1 问题缘起与理论回顾

治理涉及管治和动员社会行动以产生秩序的过程，因其在应对社会系统的复杂多样性及动态变化方面的优势，契合了旅游情境的特殊性^[1]，而日益成为旅游地规划管理中的一个重要概念^[2]。学术研究者和政策制定者们都在积极探讨对旅游地更有效的治理方式，有关旅游治理模式、框架或类型学的讨论是关注度最高的话题之一^[3]。

围绕着行动者的互动机制，治理模式常被归纳为四种类型，分别是层级模式、市场模式、社区模式和网络模式^[3]。其中，层级模式意味着政府主导自上而下的决策，牵涉到旅游规划管理事务中的多级政府之间有清晰的权力配置和转接程序，进而发展出一套带有一定强制力的制度安排^[4]。在市场模式中，资本的运作占主导，一些过去属于政府职责的旅游功能开始公司化和私有化^[5]，它们之间既有竞争又有合作。第三种网络模式最为强调公私合作的伙伴关系，意味着从各级政府到私人部门的多元主体都是相互依赖的，共享权利、共担责任、相互学习以减少交易费用和协商成本，提高决策效率和执行质量，促进公私利益和资源的协调，更为灵活地回应多元主体的利益诉求^[6]。第四种社区模式是一种自下而上的治理，通常是分权的、非正式的，意味着在最小的政府参与下解决社区内部的共同问题，建立在共识的社区形象和成员对集体事务的积极参与上，有时能达到“没有政府的治理”。这种模式重视当地权威，非常有赖于成员间的社会和非正式的资本，以及社区内部的认同、责任、信任和团结互助，包括社区精英的带动能力^[7]。

治理模式的分异，意味着旅游地利益主体之间冲突协商和互动机制有效性的差异，进而影响到目的地的竞争力和旅游业的发展绩效^[8]。任何一种治理类型都需要解决几个最基本的问题，即“谁来治理？治理的对象是什么？要达成何种目标？怎样治理？治理的效果如何？”好的治理能够实现对旅游空间、资源、人力资本、设施和服务以可持续方式的最优利用，促进积极的游客体验并提升社区居民的生活满意度^[9]，“善治”的价值观被更多考虑嵌入到可持续旅游发展和治理的实践中^[10]。

值得注意的是，在流动性的旅游情境下，要实现这些好的治理价值和目标，在任何旅游地的发展实践中都是极大的挑战。尤其对于拥有特殊土地制度和政府权力配置方式的中国，旅游治理往往呈现出更加复杂的格局。旅游资源的所有权、经营权和管理权常常难以理顺，地方政府陷入经营“越位”与监管“缺位”的二元困境^[11]，如何把握政府、社区与市场发挥作用的空间和限度^[12]，是探讨已久却难以定论的议题。国内对治理模式的研究，常常混淆于旅游开发或发展模式，在旅游业实践中出现过市场主导的“阳朔模式”^[13]、政府主导的“张家界模式”^[14]、地方精英治理的“乌镇模式”^[15]、社区主导的“西递模式”和企业主导的“宏村模式” ^[16]等等。不同学者也从交易成本^[17]、风险分析^[18]等视角探讨到底何种治理模式是有效的，但各种观点无法达成统一，且目前还较少看到一个景区内多种治理体制并存的案例分析，为本研究提供了延展的空间。

当前，中国处于景点式旅游向全域旅游的过渡期，市场情境更为复杂化，对目的地的治理机制提出了更高要求。已有研究对理解旅游治理模式及其影响机制提供了框架性的认知，但对比中西方的特殊语境，西方的治理模式能否解释并应用于中国特殊政治体制下的旅游发展？如何结合旅游地发展的特殊情境来选择合适的治理模式？需要更多的理论研究和实践探索。

