引言

气候变化是21世纪人类面临的最大挑战之一。客观而言，相较于气候变化影响的范围之广、程度之深，国际社会应对气候变化的历史并不长。从1992年达成《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）、到1997年达成《京都议定书》、再到2015年达成《巴黎协定》，联合国气候谈判艰难前行，不断塑造全球性的制度安排。《巴黎协定》于2016年11月4日正式生效，标志着全球气候治理进程从达约阶段转向履约阶段。《巴黎协定》虽涉及内容丰富，包括目标、减缓、适应、损失损害、资金、技术、能力建设、透明度、全球盘点等29条内容，但其有效性最终取决于上述内容的落实，特别是几个核心议题如减排目标、资金承诺以及履约遵约机制等的落实情况。美国一直是《公约》缔约方谈判中的焦点国家，曾在《巴黎协定》达成阶段（包括生效）发挥领导作用^[1]。2016年美国总统大选结束，共和党人特朗普上台后的倒退举措掀起一股“气候逆流”，使未来《巴黎协定》的遵约前景充满不确定性，引发国际社会的广泛关注。

1 《巴黎协定》的不足与缔约方的履约意愿和能力 1.1 “国家自主贡献”与“2℃目标”的差距及其弥合问题

各国如完成国家自主贡献（NDC)，确实能产生一定减排效果，但尚不足以实现2℃温升目标^[2]。各缔约方完全执行NDC后，将使全球人均排放量在2025年下降8%，到2030年下降9% ^[2]。但是，全球排放总量到2025和2030年仍将继续增长，不过，增速有望大幅减缓^[2]。预计与1990—2010年间24%的增长相比，2010—2030年间全球排放总量将增长11%~23%^[2]。执行NDC后，与成本最低的2℃情景对应的排放水平相比，温室气体排放总量预计到2025年将高出8.7 Gt CO2-eq，到2030年将高出15.1 Gt CO 2-eq^[2]。需要指出，即便缔约方直到2030年才开始加强减缓行动，仍然有可能保持升温幅度不超过2℃。不过，减排行动越迟，所需减排成本越高，所需减排力度越大^[2]。

为实现2℃温升目标，《巴黎协定》采用“滚动调整+全球盘点”方式强化各国减排力度，5年为一个周期。前者是各缔约方定期更新NDC、提高自我减排目标。后者是《巴黎协定》定期对集体行动是否实现全球温升目标进行评估。按计划，《公约》缔约方会议应在2023年进行第一次全球盘点，此后每5年进行一次。但是，“滚动调整+全球盘点”并无强制性，仅为各国更新目标提供了基线，并不能确保各国及时优化目标、提高减排力度，因而无法确保缔约方对全球温升目标负责。

1.2 气候资金缺口、资金不到位与增资问题

为避免国际环境条约给富国带来的“结构性优势”^[3]，国际环境谈判的一项重要内容就是富国对穷国提供“转移支付”。由此，气候融资（climate financing）成为全球气候谈判的核心问题之一。虽然发达国家在《公约》下承诺向发展中国家提供资金和技术支持，然而，历史经验表明，发达国家的资金承诺额远低于发展中国家的需求，且气候资金未能如期到位。发展中国家到2030年所需减排资金每年约2000亿~2100亿美元；适应所需资金也以千亿美元计^[4]。与此相对，发达国家向发展中国家提供的气候资金（包括公共和私人气候融资）2013年仅为520亿美元，2014年仅为620亿美元^[5]。

《巴黎协定》所列资金条款存在较多问题，主要包括：(1) 气候资金规模小。《巴黎协定》设定的气候资金目标，仍然是2025年前发达国家每年向发展中国家提供1000亿美元，但这远不能满足发展中国家对气候资金的需求。(2) 资金落实问题含糊不清。《巴黎协定》并未设立任何具体机制保障气候资金落实，仅仅是“强烈促请发达缔约方提高其资金支持水平，制定切实的路线图”^[6]。(3) 资金来源多样化。《巴黎协定》除了要求发达国家提供气候资金外，还积极鼓励“公共和私人、双边和多边来源”以及“其他来源的支助”^[6]，这引发发展中国家对资金机制弱化的担心。

