1978年改革开放以后，特别是1998年住房商品化改革以来，解决低收入群体的住房问题成为我国城镇住房政策的重要关切。“十二五”规划更是提出，五年内建设3600万套保障房，全国城镇保障房覆盖率提高到20%。而据相关统计，至2015年底全国已开工各类保障房总计达到4000万套^[1]，基本完成预期目标。但也有相关研究指出，这些大规模建设的保障房住区，多选址在城市边远地区，生活服务和公共交通设施配套不足，居民的日常生活及出行十分不便^[2-4]。住房保障虽纳入地方官员政绩考核体系的制度设计，而成为迫使地方政府履行住房保障职责的重要约束，但中央与地方政府间的责权分配不均，是导致地方政府保障房建设动力不足的直接因素^{[5, 6]}。

在西方国家，城市企业主义用来描述1970年代以后，在西方社会转型的过程中，地方政府治理城市的方式由过去注重提供公共服务向注重追求经济增长的转变^[7]。变化的背景则是西方国家经济结构的巨大调整，全球化语境下日益加剧的区域竞争，以及新自由主义思潮的逐步蔓延^{[8, 9]}。其社会影响也是深刻而剧烈的，表现为以低收入群体被驱逐和边缘化为特征的社会空间极化^[10]。而国内有关城市企业主义的研究，主要从宏观层面，关注地方政府的城市企业主义发展策略^{[11, 12]}，及其对城市空间结构和变迁的影响^{[13, 14]}，较少关注城市企业主义背景下的城市保障房建设策略，及其对低收入群体产生的影响。

在中国市场经济体制改革背景下，城市空间成为地方政府追求经济增长的重要平台，城市企业主义则是理解地方政府行为与城市空间演变的基本政治经济视角^{[15, 16]}。为此，本文将从城市企业主义的视角，分析中国大城市保障房建设的策略选择，并揭示其所引发的社会空间后果，研究将有助于深入理解中国城市发展与保障房建设之间的内在制度经济逻辑，研究成果将进一步丰富国内有关城市企业主义的理论演绎和实践认知。

在西方，城市企业主义的研究主要起源于1970年代以后的新自由主义思潮，经济结构的调整以及全球化语境下日益加剧的区域竞争，使得城市政府更多追求经济利益，并由此带来城市治理方式的转变^[7-9]。在地理空间上，城市企业主义的相关研究源于以美国为代表的北美，并逐渐延伸到欧洲、澳洲、亚洲等国家或区域^[17-19]。在研究内容上，除了研究城市企业主义的运作机制及其策略，其引发的社会空间后果也成为1990年代以后相关研究的重要议题。例如，MacLeod基于城市企业主义本身具有的矛盾性^[10]，即追求经济增长但忽视了社会公平，研究了Glasgow旧城复兴给低收入群体带来的空间不公平（spatial injustice）。Cross则从微观视角，研究了墨西哥城市历史街区复兴中街头摊贩对城市企业主义政策的反抗^[18]。

在中国，1978年以来的分权改革和1994年的财政体制改革，激发了地方政府的企业主义转向^{[20, 21]}。而在城市空间层面，1980年代末期建立的土地有偿使用制度和1998年的住房市场化改革，使城市空间商品化成为可能^[22]，更为地方政府的企业主义转向提供了城市实践的平台。在此背景下，城市企业主义成为理解市场转型期我国城市空间变迁的重要政治经济逻辑。当前，国内已有关于地方政府企业主义的研究，较多的从城市宏观层面关注以下内容：①地方政府企业主义视角下的城市发展策略^{[11, 12]}；②地方政府企业主义发展策略对城市空间变迁的影响^{[13, 14]}。现有研究较少关注企业主义城市发展战略下，住房保障等城市公共或半公共产品的供给策略，而关于其所引发的社会空间影响更少得到讨论^[23]。

