态环境本底优越，但由于缺乏排污设施，污水随意排放，严重影响生态环境。村庄公服设施较少，村民公共活动空间缺乏。F村工作队来自省属国有独资有限公司，2016年4月进驻，为期5年（3年脱贫，2年巩固），共有3位成员，其中工作队队长兼驻村第一书记。F村作为团结型村庄，新乡贤和村两委均具有较强的号召力和一致行动能力，能充分利用社会资本团结村民开展村务。工作队所属单位实力雄厚，可提供充足的帮扶支持。案例能切实剖析工作队和乡村精英参与治理的实质性内容，且充分契合理论视角以分析二者在“公”、“共”领域如何参与治理，具有独特性和一定的代表性。为此，本研究构建政府—社会二元主体参与乡村治理的分析框架，使用质性研究方法以微观视角深入分析乡村不同主体参与治理的特征和相互作用。研究主要运用实地考察和深度访谈的方式，访谈驻村第一书记、村支部书记、乡贤咨询委员会会长、16名乡贤会员以及72名村民代表等，内容涉及乡贤、村两委、工作队的工作内容、工作方式、作用及其相互关系等。

工作队以建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平为主要职责^[8]，充分利用“公”领域的政府调配原则，给村庄带来多项帮扶项目，帮扶资金达929.3万元，详见表 1。第一书记强调，制度建设是脱贫实施的关键一步，“工作队作为政府组织，物质层面提供项目和资金仅仅是帮扶的第一步，更重要的是希望村庄形成一套完整健康的村民自治管理体系，转换家族制管理的观念，引导民主管理并实现常态化”。

表 1(Tab. 1

表 1 驻村工作队帮扶项目及资金表 Tab.1 List of Assistance Projects and Funds from Village Working Team

表 1 驻村工作队帮扶项目及资金表 Tab.1 List of Assistance Projects and Funds from Village Working Team

此外，贫困村如何获取和利用帮扶资金是脱贫的关键。F村扶贫资金包括财政扶贫专项资金400万和集团帮扶资金529.3万（含集团自有资金和筹集的社会资金）。由于集团一对一精准帮扶，原则上只要F村能充分论证项目实施的必要性，集团帮扶资金审批通过率及拨款效率非常高。驻村第一书记和村书记均表示“精准扶贫政策支持下，政府自上而下选派帮扶单位，并派工作队驻村精准帮扶指定贫困村，可以提供数量可观的帮扶资金，如何在村庄治理层面将这批资金充分运用到利于村庄发展的造血项目上至关重要”。

村民对工作队高度信任与感激，认为其具备自上而下的政府权威，更具有代表性和示范作用，对工作队引入的扶贫项目高度认可。村民表示“村里水系多，原来垃圾随便扔，污水随便倒，村里臭烘烘的，现在好了，垃圾统一收，也有了排污管道”。多数村民有困难会找工作队解决，认为第一书记懂政策，能提供相关法律知识，且不是本村人而不受制于血缘、地缘关系，行事公平公正，并能约束村干部。

F村体制内精英共有8位，包含党支部书记、副书记，村主任和村民委员。而新乡贤共有22位，当地政府于2017年10月正式挂牌成立“乡贤咨询委员会”。访谈得知，乡贤多为中青年，高中及以上学历占比约70%，以做生意为主，还有部分教师、离退休人员，整体经济收入较高，年收入15万以上的占比62.5%。

新乡贤充分发挥“共”领域的社会资本，同样在经济、社会、文化、制度、生态环境等多方面支援村庄发展，详见表 2。需指出，制度层面，2017年乡贤获政府认可后，赋予了其讨论、表决重大村务的“合法”话语权，包括参与乡村规划方案制定、污水管网敷设等，意义重大；同时，乡贤还是村民和村委矛盾的调和剂，“乡贤很有威望，也听我们的诉求，他们说一句顶得上我们说十句，所以，他们和村委协商讨论更管用”，从而形成村民—乡贤—村委的调解模式，健全了乡村矛盾纠纷调处化解机制。此外，乡贤的项目落实是基于信任的治理模式。乡贤与“老人理事会”、村两委协作推进项目，以乡贤出资建设莲池护堤为例，乡贤与村两委协商确定方案，老人理事会建立统一账号管理资金并监督推进项目实施，包括雇匠人、购买材料、监督建设等；项目完成后乡贤和村两委验收，并在全村公示全部账目。老人理事会是乡贤和村两委的“中间人”，由F村年长且有威望的老年人组成，统一管理和使用乡贤资金并公示所有账目，该做法极大促进了村庄事务的阳光工程。访谈发现，新乡贤与村两委关系非常“微妙”，二者的信任和合作仅限于协商讨论阶段，涉及到资金使用时，乡贤并不放心将资金交由村两委打理，而村两委也为了“避嫌”更希望有老人理事会参与管理。乡村精英“共”领域的社会资本并未真正高度统一。