1.3 《巴黎协定》的“审评”条款与遵约困境

《巴黎协定》依照“自愿承诺+审评”方式达成，“审评”是保障《巴黎协定》有效性的基石^[7]。《巴黎协定》对一国履约设有透明度规定。各国虽各自核算NDC，但应按《公约》缔约方大会制定的方法统计各自的排放情况，定期编制成国家报告并公布。这不仅有利于对各国履约、遵约情况做横向比较，而且，相当于一种声誉机制，不履约会对一国声誉造成负面影响。此外，《巴黎协定》第15条表明，《巴黎协定》拟成立一个专家委员会，监督各国实现NDC的进展情况。这个新的遵约委员会虽进行独立审评，但《巴黎协定》并未说明如何处置审评结果；而且，《巴黎协定》对遵约明确了“非惩罚性”特点（第15条第2款）^[6]，即不会对“不履行”或“不遵守”行为实施以退出、罚款或制裁等方式的惩罚。这表明，在执行过程中，对NDC执行情况的监管力度还远远不够。需要说明，对于《巴黎协定》第15条，美国一向避免称该条款为“遵约条款”，仅称《巴黎协定》第15条且《巴黎协定》缔约方对该条款是否等同于“履约遵约”条款并无共识。

总之，从减排力度、气候资金和遵约机制三大要素来看，《巴黎协定》确立的规则体系并不具有强制性。这意味着《巴黎协定》的落实在很大程度上依赖于缔约方配合，而缔约方是否积极配合取决于缔约方的遵约意愿与遵约能力两个因素。通常，如果缔约方不遵守国际环境条约，究其原因，发展中国家往往是因为履约能力不足，而非缺乏遵约意愿；而发达国家通常是因为缺乏履约意愿，而非履约能力不足。

2 美国的履约意愿遭到特朗普政府逆转 2.1 特朗普的气候认知与“气候新政”

特朗普竞选前后多次针对气候变化问题公开发表言论，阐述其观点和政策主张。美国大选期间，特朗普声称气候变化是“谎言”和“骗局”，威胁要退出《巴黎协定》。赢得大选胜利后，特朗普的态度发生微妙变化，开始宣称气候变化问题存在很大争议，自己会以开放心态来应对气候变化问题。尽管特朗普在言辞上对气候变化的质疑和批判有所缓和，但是，总的来看，特朗普支持共和党的传统立场：质疑气候变化、支持本土油气开发降低能源对外依赖、减少政府对自由市场的监管等。

特朗普刚宣誓就职，白宫官网就删除了“气候变化”相关内容，同时，发布“美国第一能源计划”（America First Energy Plan)，正式宣布要鼓励化石能源发展、减轻政府环境管制、取消气候变化项目开支等^[8]。此外，特朗普挑选的气候决策核心团队（国务院、能源部、环保署、内政部）充满“气候怀疑论者”，引发美国内外人士担忧：特朗普正在为推翻奥巴马的“气候遗产”做准备。近期，特朗普的“四把火”更是将其保守气候与能源政策彰显无疑：(1) 通过“撤资”削弱环保监管机构的政策执行能力。3月16日，白宫发布2018财年预算计划。为兑现其“松绑”环境管制承诺，特朗普大肆削减环境监管机构经费，环保署预算降低幅度高达31%。(2) 鼓励油气开发，大力支持能源基础设施建设。3月23日，特朗普政府正式放行“拱心石XL”（Keystone XL）输油管道项目，该项目曾被奥巴马作为美国应对气候变化的一个象征符号而遭到否决，陷入停顿长达8年。(3) 通过放松环境管制，为美国化石能源开发利用扫除环境障碍。3月28日，特朗普签署行政命令，要求“暂缓、修改或废除”《清洁电力计划》^[9]——这是奥巴马政府温室气体减排的核心举措。(4) 6月1日，特朗普正式宣布美国要退出《巴黎协定》（以下简称“退约”)。需要说明，如果缔约方想退出《巴黎协定》，根据协定条款，协定生效3年后缔约方才可申请退出，缔约方最早可在提交退出申请1年后正式退出该协定。也就是说，即使特朗普决定退出《巴黎协定》，也需要等待至2020年11月才能如愿。

