引言

华盛顿时间2017年6月1日下午，美国总统特朗普正式宣布退出《巴黎协定》，有关美国是否退协的揣测最终尘埃落定，国际社会对此反响剧烈。特朗普政府退出《巴黎协定》既有其必然性也有其随意性。随意性主要体现在特朗普作为气候怀疑论者对气候变化和《巴黎协定》的不以为然；而必然性则源自特朗普政府的选民基础和其复兴制造业和加大基础设施建设投资的施政纲领。这些都决定了美国需寻求更低的能源成本和更宽松的环境管制作为“依托”，从而势必导致化石能源消费和温室气体排放的增加，预期很难完成其国家自主贡献，继续留在《巴黎协定》可能造成国内法律诉讼问题。而且，因为退出程序和时间问题，特朗普政府此刻宣布决定，并不妨碍其作为缔约方继续对《巴黎协定》后续谈判施加影响，后期也仍有回旋的余地^[1-2]。

随着美国退协和全球气候治理迈入3.0时代^[3]，各方的争论焦点也逐渐从“共区原则”之争、“减排模式”之争转向更为实质的国家利益的争夺。与此相对应，谈判的焦点也从《京都议定书》和“巴厘行动计划”时的力度优先，“德班增强行动平台”和《巴黎协定》时的参与优先，转向新时期下的利益优先。在“自下而上”的机制下，国情和国别利益可能将进一步成为新形势下各国参与全球气候进程的优先考量。

虽然在美国退协前后，国内外研究机构^[4-11]已经围绕美国退协的原因、影响和利弊、中国和各方应对策略等开展了一些研究，但现有研究大多停留在即时评论层面，或是对《巴黎协定》本身、后续谈判进程以及特朗普政府退协原因的快速回应，或是基于既有研究对美国未来排放趋势的迅速判断，尚缺乏美国退协对全球影响的系统性和综合量化评估。

本文旨在从全球气候变化减缓、资金和治理视角出发，结合量化分析，系统评估美国宣布退出《巴黎协定》可能造成的全球气候变化减缓、资金和治理“三大赤字”，并据此提出中国的应对策略和建议。

1 研究方法和分析框架

美国退出《巴黎协定》可能造成的全球气候变化减缓赤字是指即便其他国家继续履行《巴黎协定》下自主贡献目标，由于美国退协而进一步扩大的实现全球2℃温升目标的减排缺口；全球气候变化资金赤字是指美国退协后导致的全球资金支持缺口，包括绿色气候基金(GCF)筹资缺口和长期气候资金(LTF)缺口；全球气候变化治理赤字则是指美国退协导致的联合国主渠道和其他主要多边平台的政治领导力和推动力缺失。“三大赤字”之间并不是相互孤立的。资金赤字会直接影响减缓赤字的消除，甚至进一步增加减缓赤字。而在《巴黎协定》自下而上参与优先的松散机制下，政治领导力和意愿对于《巴黎协定》的有效实施意义重大，美国退协引致的全球气候治理赤字的潜在影响可能更甚于直接的减缓、资金赤字。因美国退出导致的全球政治推动力的下降，以及不可排除的一些国家对美国的追随，都将使全球减缓和资金赤字进一步扩大。

本文的分析框架如图 1所示。关于减缓赤字，本文基于美国政策评估模型，量化评估了不同气候政策的减缓影响，依据政策存续风险程度不同对政策进行了分组，分析了不同“去气候化”政策情景下的美国未来温室气体排放趋势，且通过对比美国自主贡献情景，得出美国退协后可能增加的排放量，并结合现有全球减排缺口的分析，评估美国退协扩大的全球减缓赤字。

关于资金赤字，本文聚焦发达国家对发展中国家的资金支持，分别从GCF和1000亿LTF目标出发，评估美国退协后导致的全球资金支持赤字扩大。

关于治理赤字，本文侧重比较了美国、欧盟、中国、基础四国、立场相近发展中国家(LMDC)等不同集团和国家主体在现有全球气候进程和治理模式中的作用和影响力，并分别从联合国主渠道和其他主要多边平台的角度系统评估了美国退协可能导致的全球气候治理赤字。