表 2(Tab. 2

表 2 乡贤参与村庄事务及资金表 Tab.2 List of Village Affairs and Funds Participated by Rural Elite

表 2 乡贤参与村庄事务及资金表 Tab.2 List of Village Affairs and Funds Participated by Rural Elite

村民对新乡贤非常信任与认可，认为其具备自下而上的内生性权威，并高度认可乡贤为乡村发展所做的贡献。驻村第一书记和村支书表示，由于村两委疲于应付自上而下传达的各种任务，加之村干部年龄偏大，思想意识较落后，很难带领村庄致富。而工作队作为外派干部，难以在短期内梳理清楚复杂的村庄社会关系。乡贤作为有思想、有资源、有能力又熟悉村庄的群体，具有乡村内生权威和比较先进的价值理念，是联结工作队和村两委以及村民的重要纽带，能极大提高乡村自治效率。

工作队、村两委、新乡贤积极参与乡村治理，但也面临如下困境：①村庄内外部资源如何高效分配，进而为村庄造血；②各组织如何完善内部制度建设，调动成员积极性；③各治理主体如何在村庄层面协作互助，以及工作队退出后如何实现可持续乡村治理等。

村两委多以维持乡村基本秩序和完成政治任务为主。村庄自治，亟需推选年纪轻、有能力、有思想的人担任村两委。还需调动成员的积极性，将按部就班的行政任务与村庄内生发展结合，充分利用内、外部资源，由外部输血转为自身造血，提升村庄综合实力，建立可持续性乡村治理。乡贤引入社会关系资本建设家乡。但由于其定位、职责仍然模糊，开展工作受到上级政府、村两委、村民等多方力量限制，较难开展集体工作。很多乡贤认为“村里关系太复杂”，“担心村民认为其回去是赚钱的”，“担心处理不好与村委会的关系”，遇到阻碍极易放弃。新时期乡村治理，首先需给乡贤组织“赋权”，提高其公众认可度，调动成员积极性。还需与工作队、村两委协作互助，高效利用外部资源，促进村庄可持续发展。工作队能公平公正参与多维度治理，重塑了政府权威在乡村的地位。但亟需乡贤、村两委帮助其熟悉乡村关系。因此，如何在有限时间内与乡村精英互助，精准投入政府资源，健全村党组织建设，规范村民自治制度，引导村庄具有造血功能值得探讨。

需指出，多元主体如何在5年内建立起具有自身造血功能的可持续的乡村治理路径至关重要。工作队退出后，新乡贤与村两委需要做到乡村精英“共”领域社会资本的真正高度统一，共同带领村庄发展。

对已有文献的梳理、理论的借鉴以及F村的实证分析，结合国家政策对乡村治理的总要求，本研究系统分析贫困村工作队与乡村精英参与乡村治理的主要内容、互助作用，以及互助作用下的乡村治理特征（见表 3）。

表 3(Tab. 3

表 3 多元主体参与乡村治理的主要内容与工作方式 Tab.3 The Main Contents and Working Ways of Plural Subject Participation in Rural Governance

表 3 多元主体参与乡村治理的主要内容与工作方式 Tab.3 The Main Contents and Working Ways of Plural Subject Participation in Rural Governance

首先要明确工作队多元主体参与乡村治理的主要内容和工作方式。工作队应以政策和思想引导、项目与资金精准投入的方式参与乡村治理。通过5年常驻，帮助乡村建立一套完整有效的基层治理体系，由外部“公”输血逐步转化为内部“共”造血。村两委出思想、出劳力，积极协助其他主体落实项目，还需不断完善自治组织建设，实现自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。新乡贤可充分利用社会资本筹集资金、项目，改善乡村人居环境，建设相关设施，帮扶弱势群体。还可利用自身学识为乡村经济发展出谋划策，引导村民发家致富；积极参与完善村规民约，传承乡土文化，共建和谐有序的乡村社会。

其次要明晰各主体参与治理的互助作用（图 3）。工作队在政策落实、思想引导、项目/资金帮扶层面，领导、协助村两委工作。同时，村两委在帮扶项目确定和实施中辅助工作队完成帮扶任务。此外，工作队的进驻弥补了乡贤缺乏的政府权威，消除了乡贤容易被误解、知难而退的顾虑^[39]，领导、协助新乡贤开展工作。同时，乡贤也利用内生权威辅助其工作，避免造成资源错配。乡贤原则上归村两委领导，但由于其项目多为乡村考虑，村两委以协助其完成村务为主。乡贤也辅助、监督其村务。总体上看，工作队、乡贤、村两委相互制约、相互辅助，构成互助、均衡的乡村治理格局。

