改革开放40年来中国对地方行政建制、界线、政府机关驻地、隶属关系、行政级别、地名及其管理机制进行了一系列频繁调整。从20世纪80年代进行的“撤地设市”、90年代进行的“撤县设市”到21世纪初期“撤县（市）设区”、省直管县等改革，不同程度上回应了经济发展、城镇化以及公共服务等的需求，这与西方国家相对稳定的行政区划状态形成鲜明对比。然而，频繁的行政区划调整虽部分解决了中国在快速城镇化过程中对土地空间的需求问题，但似乎并没有改变我国“行政区经济”的运行规律，行政区划调整造成的诸如虚假城市化、行政区与功能区矛盾、市县摩擦、市区冲突等副作用日渐凸显，行政区划改革似乎有陷入了多重困境的风险。

“市管县”体制在实践中出现的诸多不适应现象是学者们首先关注的研究对象。市管县体制安排的初始目标是以工业和第三产业比较发达的切块建制市（城市型政区）反哺以农业为主导的县（地域型政区），落实中心城市带动周边郊县发展的战略^[1]。然而事与愿违，由于地级市这一层级的存在，增加了管理环节，降低了行政效率，而且县级政府的财源被盘剥或截留，财权被上收，事权被下放，县级政府财务压力巨大，“市管县”逐渐成为县级政区经济发展的体制性障碍^[2]。毫无疑问，当年“市管县”体制的施行降低了省级政府的管理幅度，在一定程度上理顺了行政体制的管理层级关系。然而，“市管县”在实践过程中诱发了法律、经济、行政管理等诸多新问题，如有违宪争议、小马拉大车、市刮县等^[3]。为了解决“市管县”体制给县级政区造成的困境，浙江在20世纪90年代开始探索省直管县，逐步下放财政、经济和社会管理权。浙江的县级财政直管模式被认为是纾解县级政区财政困境的可行方案而受到中央关注和全国其他省区的效仿，并由财政直管逐渐向行政直管过渡。然而，有学者研究发现，省直管县体制的推广使撤地设市前省政府面临的管理幅度过大问题又重新浮出水面^[4]。此外，侧重于财政直管的省直管县体制衍生出了一些内生性问题，如由于人事权以及一些垂直管理机构的权限仍在地级市，县级政府并不能真正破解财政限制^[5]；全面直管模式可能会形成省县对接落差、基层公务员发展空间小等问题^[6]。市县之间由于利益纠葛矛盾逐渐复杂化，“省直管县”体制改革产生反功能的风险激增^[7]。

上世纪80年代，为了解决切块设市导致的市县同城、县级管理单位增加、条块分割、城乡分割等弊病^[8]，在城镇化快速推进与城乡合治理念的背景下，我国实施了撤县设市（整县改市）体制改革，标志着我国放弃了实施多年的切块设市模式。但有学者研究发现，这种突变式的设市模式引发了不少问题，如打乱行政区域的合理设置、误导城市化进程^[9]。此外，由于对行政级别和土地指标的追求，撤县设市有盲目推进的趋势，造成市制与县制的本质区别被混同、虚假城市化等诸多问题，直接导致上世纪90年代后期撤县设市被国务院冻结（直到2012年左右才解冻）^[10]。中心城市对土地和产业发展空间的追求催生了大规模的撤县（市）设区运动。诚然，整建制设区解决了中心城市迫在眉睫的产业发展空间问题，对撤县设市引发的重复建设、逐底竞争（race to the bottom）和土地分割等问题有一定的抑制作用^[11]，然而撤县（市）设区损害了县域经济自主发展的内在长期激励，削弱了县级政区的发展权限^[12]，阻碍了城市间竞争，不利于中心城市与周边中小城市协同发展^[13]。甚至有学者认为以行政区兼并为代表的政区改革是我国都市区治理能力的倒退，可能挫伤区域协调发展的积极性，而且管辖区域的急剧扩张降低了城市政府提供公共服务的回应能力^[14]。城市空间重组的快速推进并没有破解矛盾，只是把城市间矛盾转化为城市内矛盾，导致不完全再领域化问题^[15]。此外，地方政府为了避免行政区划调整的高协调成本，获取发展经济的优惠政策，设置了各种类型的开发区、新区、高新区等，其原本目的是缓解传统行政组织的低效率，为招商引资提供更贴心的服务，但随之而来的功能区与行政区的体制摩擦给公共事务带来诸多困扰^[16]。