“十二五”时期，国家保障房建设进一步提速，相关议题更受到学界普遍关注。针对地方政府主导的保障房建设，相关研究指出，建设资金不足、土地供应紧张等条件约束下^{[24, 25]}，地方政府保障房建设动力不足，是导致我国保障房有效供给不足的主要原因^{[26, 27]}。在土地有偿使用制度下，地方政府更多追求房地产导向的经济增长，许多大城市的保障房布局则远离中心城区，采取大规模集中建设，造成低收入群体集聚、配套设施不完善等突出问题^[2-4]。已有研究对我国大城市保障房建设的问题及其原因进行了一定程度的分析和探讨，但较少从城市企业主义的政治经济视角对其深入阐释。

如前文所述，城市企业主义是理解市场化改革以来我国地方政府行为及城市空间变化作用关系的重要理论视角，藉此视角，有助于深刻揭示企业主义的城市发展策略中，城市政府如何策略化、选择性地推进保障房实践。为此，本研究以中国大城市保障房为主要对象，从城市企业主义的视角出发，分析地方政府保障房建设策略选择的偏向性，并探讨其所引发的社会空间后果。

具体而言，文章借鉴Jessop关于城市的5种企业主义发展策略^[19]，以及MacLeod等人关于城市企业主义策略的社会空间影响^[10]等理论研究，结合中国大城市企业主义发展策略及其特征分析的实证结论^[11-16]，构建中国大城市企业主义发展策略与保障房策略选择的捆绑和互嵌机制，并具体分析其带来的社会空间影响（见图 1）。

图 1(Fig. 1)

图 1 企业主义理论视角下中国大城市企业主义策略与住房保障策略的互嵌机制及其社会空间后果 Fig.1 Analytical Framework of Selective Affordable Housing Strategies and Its Socio-spatial Effects from the Perspective of Entrepreneurialism

在实证研究方面，基于在广州市和重庆市的调研^①，并结合北京市、上海市以及深圳市的保障房政策及相关统计数据展开分析。本文主要关注的是中国的大城市，其对保障房有着强烈的需求^{[28, 29]}，且城市发展过程中的企业主义动机和策略更为凸显^[11-14]。由于城市发展阶段和背景的不同，不同城市的政府会倾向于采取不同的企业主义策略来推进住房保障，因此其社会空间后果在不同城市中会呈现出一定的差异性。

但是，本文旨在呈现出企业主义的中国大城市政府进行住房保障策略选择的总体图景，把握其一般特征和社会空间效应，以期为未来的深入的城市个案研究提供基础性的认知。

在中国大城市，与城市总体发展战略相适应，推行企业主义的地方政府在保障房建设的实践中，通常选择政策异化和区位边远化的策略。需要指出的是，保障房是指政府直接或间接为较低收入群体提供的住房，因此具有保障的内涵。据此，本文所指出的保障房政策的异化，是指城市政府为完成中央既定的住房保障目标，将旧城改造中的拆迁安置房和城市人才战略中的人才公寓等纳入保障房统计范围，通过这种保障房政策的异化，实现所谓的既定保障目标。而保障房住区的边远化，主要指大城市政府在推进城市空间扩张的战略进程中，通过将保障房住区选址在城市的边远郊区，且通过大规模集中建设的方式，从数量上完成既定的保障目标，同时也在一定程度上与城市空间拓展相呼应。

改革开放以来，特别是1998年住房市场体系的确立，使得保障房建设成为我国住房政策的重要考量。但是，由于中央政府在保障房政策上的不稳定性，以及不同阶段的政策着力点及监管的差异性，导致地方政府在不同时期的实践中，保障房供应总量及质量方面均存在较大差异。“十一五”以来，为进一步推进和谐社会建设，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）出台，保障房建设作为一项基本的社会保障政策在国家层面再次被强化。特别是“十二五”规划提出，未来五年全国计划建设3600万套保障房，各地保障房建设的任务艰巨。