鉴于此，本研究选择同一景区内多种治理模式并存并不断演化的典型案例——广西阳朔县遇龙河景区为研究对象，通过案例内对比挖掘不同治理模式的类型与特征，并分别阐述其对旅游地发展的影响机制，归纳达成旅游善治的条件和途径，并分析阻碍因素，尝试解答案例地发展的现实问题，丰富与完善旅游治理的研究内容，对全域旅游背景下其他目的地治理模式的选择提供一定的现实启发和经验借鉴。

2 案例与研究方法 2.1 案例选择

遇龙河是漓江在阳朔县境内最长的一条支流，全长43.5 km，流域面积158.47 km²。根据阳朔县政府2015年发布的第10号文件，遇龙河景区被界定为：遇龙河流域上游自白沙镇富里桥，下游至田家河流域阳朔镇矮山桥全段、金宝河流域高田镇龙潭青龙桥至金宝河与遇龙河交汇处，沿河第一重山倒水界内，为景区的核心保护区，涉及到阳朔县3个乡镇8个村委和12个码头，如图 1所示。

自2000年左右发展竹筏漂流以来，遇龙河景区经历了多次的体制变革，其治理形态经历了市场驱动、政府缺位、社区自主发展——政府初次介入主导、治理失灵——政府失灵、社区主导、公地悲剧——政府二次强制介入、“一河两治”——外来私人公司介入、“一河三治”的时空演变（图 2）。最初是市场带动下社区自发参与，2002年政府介入主导，试图成立公司统一经营，但仅维持数月的秩序因合法与非法并存、经营管理无法统一规范而难以为继，至2003年8月遇龙三村的筏工罢工，竹筏经营进入失控状态，社区陷入大规模无序参与的公地悲剧^[19]。直到2007年，政府再次强势介入，由于收编阻力过大、资金、政策准备不充分等原因，最终政府向上游遇龙、旧县村委妥协，允许自主治理，下游则由政府主导运营，形成“一河两治”的局面。2011年，以私人公司介入上游遇龙村委的竹筏经营为标志，出现第三种治理模式——“村企共治”。在不同治理模式之下，各个河段的旅游发展情况出现较大差异。

之所以选择遇龙河景区作为案例地，主要基于以下考虑：

首先，遇龙河景区的治理模式具有较大典型性。它是阳朔在“全域旅游”发展阶段的代表性旅游节点，其治理问题透视出国内大众旅游阶段的矛盾冲突，而不同河段治理模式的分化又提供了案例内对比的典型，在一定程度上消除了地方性知识作为情境变量的影响。

其次，案例地具有较高的媒体关注度和社会影响力。阳朔是中国旅游业发展的缩影，自1973年对外开放以来即受到较多关注。近年来，央视媒体几度曝光“遇龙河竹筏漂流宰客事件”，其旅游秩序的整治成为当地政府部门的重要工作内容。

2.2 资料收集与分析

本研究主要通过对案例地长期跟踪观测和田野调查的方式收集数据资料，研究者自2010年来多次前往阳朔参与“旅游可持续发展监测项目”和课题研究。针对遇龙河景区的调研主要集中2013年11月4—5日、2014年7月5—13日和2015年7月8日—9月7日，通过实地展开深度访谈、参与和非参与式观察，摄影录像等方式，记录大量的田野笔记、访谈录音、照片、录像等第一手资料，整理约43.9万字的录音文稿，同时获取相关规划文本、政策文件、漂流线路及客源组织、沿河各码头的筏工管理、营收数据、村委分红情况、历年旅游投诉案例与市场秩序的整顿情况等二手资料。通过对所有资料的逐层编码和反复比对，归纳出遇龙河景区治理模式的类型、特征与旅游发展情况。