改革开放以来中国地方行政区划调整面临的诸多困境不禁让人困惑不解，虽然地方政府在提出行政区划调整申请时不乏充足的理由，但随之不断涌现的问题却不得不让学界开始反思我国行政区划频繁调整背后的逻辑究竟是什么？我国部分地区行政区划改革陷入“改而不变”困境的内在原因究竟何在？这些就是本文将要深入探究的问题。

“内卷化”概念的提出和应用首先是在社会学领域，美国人类学家Alexander Goldenweiser首次使用“内卷化”描述的一类文化模式，指的是当一种文化模式达到某种状态后既不能稳定下来又不能转变到新的形态，只是在内部不断地复杂化。随后，内卷化的概念被格尔茨（Clifford Geertz）用于亚洲某种农业生产过程，指在土地面积约束下，增长的劳动力使农业内部更精细化的过程^[17]。黄宗智（Philip C. C. Huang）扩展了内卷化的内涵，认为内卷化反映的是农业边际效益递减的状态^[18]。杜赞奇（Prasenjit Duara）把内卷化的概念从文化和农业领域引入了国家治理领域并扩大了其内涵外延，用内卷化来表征国家政权建设目标的失效状态，即国家没有实际的增长，只是国家与社会旧制度的复制、延伸与精细化^[19]。经过杜赞奇对内卷化内涵的扩充，这个概念在学术界不断被应用于公共治理领域，用来高度概括和阐释公共治理领域“改而不变”的状况。

国内学者在城市基层治理领域引入“内卷化”的概念对我国城市社区的运作进行了大量研究，发现中国城市基层自治组织（居委会）在变革过程中存在内卷化的问题^[20]，表现在“利益内卷化”与“组织内卷化”两个方面，并认为其背后原因是“认知内卷化”^[21]。有学者认为我国城市社区居委会具有“自治性”和“行政性”双重身份，且居民主体性缺失^[22]，这是其陷入内卷化的本质原因，单纯去行政化而无治理模式转型的基层组织改革必然难以奏效^[23]。学界已意识到社区自治失败与单一制中央集权国家体制之间的关联性，需要对国家治理模式进行改革才有可能终结社区行政化的趋势。此外，部分学者从农业经济“内卷化”延伸研究了乡村治理中的“内卷化”问题，提出了中央政府—基层政府—村庄社会的三维分析框架，并解释了不同阶段的内卷化形成机制^[24]，发现由于压力型体制与有效治理之间存在落差，即便国家不断输入资源，但乡村治理依然呈现出内卷化状态^[25]。还有学者研究了我国行政体制如央地关系改革^[26]、国家政权、体制机制等方面的内卷化问题^[27]，在微观尺度分析了其权力基础与文化网络等方面的复杂成因^[28]，并对我国行政体制改革陷入内卷化困境的可能性深表担忧^[29]。

经过众多学者的多年探索，“内卷化”概念及内涵从文化领域向农业经济、农村治理、城市基层治理，国家行政管理等领域渗透，在表征社会、经济、政治等事务“改而不变”的状态上表现出强大的概括力与解释力。本文承接前人将“内卷化”概念与内涵应用于行政管理的研究方向，透过众多学者对近40年来我国行政区划调整种种弊端乱象的揭示，发现中国的政区改革似乎陷入了某种“内卷化”的倾向，并已在多个领域与空间显现。

改革开放以来我国的政区做了精细化的改革，各部门依据政区性质在权力架构、财税、运作流程等方面配套了各类复杂的程序，但存在“内卷化”的倾向且在其背后存在稳定的制度逻辑，这种倾向可能导致行政区划调整偏离改革的初衷，使政区本身变得复杂化，有必要引起政府与学界的注意。