2.2 未来特朗普气候政策的基本特征

分析特朗普在气候能源问题上的言辞和行动，可以发现，特朗普的倾向是：对内，美国将逆转奥巴马时代的低碳经济，重回高碳经济轨道；对外，美国将逆转奥巴马时代的“领导作用”，转而将气候议题边缘化。

第一，国内逆转能源转型、建设高碳经济。特朗普支持化石能源开发、放松政府环境监管，有助于传统煤炭行业重获生机、有助于推进国内石油和天然气开发，这无疑与全球低碳能源转型趋势背道而驰。此外，特朗普反复强调复兴美国制造业、加大基础设施投资力度，试图使美国重回高碳经济轨道。特朗普希望逆转能源结构、逆转经济发展方式，有可能“冲淡”美国应对气候变化的行动。

第二，美国在国际议程中边缘化气候议题。外交是内政的延续。国内化石能源重新抬头、高碳经济高歌猛进，这反映在国际层面上则是，气候变化将不再是特朗普政府对外关系和外交政策优先领域。而且，特朗普政府“去气候变化”“反气候变化”的倾向，会给国际社会树立负面示范作用，在一定程度上会弱化相关双边、多边平台在气候议题上的影响力，使得气候变化面临被边缘化的风险。

需要指出，特朗普虽然宣布退出《巴黎协定》。但是，特朗普政府不大可能退出《公约》。这是因为，《公约》仅仅是一份框架性国际条约，它为全球应对气候变化设定的目标和原则都是非常宽泛的。比如，《公约》设定的减排目标是将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上^[10]。这一目标经过长达17年的谈判，在2009年哥本哈根大会上才最终明确量化为2℃。而且，如果美国退出《公约》，意味着美国将失去《公约》相关机制的参与资格，这将直接降低美国气候行动的合法性，削弱美国参与气候多边治理能力，威胁美国在全球气候治理中的领导力。最后，美国退出《公约》需经美国国会投票表决，目前没有迹象表明国会支持该行动。

3 特朗普气候政策影响《巴黎协定》缔约方的履约意愿与能力

特朗普政府的气候政策趋势给全球应对气候变化带来很多影响，其中，最主要的是对《巴黎协定》缔约方履约意愿和履约能力造成一定负面影响。但是，联合国气候谈判确立的《巴黎协定》不会因为美国的退出而失效，特朗普也无法逆转全球绿色低碳的发展大势。

3.1 冲击《巴黎协定》缔约方的履约意愿

特朗普“退约”，给国际社会树立了负面榜样，在一定程度上激发全球对气候变化的怀疑和反对，部分国家可能会出现短暂观望，短期内推进气候行动的政治意愿可能下降。但是，即便有部分国家因美国“退约”而质疑、反对《巴黎协定》，也无法承担自身追随美国“退约”的风险。再加上前文所述，各缔约方在《巴黎协定》中承诺的气候目标仅面临软约束：《巴黎协定》对“不履约”“不遵约”行为尚无惩罚机制，国际社会对“不履约”“不遵约”行为也仅有道义谴责。因而，对其他缔约方而言，并没有必要退出《巴黎协定》。