为推进保障房的大规模建设，地方政府面临的资金、土地等资源限制以及保障房的社会管理压力等在“十二五”时期持续增大。在此背景下，企业化的地方政府将保障房供应与一系列的城市发展战略事项相捆绑，通过选择性的保障房供应，推进异化的保障房政策，在完成既定保障房供应目标的同时，积极推进城市的发展进程。这种现象在中国大城市较为普遍，具体表现为将拆迁安置房、人才公寓等为实现城市特定发展目标的战略工程与保障房建设相结合，主要是将其纳入保障房计划和统计范围，以期从数量上实现保障房的建设目标。

首先是保障房政策向拆迁安置房政策的异化。拆迁安置房，主要指为推进城市的改造和提升而对原住民进行拆迁安置的住房，这类房屋多为商品房，居民拥有房屋的所有权，不具有保障弱势的本质性质（其中涉及的少部分低收入家庭，会依据地方的住房保障办法纳入住房保障范围）^[30]。在北京和上海等大力推进旧城改造的大城市，这种异化政策尤为明显。根据《北京市“十二五”时期住房保障规划》，计划5年供应各类保障房100万套，其中首都功能核心区人口疏解、棚户区改造等定向安置住房（即拆迁安置房）50万套，占全部保障房供应的一半，而另据“十一五”期间的实际完成情况，这一比例也达到约30%。上海市的情况相似，根据《上海市住房发展“十二五”规划》，5年预计供应100万套保障房，其中拆迁安置房40万套。相关研究指出，以场所营销（place marketing）为主要特征的旧城改造是地方政府通过城市空间的商品化促进经济增长、提升城市形象的企业化行为^{[10, 14]}。而由于拆迁中的利益和产权纠纷，被拆迁户的态度及行为往往决定整个旧城改造项目的进程^[31]。为加快旧城改造的步伐，实现城市功能和形象的提升，地方政府巧妙地将拆迁安置户纳入住房保障对象中，在完成既定保障房建设数量任务的同时，也顺利推进旧城改造，实现城市发展的双赢。但有研究指出，将住房保障与拆迁安置进行捆绑的城市发展策略，妨碍了拆迁安置过程中本该按市场化标准执行的补偿，引致拆迁安置过程中的不平等问题^[32]。

其次是保障房政策向人才公寓政策的异化。人才公寓，是指在当前我国主要大城市高房价背景下，地方政府为了吸引具有相对高学历或技术专长的人才，实现城市创新发展，而为这些人才提供的住房^[33]。事实上，以人才公寓为主的住区，并不是严格意义上的保障房住区。近年来，这种异化策略在中国许多大城市被采用。以深圳为例，作为城市转型发展的先行典范，人才战略先行^{[34, 35]}，并以人才公寓策略的实施为支撑。“十二五”以来，深圳通过“孔雀计划”等多样化的人才政策吸引高端人才来深发展创业^[36]，但同时，高额房价使得很多中高级人才离开深圳。为此，深圳市于“十二五”期间启动人才安居战略，将人才公寓纳入住房保障范围^[33]。根据《深圳市住房保障发展“十三五”规划》，“十二五”期间，深圳市累计供应保障房11万套，覆盖约33万人，其中面向人才供应的超过60%；此外，实施人才安居工程以来，全市累计发放住房保障货币补贴20.43亿元，而其中累计发放人才货币补贴19.7亿元，占绝对比重。“十三五”期间，深圳计划进一步结合“人才立市、人才强市”战略以及产业转型升级的需求，着力建设现代化国际创新型城市，促进人才安居工程扩面。在区域竞争日益升级的背景下，深圳市通过人才战略创造竞争优势，践行积极的城市企业主义战略，并通过将人才安居公寓纳入住房保障体系，使得其人才战略得以顺利实施。但是，城市将住房保障的重心放在保障那些所谓优秀度、贡献度高的人才身上，而对庞大的外来务工群体和广大低收入群体的住房需求关心甚少，这很大程度上映射出城市正义的缺失。