国家政权“内卷化”的典型特征是政府机构依靠原有的运作逻辑去扩大机构职能与行政权力，但却不能提高行政效能^[30]。这种现象集中体现在我国行政权力对基层组织的渗透过程中，导致新的隐性行政层级不断出现。依据宪法，中国行政层级为中央—省（自治区、直辖市）—县（市）—镇（乡）四级，但在撤地设市过程中地级市开始管理县，成为省与县之间的一级政府。区本来是对城市管理范围的划分，只有大城市才有资格设立，后来逐渐演变成大部分地级市都设区，同时区由虚变实，成为城市型政区的一级政府。在撤县设市或撤县（市）设区后，往往会推动撤镇（乡）设街道，其最初目的是减少行政层级，以更有效率地进行城市管理，然而街道逐渐又演变为一级政府，成为城市管理的基层单位。社区和居委会是法律规定的城市基层自治组织，但也面临着越来越严重的行政化、科层化和职业化倾向^[20]，自治化改革动力不足而沦为形式主义。虽然中央提倡为社区减负（减少其行政性事务），然而权威体制的惯性附带着责任下沉以及向下动员、吸纳的原始动力，再加上对政府高度的资源依赖，社区不是行政化反弹就是逐渐隐性行政化，甚至其行政性联系可能得到固化^[31]。从本质上来说，这是国家权威体制运行逻辑与惯性的必然结果^[23]。

“行政区经济”是由行政区划刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象^[32]，本质上来说是地方利益与地方权力相结合的结果^[33]。从理论上来说，随着我国从传统计划经济向市场经济过渡，行政区经济效应会逐渐弱化并被经济区取代。然而，从频繁调整的行政区划不难发现，行政区经济的运行逻辑依然如影随形，并造成了诸多不良后果。如有些地区为了缓和经济区与行政区之间的矛盾，积极推动撤县（市）设区、城区合并以及乡镇合并，然而激烈变动的行政区划却没能改变行政区经济的运行逻辑，行政区划调整只是在某种程度上把外部矛盾内部化，减少了外部成本却不能避免科层制带来的内部成本的增加^[34]。此外，中心城市在兼并周边市县的过程中为了减少区划调整的阻力，往往会照顾其利益诉求，给予新设区大量的自主权限（表 1）。

表 1(Tab. 1

表 1 部分撤县（市）设区原县市权限保留情况 Tab.1 The Remain Power of Counties or Cities in Parts Administrative Division Adjustment Cases

表 1 部分撤县（市）设区原县市权限保留情况 Tab.1 The Remain Power of Counties or Cities in Parts Administrative Division Adjustment Cases

这种变通措施虽然减少了行政区划调整的阻力，却埋下了不完全再领域化的种子，城区内部之间又以新的形式、在新的空间地域和领域逐步生成行政区经济运行逻辑，政区改革虽然解决了迫在眉睫的产业、居住空间需求与恶性竞争问题，但并没有跳出“行政区划调整—恶性竞争（行政区经济）—行政区划再调整”的循环怪圈^[34]。事实上，对行政区划调整的执着追求还抑制了政府间横向协作活动的开展及经验积累，导致统治—臣服二元权力逻辑不断强化，政府间合作与伙伴精神的培育相对滞后。

为了在获得招商引资优惠政策的同时规避行政区划调整的冗长程序，地方政府设置了大量的经济功能区（城市发展新区、经开区、高新区等），这些功能区与所在的行政区形成了纷繁复杂的关系。为了促进功能区的发展，一些地方通过调整基层乡镇、村居设置，尽可能提高行政区与功能区边界的吻合度，但由于功能区变化过于频繁随意，连带影响了行政区划的稳定。长期以来，功能区托管（代管）^①行政区成为各级开发区体制的主流模式，如江苏省26个国家级开发区中有17个采用行政托管模式，共托管19个乡镇、20个街道^[35]。功能区托管行政区以后，必须应对行政区所承担的庞杂的公共管理事务，客观上要求功能区从单一经济功能区转变为综合功能的准“行政区”，内部必须建立起一级完整的公权力机关，功能区管委会也相应成为一级“准政府”。功能区托管体制打破了原有的制度平衡，对上下级之间的管理体制、机构设置、人员编制等均产生重大影响，如大部分功能区无上级归口部门，导致纵向管理机制不畅；功能区的干部配置又往往高于相邻行政区，且托管的权责边界不明确，为了追求利益最大化，功能区可能利用自己的级别优势，在行政博弈中超越治理权限的边界，以攫取更大发展空间和利益。此外，这种托管方式相当程度上混乱了被托管区域的管理治权，导致被托管区域隶属不清，内部权属分离，容易形成人户分离、基层行政区之间踢皮球等问题。