3.2 削弱《巴黎协定》缔约方的履约能力

首先，全球气候资金缺口增大。特朗普如果减少甚至停止资助国际气候变化项目，那么，国际气候资金将出现缺口。当前，美国提供的国际气候资金总额位居全球前列。根据美国国务院提供的数据，2010—2015年，美国共计拨款156亿美元（公共部门资金）用于国际气候融资，年均26亿美元，主要用于适应、清洁能源和可持续景观3类活动^[11]。从《公约》执行机构提供的全球数据来看，美国是向发展中国家提供气候融资最多的国家，每年约提供的气候融资近50亿美元（包括公共部门和私人部门融资）^[12]。此外，奥巴马曾在2014年G20峰会期间承诺向绿色气候基金（GCF）注资30亿美元，到目前为止，美国仅向GCF支付了10亿美元。需要指出，相对于发达国家承诺2025年前每年提供1000亿美元的资金支持而言，美国撤资造成的资金缺口并非不可弥补。相对于全球每年超过3000亿美元的清洁能源投资和7000亿美元的气候融资规模，美国政府所提供的资金是杯水车薪。

其次，低碳技术投资增势减慢。科技研发在应对气候变化中的重要性不言而喻。美国在气候变化基础研究和清洁能源技术研发领域处于世界领先地位。能源技术研发在二战后美国能源发展过程中发挥了重要作用。二战后，联邦政府对化石燃料和核能进行研发，用以支持和平时期的经济增长。20世纪70年代的能源危机促使联邦政府扩大了能源研发的范围，把可再生能源和能源效率纳入联邦资助范围。2016年，美国用于清洁能源技术的研发资金高达64亿美元^[13]。从国际合作角度而言，奥巴马执政时期，美国的国际能源技术合作项目呈现出一个新特点，即美国与合作方在自愿框架下针对共同主题共担成本。比如，在中美清洁能源合作中，两国成立的中美清洁能源研究中心（CERC）就是由中美双方对等承担技术研发成本。特朗普如若大幅削减相关研发经费，势必在一定程度上减弱全球低碳技术研发投资增势，从这个意义上讲，特朗普政府将对全球应对气候变化产生负面影响。

3.3 对全球气候治理的挑战很有限

历史上，联合国气候谈判为推动全球气候行动先后达成3个里程碑式国际协定，其中，美国先后两次背弃联合国气候谈判达成的成果。早在2001年，小布什就曾宣布抵制《京都议定书》；此次，特朗普又宣布退出《巴黎协定》。比较前后两次经历，美国“退约”所能产生的影响存在根本性差异。

特朗普此次“退约”的不良影响并不大，绝不会从根本上动摇全球气候治理架构，也不会像京都进程一样导致联合国气候谈判陷入停滞。这是因为，美国在国际格局中的地位发生重大变化，导致美国对全球气候行动的影响力下降。具体来说，(1) 美国排放量占缔约国排放总量的比重下降。在京都进程中，美国温室气体排放占附件一国家总排放的36%，2014年美国排放仅占缔约国排放的15%。(2) 美国经济总量占全球经济总量的比重下降。在京都进程中，美国的GDP占世界经济总量的31%，当前，美国的GDP仅占世界经济总量的23%。(3) 美国地缘政治影响力急剧下降。在京都进程中，美国作为苏联解体、冷战结束后的超级大国，处于绝对主导地位的单极世界中，当前，伴随新兴经济体的崛起，美国的优势地位和地缘政治影响力大大下降。

美国角色变化导致特朗普“退约”对全球气候治理的影响有限，此外，《巴黎协定》确立的各国自行提交预期国家自主贡献（INDC）方式是一种自下而上减排方法。按此方法，各国以共同利益为出发点，根据本国国情自愿减排。与《京都议定书》设定的自上而下方法相比，自下而上方法的政治可行性更强，不仅在全球气候谈判中为各国增进良性互动、走出利益僵局提供了可能，而且在《巴黎协定》履约阶段也有助于各国完成既定气候目标、持续推进气候行动。

当然，特朗普“退约”确实会弱化美国参与的各种双边、多边平台在气候议题上的影响力。比如，由于特朗普政府反对，2017年5月，G7峰会未能在气候议题上形成共同立场文件。