地方政府主导下的保障房建设，一方面受土地、资金等资源的限制，而表现出动力不足^[5]；另一方面，受绩效考评、问责制等制度约束^[26]，地方政府也在积极开展保障房建设。特别是“十二五”以来，在国家推进和谐社会建设以及地方政府稳经济增长的双重作用下，城市保障房建设迎来新阶段^{[28, 29]}。

在快速城市化背景下，中国城市在过去十几年里经历了大规模的空间扩张。地方政府积极推动新城建设与新区开发，在扩展和调整城市空间、实现城市转型升级的同时^[37]，通过新城或新区土地出让获得巨大财政收入^[22]。而新城新区的建设，多以政府主导的基础设施、公共项目先行，在拉开城市框架的同时，为这些地区的未来发展（开发商入驻）提供合理的预期^[38]。在此背景下，作为公共项目，政府主导的大规模保障房建设也多选址新城新区，一方面可以成为地方政府促进这些相对边远地区先行开发的触媒，同时也因为这些新区地价相对低廉，从而可以以相对较低的开发成本完成保障房的既定建设任务。

在边远郊区建设超大型的保障房住区，接纳低收入的拆迁安置户和符合住房保障条件的低收入家庭，这是我国大城市的普遍做法。以重庆市为例，为促进城镇化、工业化提速以及城市空间扩展需求，《重庆市总体规划（2007—2020）》提出重庆市进入“二环时代”，并在二环内、一环外规划建设21个20—30万人口规模的大型聚居区，共容纳人口约400—500万人。而重庆市主城区的公租房则分别布局在这21个大型聚居区内，规划总建筑面积约2200万m²，每个公租房片区的建筑面积在100万m²左右（见图 2）。此外，这些公租房片区的规划布局结合城市的转型升级和功能提升，每一片区周边都计划发展区域性的产业组团，以期实现片区内居住—就业的平衡^[39]。

图 2(Fig. 2)

图 2 重庆市公租房规划布局图 Fig.2 Planning and Distribution of Public Rental Housing in Chongqing 资料来源：重庆市主城区公共租赁住房专项规划，2010。

但是，根据2015年课题组在重庆开展的保障房住区现场踏勘及访谈调研分析^①，公租房在郊区布局的超前性，也即保障房住区布局的边远化，使得居民在入住初期面临诸多问题。主要表现为：①居民出行困难。虽然某些大型公租房住区周边也布局了公交首末站，但公交线路和车辆有限，而居民上下班出行交通需求量大，矛盾突出；②日常生活不便。住区内及周边虽配置了少量日常生活服务设施，但日常生活品供应的种类和数量有限，且因供给不足而造成价格偏高，低收入居民大规模聚居所产生的日常生活服务需求多通过非正规方式得以满足；③社区管理难度加大。据访谈得知，保障房住区多采取属地管理的原则，即保障房住区所在的区及街道负责其日常管理，但住区居民的户口来源地复杂，涉及不同城区，乃至周边城乡，这大大增加了住区的管理难度。虽然这些问题会随着新城新区开发程度加深，以及公共服务设施配套的跟进而有所缓解，但大体上，这种政府公共项目主导的城市开发，若要后期实现向成熟完善型城区的转型，则一方面需要政府主导的公共服务设施配套的不断完善，另一方面依赖市场力量的高度介入以实现有效的城市运营。但是，由于市场开发以及政府基础设施和公共服务配套设施建设均存在不确定性，或者说是规划实施本身的不确定性，政府主导而先行建设的保障房住区就会沦为城市郊区的孤岛，给住区居民带来生活和出行不便的同时，造成制度化的空间和居住隔离，甚至产生较多的社会问题。