政区改革不可避免地会对地区组织机构的权力归属和职能配置进行重构，为了减少部门或干部的阻力，在进行行政区划调整的过程中一般都会首先考虑既有利益格局。因此，政府会对原组织机构内部的权力分工、职能设置、行政等级、编制分配、福利待遇等进行更精细、复杂地设计，以平衡各方利益，理顺内部错综复杂的利益关系^[27]。如在撤县（市）设区或城区合并时，往往会在一段较长的时间内保留原撤并单位的部分或全部职权，提升干部的行政级别，同时为了消化机构撤并带来的人员冗余问题，在同一个职位上安排多位干部。这些措施是在既定的制度框架下对原有状态进行微调或修正，增加了组织机构和部门内部权力运作的复杂度，对人事行政管理造成一定程度的絮乱，为政府解决权力结构、职能配置、运行机制等深层次问题埋下了隐患。

行政区划改革的本质是通过对行政区范围、级别、政府驻地、隶属关系等的调整来重构政府间关系。因此，行政区划调整实质上反映的是央地关系以及各级政府上下级关系的变动，与国家结构有着密切的关联。本文发现，单一制中央集权的国家结构在很大程度上决定了我国以行政区划为基础的资源配置体系，并在改革开放后体制转轨的过程中推动形成“行政区经济”现象，导致行政区划调整成为一些地方政府实现短期利益的一个工具，这可能是部分地区行政区划改革陷入“内卷化”的重要原因（图 1）。

图 1(Fig. 1)

图 1 行政区划内卷化的逻辑解释框架 Fig.1 The Explanation Frame of Administrative Division Involution

国家结构形式是国内政府间关系的基础，对社会经济的影响最具关键性^[36]。中国在国家结构方面有两个显著特征：其一是单一制，这决定了我国中央与地方关系是一种上下级关系或领导与被领导关系，地方政府权力源自中央政府的授权，这与联邦制国家中央与地方的法制性正式分权关系有着本质的差异，在某种程度上也能解释行政区划体制在联邦制国家比单一制国家稳定的原因。然而，日本和法国同样属于单一制国家，且日本深受东亚文化圈影响，为什么其行政区划体制没有因为频繁调整而陷入“内卷化”困境呢？这源于我国国家结构的第二个特征——中央集权体制。中国作为大一统国家，有着长达两千余年的中央集权体制传统，并一直延续至今，这与日本地方自治以及法国地方分权的体制有所不同。自清末以来，中国借鉴西方城市自治的经验，改革行政区划管理体制。然而，与西方国家由于深厚的中世纪城市自治传统而形成的自治制度与国家官僚体制自恰融合不同，这一时期引入的自治制度与中国传统的官僚体制和威权型政治文化存在制度性冲突和对立^[37]。由于缺乏生存的土壤，我国城市自治制度虽在形式上得以展开，但实质上逐渐被国家权力消解，异化为国家行政体系的一个层级^[38]。新中国成立后，受苏联城市制度的影响，我国依据计划经济等级体系相应建立了完整的城市等级体系，将市制纳入国家计划，实行严格的城乡分治，市制及其管理体制成为高度集中的政治经济体制的一部分^[39]。在纵向府际关系上，中国形成了统治—臣服二元权力模式，表现在行政管理上就是压力型体制，层层节制，地方自主性空间被压缩。因此，当前中国的行政区划已经超越了对广袤国土范围划分的范畴，行政区划体制本身被细化为空间范围、行政等级、政府驻地、隶属关系、政区性质等诸多要素，成为国家统治的一个工具和实现国家行政管理的手段^[40]。

在单一制中央集权体制环境下，自上而下的权力运行向度引发了向下汲取资源的强烈动力^[41]，这构成了利用行政区划来配置资源的原始动因。与西方国家行政与政治分离的体制设计不同，中国的行政与政治高度一体化，政治权力的重构能够通过行政区划调整得以实现。通过对行政区附属的职位、人事、权力等的配置，实现对地方的绝对控制，这是中国行政区划独特所在，即行政区划带有强烈的资源属性，是空间、组织、权力、政策等资源的综合体^[42]。我国实行土地公有制度，行政区划调整会改变土地的所有权归属^[43]，直接影响地方政府的建设用地指标和土地收益，进而对一个地方的发展空间产生深远影响。不同类型的政区其组织机构有一定的差异，如县下属的组织机构具有较强的独立性，而市辖区下属的多为服务型职能部门，其工商、环保等机构一般由地级市派出，实行垂直管理。当前我国等级或类型不同的政区具有差异性的行政权力，政区隶属关系变化会影响地区的权力层级，政区类型不同会影响官员的行政等级，不同的政区层级或政区类型会有不同的审批权限。此外，我国行政区划具有极强的政策属性，不同类别、层级的政区享有差异性政策供给（表 2）。