图 3(Fig. 3)

图 3 驻村工作队与乡村精英互助作用示意图 Fig.3 Diagram of Mutual Assistance Between Village Task Force and Rural Elites

国家全能主义控制乡村带来乡村发展缺乏自主性，但国家力量撤退后依靠内生力量也造成乡村发展后劲不足的困境^[40]。中国特色社会主义体制下的乡村基层治理，政府权威和内生权威缺一不可，需要适度的国家力量嵌入乡村以平衡乡村自治组织和社会组织的权力，也需要内生权威来凝聚村民。贫困村治理中，工作队与村民共同生活5年，“公”领域由传统意义上的政府外部引导转变为人力、政策、思想、项目、资金等的进村和下放，政府权力和职责延伸到村庄层面，解决了长期以来政府层面不完全了解村庄而造成的项目错配、供给失衡等困境。同时，其在村庄层面参与治理也有别于全能主义时期国家权力的强势植入，而是在充分把握村民需求的前提下与多元主体协商共治。因此，工作队是重塑乡村治理体系，形成当代乡村治理模式的一次重要尝试。总体上，工作队代表嵌入乡村的“公”领域的政府，承担自上而下的资源供给，乡村精英代表“共”领域的乡村，表达自下而上的现实需求，二者沟通政府和村民，协作互助，成为链接上下的“中间者”，构成政府—工作队—乡村精英—村民的场域权力结构，最终实现工作队和乡村精英协作互助、上中下结合的乡村治理（图 4）。

图 4(Fig. 4)

图 4 工作队和乡村精英互助下的乡村治理示意图 Fig.4 A Diagram of Rural Governance under the Mutual Assistance of Village Working Team and Rural Elite

“乡政村治”、“村民自治”是中国乡村治理经过多次验证而选择的基本制度。中国的市民社会发育并不是一个可以独立于国家力量之外的过程，基层社会自治的发育也是国家干预和制度安排的产物，“社会”并非“国家”的对立物，而是浸透着国家的身影和力量^[41]。当社区内“共”的原则开始消退，村庄越来越原子化时，离开对“公”政府权威的依赖，“共”就很难通过民主来动员资源以建设社区公共品^[38]。工作队嵌入贫困村，既弥补了上层政府权威缺失而造成的乡村组织松散，也成为“共”领域主体内生供给的坚强后盾。可见，乡村发展的内生权威和政府权威缺一不可。工作队驻村，需要逐渐为乡村精英赋权，将政府权威的信任转嫁到乡村精英，做到工作队退出后，乡村依然良性运转。本土新乡贤是新时期城市反哺乡村过程中最值得信任的群体，新乡贤返乡必然引发乡村治理体系的变革，是重塑乡村和谐社会的契机^[42]。乡村是乡村精英培育和创造社会资本的重要载体，积极营造适宜乡村精英生长的环境至关重要。

此外，工作队和乡村精英协作互助、“上中下结合”的乡村治理特征，不是乡绅政治的复辟，也不是国家政权的单纯介入，而是在乡村组织涣散、缺乏内生动力的背景下，正确处理多元主体关系，形成未来政府权威退出后新乡贤和村两委协作互助的治理平台，进而构建因地制宜的乡村治理模式。需要指出的是，本研究案例为普通贫困村，缺乏“私”领域的市场主体参与治理，未来可探讨公、共、私领域多主体共同作用下的乡村治理模式研究。同时，工作队驻村为我们提供了探索适度嵌入乡村内部的政府资源如何与社会需求结合而构建当代乡村治理新模式的契机。未来乡村治理，可以考虑如何将贫困村工作队参与治理的方式引申到非贫困村，探索普遍意义的政府—社会协作互助下的乡村治理模式。

注释：

① 国务院.中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定, 2015-12-08, 人民日报.http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2015/33562/xgbd33570/Document/1458302/1458302.htm.

② 中共中央组织部, 中央农村工作领导小组办公室, 国务院扶贫开发领导小组办公室.关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知.2015-05-13.http://www.cpad.gov.cn/art/2015/5/13/art_50_13584.html.

③ 张颐武.人民日报思想纵横：重视现代乡贤, 2015-09-30, 人民日报.http://opinion.people.com.cn/n/2015/0930/c1003-27649450.html.