3 遇龙河景区治理模式的分化现状：类型与特征 3.1 遇龙河上游的村企共治模式

2011年，阳朔升泰旅游发展有限公司与上游白沙镇的遇龙村委签订合作协议，取得了金龙桥码头和遇龙桥码头休闲漂的经营权，标志着这一河段在社区主导的模式上加入了一种新的类型——“村企共治”模式，即治理的主体是村集体和外来私人企业（升泰公司）。该公司成立于2003年，是经广西省自治区旅游局批准、工商行政部门注册，具有独立法人资格的专业旅游公司，也是阳朔最大、接待能力最强的旅游公司，负责跟旅行社对接组织客源。目前管理持证筏工近500人，全部分组编号统一调度，轮流出工，打卡上班。每位筏工配有工资卡，工资采取旺季当天、淡季每周累计结算的方式，通过银行客户端直接转账，可联网查询，比给私人竹筏业主打工更有保障和稳定性。

在这种村集体与升泰公司共同治理的模式中，升泰公司负责组客和日常经营活动，村集体则要协助筏工的内部管理并维护旅游秩序。比如有筏工违反规则，给予何种处罚，需要村委会成员联合起来做思想工作。一方面，有地方政治精英协助治理，原有的乡规民约和邻里之间的互相监督尚能起到一定的约束作用；另一方面，升泰公司采取现代化的商业模式规范管理，一定程度上弥补了人情关系在处理问题或分配利益上有失理性偏颇。一旦筏工被游客投诉，将会受到“一人投诉，本地漂流全团的费用都由被投诉者承担”的处罚，情况恶劣者还会被停漂一周。由于升泰公司为村集体创造了很好的经济效益，村民们比较拥护公司的管理，再加上村干部从中协调，一般都能够自觉配合相关工作。“对游客要树立良好的服务意识，有秩序才能有客源、有客源才能有效益”成为整个村集体和公司的共识。

从供给角度看，村委组织健全且公信力高，村集体的社会资本较高，信任、声誉与互惠机制嵌入于人际网络之中；外来企业经济资本雄厚，业界关系资本较多，有经营实力带来客源和经济效益，两者的治理能力均有保障，以合作共赢的愿景促进了各个治理主体的积极参与，在筏工管理及处理游客投诉方面回应及时有效，权责分明，信任互惠，兼顾公平与效率，共享认同，共担责任，形成了互助依赖的伙伴关系。从需求角度看，游客虽然没有作为治理的核心主体凸现出来，但依然处于治理的辅助地位，通过旅游投诉、评价等方式反馈了筏工的服务质量，监督了这种治理模式的运行。

3.2 遇龙河中游的社区主导模式

遇龙河中游涉及白沙镇的旧县村委和阳朔镇的骥马村委，主要包括朝阳、夏棠和兴隆三个码头。在遇龙河多次的体制变革中，这几个码头基本维持社区主导的模式，即村里的经济能人当小老板，自行组织管理筏工并组客运营，只需要向政府缴纳一定额度的管理费和税费。同样是社区主导，这几个码头因接待游客类型、漂流方式不同而有所差异。

（1）朝阳码头的冲坝漂：接待散客为主的社区主导模式

朝阳码头是占地规模最大的码头之一，有私人竹筏业主50—60个，持证筏工500多名，旺季每人/天出工可达3—4趟，整个遇龙河漂流80%的散客都集中在该码头，漂流方式为从朝阳码头到工农桥码头的二人冲坝漂，时长1.5—2小时，官方票价150元/2人。

在这种模式之下，治理的主体是拥有漂流经营权的竹筏业主，与村民筏工是雇佣与被雇佣的关系，与政府主导的公司是缴纳费用并接受监督管制的关系，与游客的旅游交易可以直接面对面协商，也可以通过野马导游、酒店客栈等销售中介渠道实现。其中，通过酒店、客栈这一类销售中介的票价相差不大，佣金范围在20元左右浮动；但野马导游流动性高，与游客的交易多是一次性的，交钱给票走人。如果游客没有提前做攻略，就无法掌握与野导乃至竹筏老板讨价还价的信息资本。有些游客被宰高价根本不知情，发现后难于找人对质请求赔偿。尤其在旅游旺季，朝阳码头变成“卖方市场”，竹筏数量供不应求，票价经常水涨船高。由于遇龙河景区公司没有该河段的竹筏经营权，码头的票亭不直接对散客出售漂流门票，散客必须与竹筏业主达成私下交易，导致政府的公司很难对这些竹筏业主进行有效监管。