综上所述，尽管特朗普政策趋势会对《巴黎协定》缔约方的履约意愿和能力造成一定影响，但是，《巴黎协定》不会因为美国的退出而失效，全球绿色低碳的发展大势也不会因特朗普而逆转。全球气候治理的框架不会坍塌，但确实会受到动摇；全球气候治理的进程不会逆转，但确实会受到迟滞^[14]。

4 特朗普气候政策的国内约束及美国立场前景 4.1 特朗普气候政策面临国内政治经济约束

当前，共和党人同时控制国会参、众两院，共和党人特朗普接任美国总统，府、会在支持自由市场、反对政府管制的治国理念上高度一致，二者合谋阻碍美国气候行动的可能性增加。但是，这种可能性不应被过分高估。

这是因为，首先，美国的气候行动，最终是联邦政府和地方之间、国会与白宫之间、国会两党之间、不同利益集团之间以及政府与利益集团之间经过互动与博弈共同促成。反对特朗普保守、倒退做法的美国国内力量一直存在。首先，特朗普团队内部存在分歧，国务卿蒂勒森曾公开表达过谨慎态度，认为美国应该在全球气候变化治理中保留一席之地。其次，长期以来，国会两党在应对气候变化、政府对市场监管等问题上存在认知和政策鸿沟。再次，作为联邦制国家，各州和地方拥有很大权限并已开始践行低碳政策。此外，美国产业界特别是具有战略眼光的跨国企业都已经开启低碳投资模式。最后，伴随气候变化科学的发展以及非政府组织的知识普及，美国公众广泛支持应对气候问题成为推进美国气候行动的民意基础。事实上，在特朗普宣布“退约”后，美国国内很多地方领导人、产业界和精英阶层都批评特朗普的决定。总之，特朗普政府仅仅是美国国内众多政治力量之一，因而，其影响力不应被过分高估。

其次，更为重要的是，特朗普逆转低碳经济、重回高碳经济的主观愿望很不现实，有可能落空。美国国内存在一些重要经济现实，会促使美国进一步低碳化，特朗普“退约”所造成的不良影响只能是短暂的。

(1) 市场力量将持续发挥作用，未来美国低碳能源转型趋势仍将持续。煤电在美国能源结构中比重下降、煤炭产业衰落，是天然气价格下降、清洁能源发展以及政府环境监管政策三大因素共同促成。美国页岩气革命爆发后，天然气产量迅速增多，廉价的天然气彻底改变了美国的电力市场结构。根据美国电子工业协会（EIA）的数据，煤电占美国电力市场的比重从2009年的50%下降到2016的30%，而天然气发电则从2009年的15%上升到2016年的34% ^[15]。国际能源署（IEA）预测，即便没有《清洁电力计划》，美国天然气发电装机都将大幅度增长。预计未来，低价天然气会继续颠覆美国电力市场，天然气对煤炭的替代会进一步把美国推上低碳之路。此外，对可再生能源发展至关重要的联邦税收政策——生产税抵免和投资税抵免已在2016年获得国会批准延期，有效期将持续到特朗普本届任期结束，即便是共和党控制的国会也很难颠覆。预计未来，美国可再生能源成本持续下降，美国的可再生能源技术和产业仍将持续发展。

(2) 从就业角度来说，逆转美国的低碳经济转型，并非特朗普兑现增加就业承诺的理性选择。增加就业岗位是特朗普的主要竞选承诺之一，为此，特朗普反复强调复兴美国制造业、加大基础设施投资力度。当前，美国低碳经济已初具规模。1) 可再生能源行业所提供的就业岗位超过化石能源行业。美国能源部（DOE）发布的2017年度《美国能源与就业报告》显示，2016年美国太阳能发电行业就业人数为37.38万，化石能源发电业（燃料包括石油、天然气、煤炭）就业人数为18.71万，前者比后者多出约20万人^[16]。2) 制造业在总就业人数中的占比持续下滑，从20世纪50年代初的30%降至2016年的8%。不过，美国制造业产出并没有陷入停滞，1950—2016年，产出增长了640%。即使在1990—2016年间，产出增长了63%，而就业人数减少了31%^[17]。制造业就业低迷的主要原因是美国经济结构优化所致，特朗普无论做什么，都不会让制造业变成好工作的来源。3) 特朗普想大搞基础设施建设，同时又要减税刺激经济。重建基础设施需要资金，而资金需来自政府税收或举债。现在的问题是，减税带来的经济复苏和经济增长带来的税收增长，这二者之间，哪一个效果来得更迅速、更猛烈？特朗普的想法是否能实现，尚待观察。