表 2(Tab. 2

表 2 不同类型政区管理权限差异对比 Tab.2 The Comparisons of Different Kind of Administrative Division

表 2 不同类型政区管理权限差异对比 Tab.2 The Comparisons of Different Kind of Administrative Division

行政区划本身具备的资源属性具有多重效应：一方面可能强化“行政区经济”的运行规律，如一些中心城市会运用政区附带的权力、组织、政策等优势，强化资源的集聚能力，在管辖区域内形成更低洼的产业发展政策，从而对周边中小城市形成巨大的黑洞效应。当中心城市扩张到一定程度，为了在更大空间实现地方利益，必然会利用行政区划手段兼并周边县市。其次，行政区划的资源效应可能会激发地方政府通过政区改革实现短期利益的冲动，导致政区频繁调整，隐性行政层级不断出现，空间关系愈加复杂，组织机构职能更加精细，但行政效能却并不一定提升甚至可能下降，从而对地方长远发展造成不利影响。此外，以政区的行政级别配置资源从本质上来看还是计划经济的运行逻辑，会影响社会资本对投资结果的预期，干扰市场经济的有效运行，导致资源不断被虹吸到高等级城市，不利于我国各地依据资源禀赋形成大—中—小有序的新型城镇化体系。

在改革开放以前，我国属于严格的计划经济体制，府际关系主要体现在纵向权力的配置上，中央是唯一的经济利益主体，地方政府从属于中央政府，建立了“大而全”的巨型国有企业，实行“条条”高度集中管理的经济模式，并通过行政干预实现对地方经济控制，行政区之间横向联系较少^[32]。经济权力的下放让地方政府有了更加明确的利益诉求，在“以经济建设为中心”的指导下，经济绩效考核与官员晋升密切相关^[44]，各级行政区的经济功能突出，由于城市土地公有制与国有企业地方化，财政分权的实施助推地方政府在利益最大化的动机下，开始通过控制城市土地供应、发展地方国企、干预经济要素流动、保护地方市场等方式，阻碍统一市场的形成，构建功能完整、产业类型齐全且封闭运行的“行政区经济”体系。

“行政区经济”的形成在一定程度上诱导地方政府通过行政区划调整而不是地区间横向跨界合作解决跨区域的公共事务或资源流动阻碍问题。市场经济体制的逐步深化一方面使民营企业成为最具活力的市场力量，其天然具有冲破行政区划进行跨地域生产、销售与投资的内在动力，在一定程度上打破了地方国企主导经济的既有格局，产生了经济活动范围与地方政府行政管理范围在空间上的不一致问题。地方政府为了维护自身利益，热衷于调整行政区划，推动兼并重组，特别是扩大城市型政区的管辖范围，试图把市场化产生的效益在行政区经济的框架中内在化，这在某种程度上给予了频繁调整行政区划的动力。另一方面，中国近40年来经历了快速的城镇化，催生了行政区划调整如撤县（市）设区、撤县设市以及撤乡设镇的需求，在城市迅速扩张过程中郊区农业用地被逐步改造为城市建设用地。当这类行政区划调整的需求在某种约束条件下不能满足时，地方政府通过设立各类开发区、高新区、城市发展新区等柔性空间重构的方式，以满足发展地方经济的需要，这不可避免导致了行政区与功能区关系复杂化。市场经济的逐步建立要求政府职能重心由发展经济转向提供公共服务，然而地方政府深度参与市场经济活动，形成了自身利益诉求，并通过行政区划调整巩固这种利益需求。

我国行政区划改革“内卷化”的困境是在历史依赖与改革开放后体制转轨的双重作用耦合下逐渐形成的，其本质上反映的是传统行政主导资源配置过程中与市场经济产生的冲突问题。单一制中央集权的国家结构所形成的政治与行政一体化状态对我国行政区划管理体制有着重大影响，在压力型体制之下，统治—臣服二元权力模型占据主导地位，行政区划的统治与控制功能突出，地方自主性相对缺失。在单一制中央集权环境下进行的体制转轨塑造了营利型政府（或企业型政府）行为，产生了强大的地方利益诉求，并通过行政区划调整巩固与发展地方政府的自身利益。在追逐利益与实现短期目标的驱动下，行政区经济逐渐形成，横向政府间关系因为利益冲突而紧张，行政区划调整可能成为地方政府实现自身短期利益诉求的一个工具，由此导致行政区划体制改革不断陷入“内卷化”的漩涡之中。