该治理模式中，各主体的权力是失衡的，竹筏业主成为最大的资本方，掌握着市场博弈的主动权和最多的信息资本，因缺失来自政府和游客的有效约束，流动情境下对经营信誉较少关注，而是以利益最大化为根本导向，出售票价有一定随意性，甚至给筏工的工资也不是统一的，筏工和游客成为被剥削的对象，强制消费和索要小费成为这一河段的潜规则。很多游客在乘坐竹筏的过程中，由于不熟悉水性不敢与筏工抗衡，也有人抱着出门在外舍财免灾的心态，更纵容了这种旅游乱象的存在。

（2）夏棠、兴隆码头的休闲漂：团队游客为主的社区主导模式

夏棠和兴隆码头仅一桥之隔，漂流方式为到旧县仙桂桥附近往返，全程约50分钟左右，官方票价是100元/2人。由于此种休闲漂的时长短、安全性高、上下客点一致、交通便利而成为旅行社推介的阳朔包价旅游项目之一，团队游客比较集中。

在这种模式中，治理的主体也是拥有漂流经营权的竹筏业主，与旅行社是基于供给需求的旅游交易的关系。游客参与旅行社组织的包价旅游线路，与竹筏业主没有直接互动，但其漂流体验却与筏工密切相关。竹筏业主的利润源于卖给旅行社的票价减去筏工工资、向政府缴纳的费用以及竹筏磨损维护等成本费。竹筏业主之间、业主与旅行社之间存在着一定的博弈关系，竹筏业主出价越高则单次交易盈利越多，但旅行社选择购买其产品的可能性越低，购买量少直接导致总利润下降。旅行社作为中介变量掌握着市场信息，在与竹筏业主的博弈中属于强势的一方。于是，一些竹筏业主为了获得更多客源，选择在票价上“薄利多销”，提前垫资与旅行社签清单，导致拖欠甚至克扣筏工工资成为常态，造成低价竞争的公地悲剧。这种博弈的负面后果最终转嫁给游客买单，筏工的基本工资得不到及时保障，服务质量跟不上，反而使得通过强制消费榨取游客来获得额外收益成为“非法的常态”。

该治理模式下，旅游交易的质量与价格透明度不高，游客由于不掌握完全的市场信息而成为被捆绑消费的对象，很难参与到治理中，各个治理主体的权力有失均衡，内部未达成共识的规则和可持续的愿景，资本力量最强的旅行社可能成为最大的赢家，市场的短期工具理性发挥最大效应，筏工和游客都是被剥削的对象。

3.3 遇龙河下游的政府主导模式

遇龙河下游的五个码头分属于高田镇的凤楼村委和阳朔镇的矮山村委，地理区位较好，交通便利。目前只有水厄底、青厄渡和万景码头处于营运状态，接待团队游客为主。工农桥码头是综合码头，承接上游漂下来的竹筏和游客集散功能。

这几个码头的上层管理机构为阳朔县政府下设的遇龙河月亮山景区管理委员会（简称遇管委），其下属的遇龙河景区公司负责日常的运营工作，公司设有总经理一名，常务副总一名负责整条遇龙河的生产、安全事务，四名副总和三名总经理助理分管各个码头的综合事务，每个码头设置专门的总负责组长，配备相应的票务员、协警和保安等具体工作人员。这些码头的基础设施均是政府的公司投资兴建的，筏工持证上岗，由公司统一调度、统一管理，受雇于公司，但并不属于公司的正式员工，不需要打卡上班，筏工当天凭出筏单据到码头的财务处领取现金工资。所有的竹筏和救生设备由公司统一购置并负责日常维护更新。旅行社与公司签单可获得票价22%的佣金拿到团队价，散客可以直接在码头的售票处按原价买票。