4.2 未来美国气候立场展望

尽管在特朗普任内美国“退约”，但可以预计，未来美国仍将寻求合适时机重回《巴黎协定》轨道，主要原因有3点。

(1) 领导力。美国作为全球性大国，绝不会放弃对于全球治理的领导权。在气候议题上也是如此。奥巴马政府时期，美国曾在《巴黎协定》达成与生效期间发挥了领导作用。领导力具有“外溢性”，在一个议题上的领导力会传递到其他领域。美国的气候领导力曾经助力美国缓和大国关系和地缘政治中的紧张局势；同样，美国“退约”，也会削弱美国在全球经济和金融等领域的领导力。

(2) 内在动力。在美国国内，不同层面、多元行为主体广泛参与减排的趋势已经基本形成。未来，经济理性、联邦-地方分权制度、国会两党立场差异以及共和党内部立场分化、精英阶层的反对、民众意愿等多种因素，仍会继续发生作用促使美国立场再次转向。

(3) 来自外部的道义压力。应对气候变化是一个道义问题。在联合国气候谈判之外，围绕气候能源议题的各类双边、多边合作蓬勃发展，相关国际机制数量众多、议题广泛、治理主体多元、治理成效显现。可以预见，主要国家/国家集团或相关国际机制必将占据道义高点，将应对气候变化、落实《巴黎协定》推向新高点，这势必成为美国行动的外部道义压力。

5 结语

基于联合国气候谈判面临的问题和困难，《巴黎协定》没有继续追求强有力的、约束性的全球气候制度，而是仅仅着眼于有限目标，这使得《巴黎协定》存在先天不足：第一，《巴黎协定》的NDC与2℃全球温控目标尚存在较大差距，后续强化行动仍依赖于各个缔约国；第二，《巴黎协定》的资金条款存在资金规模偏小、增资时间推迟、缺乏机制保障等诸多问题；第三，《巴黎协定》的“审评”条款表明，遵约机制及与之密切相关的透明度规定不具有强制性。上述三大不足导致《巴黎协定》的有效性仍取决于缔约方的遵约意愿与遵约能力。

当前，缔约国履约意愿不足甚至“退约”就是《巴黎协定》面临的最大挑战之一。特朗普“退约”进一步预示出其未来的保守政策：对内，美国将逆转奥巴马时代的低碳经济，重回高碳经济轨道；对外，美国将逆转奥巴马时代的领导作用，转而将气候议题边缘化。特朗普的政策倾向不仅会导致美国本土减排行动打折扣，也会在一定程度上影响其他缔约国的履约意愿和履约能力。但是，特朗普政府的不良影响仅仅是短暂的。美国在国际格局中的地位变化以及美国业已成形的低碳转型，共同决定了特朗普“退约”并不会从根本上动摇全球气候行动、给《巴黎协定》造成致命打击。长期来看，美国对全球领导力的诉求、国内应对气候变化的内在动力以及来自外部的道义压力这三大因素势必促使美国在未来重新回归《巴黎协定》。

当前，全球气候治理面临重大考验，世界各国也处于重大历史选择关头。如果主要国家、国家集团或主要国际平台能够通过强化气候能源治理机制推动落实《巴黎协定》，那么，无论美国立场如何，全球气候治理势必再次迈向一个新高潮。这种可能性是否能够实现，不妨拭目以待。