武进自1983年来一直是常州市代管的一个县，1995年实现撤县设市（县级市）。由于存在市县同城、主导产业同构、基础设施重复建设以及常州市区狭小等问题^[45]，为推进常州与武进两地实施统一的城市规划、建设和管理，2002年国务院批准了武进撤市设区，整体并入常州市（图 2）。然而，撤市设区并没有解决常州与武进之间存在的管理、规划与产业同构等问题，只不过是将外部边界内部化，以新的形式、在新的空间地域和领域逐步生成行政区经济运行逻辑。由于常州属于地级市，行政级别高于武进，在加上中央对区域协调发展的要求，因此虽然作为全国十强县（市）的武进本来就对撤市设区存在意见，对常州的认同度相对较低，从群众到政府都对这次行政区划调整存在抵触情绪，但在统治—臣服二元环境之中，武进不能公开反抗撤市设区的上位决策，只能退而求其次，争取附加在县级市的各项资源配置权限。因此，武进只是从空间上并入了常州市，但其县级市的各项职权却得到了保留，这为此后两地延续行政区经济逻辑埋下了隐患，加上武进本身财力相对雄厚，自成体系且并不依赖常州，两地的隐性边界逐渐生成。在撤市设区近20年后，常州与武进依然在政府管理、公共服务、产业经济等诸多领域貌合神离。根据我国法律规定，区是地级市的派出机构，受地级市领导并执行其政策，但实际上常州市与武进区相当于两套独立的政府机构与组织架构。两地存在相互独立的两个燃气与自来水供应系统、两个广播电视台与有线电视、两份日报（常州日报与武进日报）以及相对独立的规划、教育、公安、财税等系统，武进规划分局在常州市规划局内单列，常州与武进区教育系统分离，理论上学生不能在对方辖区上学，公安系统长期独立（两套110），市区两套财政系统，导致两地医保、社保等不接轨。此外，双方产业规划的重点区域在空间上相关性较弱，常州实行“重点向北，沿江开发”战略（设立了城市发展新区，后为新北区），而武进自1993年政府驻地迁移到南部的湖塘镇后，举全区之力建设新城^[46]。2015年常州与武进再次进行行政区划调整，从中可以明显看出政府间交易的痕迹：空间范围本来就比较大的武进区通过放弃奔牛、郑陆、邹区三镇的管辖权换取了戚墅堰区的管辖权，但戚墅堰区主体是江苏常州经济开发区，财政与管理体制较为独立，只是形式上隶属武进区，可以预见，二者的体制摩擦在所难免，新的内部边界将不断被生产出来。

图 2(Fig. 2)

图 2 常州与武进地区行政区划调整 Fig.2 The Changes of Administrative Divisions of Changzhou and Wujin

事实上，这类市与区之间的矛盾冲突并非特例，同样的困境也出现在撤县设区后的南京市与江宁区复杂的政府机构冲突之中，即使南京与江宁两地通过撤县设区完成了空间整合，但管理体制、公共服务、规划建设等领域的运作逻辑依然很难改变，新的边界隐然产生并持续存在^[15]。作为“地级市—强县级市”合并的典型，常州与武进行政区划调整后遇到的问题或多或少反映在全国其他地方撤县（市）设区的过程中。这种稳定出现与重复再生的现象必然有一个共同的制度逻辑基础，背后反映的是长期以来行政支配资源配置的逻辑，这可能也是行政区划调整在中国相对频繁的原因。然而，虽然通过行政区划调整似乎可以实现地方政府的短期利益，但对长期性、结构性问题的解决却值得怀疑。产业同构、重复建设以及政府间恶性竞争等问题的解决终究还是需要改变资源的配置方式，倒逼地方政府转变职能角色，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用。