在地方政府主导的城市保障房建设实践中，前文分析指出，虽然在数量上完成了既定的保障房建设任务，但由于其在实施过程中采取的选择性策略，并没有真正满足城市低收入群体的真实需求。中国城市的低收入群体主要包括外来务工人员和城市户籍低收入家庭两大类^{[40, 41]}。其中，外来务工人员，也即农民工，主要是受城市保障房政策的排斥，被制度性的边缘化；而城市户籍低收入家庭，即当前的保障房住区居民，则多表现在空间区位上的边缘化，他们被排斥出城市的中心区，并被安置在生活不便和配套设施不完善的边远郊区。

保障房政策的异化，在促成地方政府实现旧城改造、人才引进等城市发展战略目标的同时，在很大程度上却制度化地弱化对外来务工人员的保障责任。突出表现为，外来务工人员（农民工）因为户籍的限制，依然没有被纳入城市现有的住房保障体系当中。换句话说，政府保障房建设计划的供应总量是有限的，当其中的很大部分用于落实拆迁安置或人才引进战略的时候，意味着外来务工人员这些城市的底层群体，尽管有着真实的住房保障需求，却只能被制度性地排斥在城市保障体系之外。

在中国的现实发展背景下，外来务工人员由于其较高的流动性以及对城市发展的显性贡献度相对较低，使得地方政府都不愿为其提供相应的公共服务设施和住房保障等配套。相比之下，政府可以从拆迁安置中获得旧城改造土地升值的直接收益，以及推动新城开发的城市规模扩张等城市发展战略目标，更可以从人才引进中获取城市转型升级发展的综合收益，基于这些考量，遵循企业主义的地方政府在保障房政策实践中的策略偏向也就不言而喻了。

虽然近年来，许多城市开始考虑将外来务工人员纳入住房保障，但实际执行的力度非常有限。以北京市为例，2016年底北京市常住人口2172.9万人，其中常住外来人口807.5万人，占常住人口的比重为37.2%。而根据2017年北京市第一批、第二批面向“新北京人”配租的公房情况来看，虽然每次配租要求本地户籍与非京户籍的承租户比例为7:3。但是由于两次配租的总量都非常有限（总量仅为400套和800套），故面向非京户籍配租的公租房总计仅约360套^{[42, 43]}。相比于北京市外来常住人口的总量，目前来看，面向外来务工人员配租的公租房确是杯水车薪。因此，多数的外来务工人员选择居住在房租低廉的城中村^[44]，甚至在密闭拥挤的地下室居住^[45]。Huang and Yi的研究指出，住房被视为一种体制（institution），通过将农民工定义为他者（others）而将其排斥在体制之外，进而否定他们可以获得包括住房在内的城市公共服务的权利，很大程度上造成外来务工人员的被边缘化。

保障房住区选址建设的边远化，导致的直接结果是保障房住区居民在社会空间上的边缘化。首先是由于空间区位的边远化、服务设施不足而导致的社会剥夺、机会缺失等。许多保障房住区虽然规划配置有一定的公共服务设施，如幼儿园、小学、诊所等，并能提供基本的公共服务，但日常生活所必需的商业服务设施等，由于市场不成熟、经营管理困难，以及居民消费力有限等原因，很难及时有效供给和运营，从而导致居民生活不便。此外，很多居民因为居住迁移而丢失了原本在中心城区从事的相对稳定的低收入工作^[46]，而边远郊区的低收入工作机会十分缺乏，导致其生活境况更加艰难。其次是在远郊区大规模集中建设的保障房住区，加剧保障房住区居民与主流社会的分异和隔离。保障房住区居民多为城市低收入家庭，原来多分散居住在老城区，虽然其经济和社会地位较低，但可以享受老城区相对便利和完善的公共服务。而在城市远郊区大规模集中布局保障房住区的策略选择，往往需要将这些低收入群体从中心城区迁移到郊区，这一过程导致城市贫困空间的剥夺式重构^[31]。原来相对分散居住在内城中心城区的低收入居民，在地方政府激进式的旧城改造运动中，被集中搬迁到城市边缘区的超大型保障房住区，在导致低收入群体在远郊区隔离居住的同时，也加剧了其与主流社会的分异，并由此给低收入家庭的日常生活甚至贫困的代际传递带来不可逆转的影响。