这种模式下，政府自上而下决策并下达相关命令，通过下设主管单位和公司的多层级机构之间实现权力配置和政策实施。遇龙河景区公司的高层领导都是从其他政府部门抽调上岗，旅游管理经验有限，公司运营绩效不高。据内部的分管领导称，公司也在尝试申请独立的经营管理权，不想要政府干预太多，以便提高运作效率。

4 不同治理模式对旅游发展的影响机制分析

在不同的治理模式之下，各码头、河段的旅游发展状况出现较大反差，不仅突出表现在旅游秩序和商业效益方面，环境质量、居民态度和游客体验也受到很大影响。

4.1 村企共治模式下合作共赢

在上游遇龙村委的两个码头，村企共治模式取得了合作共赢、多方满意的效果。这一段的旅游投诉最少，甚至长期维持零投诉的状态，游客满意度最高。码头的旅游秩序良好，商业效益保持逐年稳步提升的趋势，村民的地方认同感、社区凝聚力最高，更愿意以身作则提高服务质量，赢得游客口碑，维护码头与河段的环境卫生状况，配合政府的整治工作，从而促进遇龙河景区的长远可持续发展。

在2014年的遇龙河大规模整治中，以遇龙村委的整治工作开展最为顺利。对此，遇龙的村委书记不无自豪，“像我们这边，整体意识还是蛮强的。毕竟整治好了，环境好了，对我们的发展都是有好处的。去年整条河非常乱，但是我们遇龙村委没有乱，包括整治、该交的税我们都是很配合政府的。不像旧县有段时间一直不交税，非常乱……”（20150821 BC14）

由村委牵头、升泰公司支持，遇龙村委在整治过后还成功举办了第一届遇龙河漂流节，村民们积极出钱出力，几乎达到全民参与的程度。整个漂流节取得了显著正面的经济和社会效益。在其他码头的商业效益受到重创的情况下，遇龙桥码头的游客量反而增加了近80%。

4.2 社区主导模式下乱象频出

在遇龙河中游的旧县和骥马村委段，竹筏业主自主经营，各自为政，唯利是图，乱象频出。游客规模大，商业效益虽好，但旅游秩序最差，交通拥挤，环境卫生状况堪忧，随地摆摊、尾随兜售现象较为普遍，逃票偷税现象严重，强制消费成为潜规则。票价无序竞争，表现在散客为主的朝阳码头旺季漫天要价，主营团客的夏棠、兴隆码头销价竞争普遍。私人竹筏业主与筏工和旅行社的关系不稳定，筏工的收入得不到保障，服务意识差，社区认同感弱，生活满意度较低，缺乏维护环境的责任感；游客体验质量差，投诉量居高不下。由于竹筏经营权掌握在私人老板的手里，给政府公司的管制工作带来较大阻力。

根据笔者的实地考察与访谈，在所有河段中，以朝阳码头和夏棠、兴隆码头的强制消费现象最为严重，央视曝光的强迫游客给小费的现象就发生在这条河段。在整个遇龙河景区的投诉中，对朝阳码头和夏棠码头的投诉占到了70%—80%。关于筏工服务质量和服务态度方面的投诉占总量的一半以上。其中大部分又是关于强迫游客照相、吃烤鱼、喝啤酒或索要小费的。由于中游各码头的筏工和竹筏分属于各个码头的私人业主，个别老板只看重眼前的经济利益，根本不愿意配合遇龙河景区公司妥善处理此类的游客投诉，因而较难找到肇事的筏工取证，这给规范旅游秩序带来极大阻碍，营利与秩序之间难以平衡。

4.3 政府主导模式下效益最差

与遇龙河上游和中游的其他码头相比，下游政府公司主导运营的码头，可以用“秩序井然，门可罗雀”来形容，突出表现在市场营销与招揽客人方面与其它河段有很大差距、员工的工作积极性一般，处理游客投诉的制度性流程过于复杂、死板，游客建议反馈的回应性较差，旅游效益处于不断下滑的趋势。