海南是中国最大且唯一的省级经济特区，最早实行了省全面直管县（市）制度。此外，海南三亚市辖区下不设街镇而是直接面对村居社区；儋州市未设市辖区，由地级市直接管理乡镇。这些行政区划体制安排确实顺应了改革开放以来经济特区对灵活以及扁平化管理体制的期待，但也遗留下来了诸多问题。由于大量政府资源是依据行政区划范围、层级、等级等进行配置，长期以来海南省直管县（市）的行政区划体制在实际运作中困难重重，积弊愈来愈深。其一是政府组织之间层级差距过大。省直管县（市）后，省级单位直接对接县级单位，形成了科级与厅级对话的场景，行政层级落差大，市县在沟通协调中很难有平等的地位，话语权容易被削弱，会形成“下命令”的局面^[6]，这是在单一制中央集权国家自上而下的权力体制环境氛围中必然会出现的现象。其次是干部交流空间受限的问题。行政层级落差较大客观上导致待遇差距大，省级层面的干部不愿意深入基层，同时基层干部也较难上升，干部发展空间受限、交流受阻，严重影响市县公务员进取精神和事业心，不利于基层引进人才^[47]，这些问题是行政区划体制本身支配资源的特性决定的。为了解决政区在层级、权限、公务员待遇、晋升空间等方面的问题，海南省主要通过升格政区等级的形式提高地方权力层级，提升政府对社会经济事务的管理权限，解决基层官员前途等问题，如2015年儋州升格为地级市，并对原不设区的三亚市“撤镇设区”，重新组建了天涯区、海棠区、吉阳区和崖州区。2018年，海南省提出“推进行政区划改革创新，优化行政区划设置和行政区划结构体系，按照东、西、南、北、中五大行政区进行整合”，这在某种意义上意味着海南省直管县（市）制度正在遭遇挫折，一个“省—地级市—县（市）—乡镇”的行政区划层级体系正在逐步形成。

海南在进行政区改革的过程中面临的难题非常具有代表性。一方面，单一制中央集权体制决定了海南地方行政区划必须与当前我国基本行政区划体制保持一致，以利于市县统筹、统一管理以及人才引进。因此，海南正在进行的政区改革是以行政区划的资源配置属性为基础，充分利用行政区划体制本身所能提供的各项资源来解决公共事务中面临的具体问题。然而，自贸区与自贸港的建设倒逼海南行政区划在层级架构、分区范围、政府职能、社会治理等多个方面实行扁平化管理，以赋予市场更大的资源配置权，这与当前海南“增加行政层级，赋予更大权限”的行政区划改革方向并不一致，让人不得不慎重对待行政区划本身多维资源属性的价值，重新思考其在市场经济体制环境下的实践意义。

经过40余年的改革开放，我国的经济体制改革取得了长足进步，未来改革进入深水区，政治体制改革是下一步我国推进国家治理体系和治理能力现代化的重点，行政区划作为行政体制的空间载体，是政治体制改革的基础与先兆。受制于历史与现实约束的国家现有治理模式决定了当前中国行政区划体制具有很强的资源配置功能，这是近40年来我国行政区划调整的逻辑所在，也是部分地方行政区划“内卷化”稳定出现与重复再生的现象的共同制度基础，反映了一统制度与有效治理之间的深层次矛盾。然而，这只是行政区划的一个过渡现象，从市场经济发达的欧美国家可以得出，随着市场机制的深入推进，政府的职能会逐步从统治—控制向提供公共服务转变，政区本身的自主空间和协调能力也会逐渐提升，行政区划对社会、经济与政治的影响程度会逐渐减小。在可预见的将来是否要继续频繁运用行政区划调整手段来协调空间治理过程中的问题？笔者对此深表怀疑与担忧。十九大党章修正案提出要发挥市场配置资源的决定性作用，而以资源属性为基础的政区改革可能与市场配置资源的作用产生不可调和的冲突，频繁的行政区划调整会抑制府际间横向协作与伙伴关系的培育。因此，本文认为我国的行政区划改革有必要构建面向市场经济的框架，并与国家治理体系、政府行政体制进行联动，基于市场经济体制的前提，结合中国政府上下级组织关系的现实情境，以市场配置资源的决定性作用为中心，妥善处理地方自主性与中央集权、地方政府与社会及市场的关联，破解“行政区经济”的束缚，为建立纵向财权与事权一致的分权模式和横向政区间协作提供空间支撑，这可能是进一步深化行政区划基础理论研究需要解决的重大课题和研究方向。

注释：

① 所谓“托管”，是指地方党委、政府在不改变行政区划现状的情况下，由当地政府将相关的一个或几个行政区整建制地划归功能区管理，该功能区管委会在托管区域内享有一级政府的权限，全面负责所托管区域的党政、经济和社会事务，地方政府则保留基于行政区划名义上的领导权和监督权。