此外，大规模低收入群体长期在服务设施和社会机会缺乏的边远地区聚居，这种身份同质与地缘集聚容易固化成为社会标签和地缘文化，给低收入群体带来地域歧视，更导致保障房住区的污名化^[4]。课题组在广州金沙洲新社区的访谈中，一位受访者讲到“我们这里是穷人住的地方，人家都说这里是‘贫民窟’……”。虽有相关研究认为，大规模的集中建设保障房所带来的贫困集中甚至整个地区的污名化等社会空间效应，会随着该地区基础设施的提升和城市功能的完善而有所改善，但是其对低收入群体生活的影响却是深远的。以北京天通苑（亚洲第一大社区）和回龙观为例，作为1990年代末期开发的超大型居住社区，虽然经过这么多年的发展和调整，但是由于其低收入社区的性质而带来的污名化、社区治理问题等依然是城市治理的严峻挑战^{[47, 48]}。广州的同德围地区^[49]等也存在类似的情况和相似的问题。

改革开放以来，持续的经济体制改革以及市场化的不断深化，激发地方政府在城市运营和城市开发上的企业主义转向。在此背景下，面对国家战略决策下的住房保障任务，地方政府将其住房保障建设实践与城市企业主义的发展战略相适应，采取了具有偏向性的策略选择。具体表现在：①保障房政策的异化，即将拆迁安置房和人才公寓计入保障房范畴，以期在完成保障房供应数量任务的同时，实现城市旧城改造、城市转型升级等发展目标；②保障房住区的边远化，即在大城市远郊区、地价较低的地区大规模建设保障房住区，这与大城市普遍采取的新城新区开发的城市空间拓展战略相适应。大城市政府保障房建设的这种策略选择，在完成既定的保障房任务的同时，也一定程度上实现了城市发展的战略目标（见图 3）。

图 3(Fig. 3)

图 3 企业主义地方政府保障房实践的策略选择及其社会空间影响 Fig.3 Selective Strategies of Affordable Housing and Its Socio-spatial Effects

需要指出的是，由于城市发展阶段以及城市的区域定位和历史背景等方面的差异，不同城市在不同时期采取了不同的企业化战略，因此，保障房建设与城市企业主义战略的结合在不同的城市也呈现出差异性。

但客观而言，大城市企业主义政府在保障房建设方面的偏向性策略选择，在很大程度上背离了保障房政策保障弱势群体的初衷，无视甚至给低收入群体带来消极影响，主要表现在政策层面上外来务工人员的被边缘化，以及保障房住区居民在社会空间上的被边缘化。应该注意到，城市弱势群体的利益和福祉在这一过程中被最大限度的忽视甚至剥夺，这在一定程度上可视为是对城市正义的漠视。Priemus关于“社会住房的‘社会’是什么？”问题的论述指出，“供应对象为低收入群体”是社会住房的一项必要条件^[50]。虽然保障房的供应对象在不同时期、不同的政治体制背景下存在差异，但是关注低收入群体的住房需求，应该是保障房的基本聚焦点^[51]，保障房应该回归保障的本质。

注释:

① 本次调研为华南理工大学“大城市保障房居住环境问题、原因及其优化对策”（国家自然科学基金41271183）课题组于2015年6月至7月分别在重庆市和广州市开展的保障房住区专项调研。调研内容包括：两市保障房（廉租房，公租房，经适房）的发展历程、现状及建设情况，两市保障房住区的物质空间、社会空间及社区管理等；调研方式包括对市规划局、市国土房管局、市建委、市地产集团（国有企业）等部门相关人员的走访，以及对若干典型保障房住区的居委会进行半结构式访谈，并搜集了相关文件和数据，此外，对若干保障房住区的居民通过随机抽样进行访谈，并对保障房住区进行现场踏勘和调研。