下游码头的基础设施建设最为完善，旅游秩序相对较好，但游客规模小，商业效益差，导致休闲漂的三个码头一个停运，另外两个码头的年轻筏工流失到中游给私人竹筏老板打工。由于遇龙河景区公司属于国企事业单位，制度设计上缺乏对员工的激励措施，在营销揽客方面，远没有中上游自主经营的效率高，因而存在吃“大锅饭”的弊端。

综上所述，可以识别出不同治理模式对目的地的旅游秩序、商业效益、游客体验和环境质量等关键要素具有较大影响，总结治理模式对旅游地发展影响机制的一般性认知框架，如图 3所示：

通过该影响机制图可以看出，治理主体的社会资本、治理能力、行动逻辑将会影响其互动格局，形成不同的治理形态，表现为协商方式、成员关系、监督机制、权力配置等方面的差异，进而对旅游地发展中的上述关键要素带来不同程度的影响，具体到本研究的案例地，三种治理模式对旅游发展的影响对比如表 1所示。

5 结论与讨论

综上发现，遇龙河景区的不同河段呈现出多元化的治理模式。其中，上游的“村企共治”模式实现了协同治理的共赢状态，外来公司较强的治理能力保障了盈利水平和管理效率，村委干部公信力较高，发挥了中介协调作用。中游的“社区主导”模式中，治理主体的权力失衡，资本力量和信息掌握程度决定了治理能力，私人竹筏业主和旅行社占主导，游客和筏工处于弱势地位，市场的短期工具理性导致治理失灵。下游的“政府主导”模式，政府公司自上而下的决策和命令下达导致其他利益主体的参与性有限，管理运行效率较低。

三种治理模式之下，不同河段的旅游发展情况呈现较大反差：①村企共治模式的旅游秩序最好，商业效益俱佳，村民的地方认同感、社区凝聚力最高、维护环境的责任感强，游客满意度最高；②社区主导模式商业效益最好，但旅游秩序最差，交通拥挤，环境卫生状况堪忧，票价无序竞争，逃票偷税现象严重，强制消费成为潜规则，筏工服务意识差，社区认同感和维护环境的责任感弱，游客体验质量差，投诉量居高不下；③政府主导模式旅游秩序较好，但商业效益最差，基础设施建设最为完善，但游客规模小，筏工的地方认同感、生活满意度和维护环境的责任感居中，游客体验质量一般。

案例研究的经验启发在于，好的治理模式能够兼顾效益、秩序与公平，注重多元主体的参与和多中心权力的均衡性^[9]，回应了经济学和公共管理理论中的研究结论，本质上降低了交易成本，有利于公共资源的优化配置和社会福利的最大化。这与当前治理理论的发展趋势是一致的，以往单一主体的治理模式已经难以应对旅游系统运行的复杂性，国家与社会、市场开始以新的方式互动，多方参与、协商互助、信任互惠并相互监督的“多中心协同治理”被实践证明是更高效的公共事务治理之道^[20]。对于社区与景区密不可分的旅游地，治理的难题具有普遍性，如何合理分配利益、缓解主客矛盾冲突、清晰界定各方的“权、责、利”，促使当地社区成为旅游发展的受益者，从而提升他们的地方认同感和对资源环境保护的责任感，营造和谐的治理环境，才能更利于旅游业的长远可持续发展。

值得商榷的是，旅游治理模式在某种程度上是嵌入于地方性知识中的，受到相关行动者的价值观、利益诉求、社会资本、治理能力、行为逻辑、权力关系和互动格局的影响，需要考虑具体的社会文化情境和制度背景，很难通过单案例研究得出某种模式能适用于所有旅游地的治理，理论的总结需要更多实践的反复检验。未来的研究还需要综合多学科的理论视角，将游客类型、主客关系等要素对旅游治理效果的影响纳入考虑，进一步推进学理与实践的对话。

致谢: 感谢苏州科技大学张昊雁、朱进等在地图绘制过程中给予的帮助。