最后，本文基于对“三大赤字”的分析，结合中国面临的内政外交形势和自身发展现实及能力，研究提出了中国的应对策略和建议。

2 美国退出《巴黎协定》后全球气候减缓赤字分析 2.1 美国既有政策下排放趋势分析

为分析美国既有政策下的排放趋势，本文构建了美国既有政策情景(表 1)，该情景考虑了所有2016年6月以前执行的气候政策，但未考虑已完成制定但尚未实施的政策如第二阶段的中重型汽车油耗和排放标准(CAFE)，或已提出但未生效的政策如《清洁电力计划》(CPP)等。其中，CO₂排放引用美国能源信息署(EIA)2017年度能源展望报告(AEO)^[12]中的“未考虑《清洁电力计划》(CPP)情景”，同时采用系数1.03(根据近5年历史排放)将能源相关CO₂排放折算成全部CO₂排放。非CO₂温室气体排放和碳汇数据则引自美国向《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)秘书处递交的第二次两年报^[13]。由于第二次两年报对2015年碳汇的估计偏高1.69亿~2.11亿t，故采用此数据相应调低了未来预估值。

从表 1可以看出，尽管近年来美国温室气体排放已进入下降通道，但既有政策尚不足以支撑其实现国家自主贡献目标。在考虑和不考虑土地利用、土地利用变化和森林(LULUCF)的情况下，2015年美国温室气体排放相对2005年已分别下降11.5%和9.9%。但如果只考虑既有政策，美国未来温室气体排放仍有可能出现波动甚至反弹。若考虑高碳汇潜力，则美国既有政策下2020年的温室气体排放相对2005年下降13.4%，2025年和2030年的排放有小幅回升，分别相对2005年下降13.3%和12.5%。若仅考虑低碳汇潜力，则美国既有政策下温室气体排放反弹幅度将大幅增加，2020、2025和2030年分别相对2005年下降11.8%、9.4%和6.6%。距离2020年下降17.0%和2025年下降26.0%~28.0%的战略目标均有很大差距，后续政策(包括已制定、已提出和额外政策)的作用不可或缺。

2.2 美国后续政策的实施风险分析

受国内政治形势和决策体系的掣肘和影响，美国一直缺乏气候变化旗舰法。奥巴马政府在任期间虽积极倡导应对气候变化和鼓励使用清洁能源，但其过份依赖绕开国会的行政命令，使得包括CPP在内的多项气候政策均由环保署、能源部等部门牵头实施，受在任总统影响非常大，缺少政策的持续性和稳定性^[2]。相较于奥巴马政府对传统油气工业的强制性“绿化”以及向清洁能源的倾斜，特朗普政府回归传统化石能源开发利用的意愿非常明显。特朗普政府上任首日就否决了奥巴马的《气候行动计划》，出台《美国优先能源计划》^[15]，删除白宫网站上所有“气候变化”相关内容。2017年3月28日，特朗普总统签署《推动能源独立和经济增长的总统行政命令》，要求直接撤销之前与气候变化相关的4项总统行政命令、立即对CPP相关条款进行审查、解散由白宫经济顾问委员会与管理预算办公室召集的温室气体社会成本机构间工作组(IWG)等^[16]。

随着特朗普“去气候化”进程持续发酵，诸多后续气候政策面临存续风险，但风险程度存在差异。根据风险程度不同，本文将这些政策分为3类：第一类是低危政策，包括已制订且不容易使用国会审查法(CRA)进行废止的政策，如经过广泛协商的能效政策和不受联邦政策管辖的省州政策等。此类政策受影响的风险较低，包括中央空调和热泵能效标准、加州政府提出的2030年相对1990年排放下降40%的目标等。第二类是中危政策，此类政策受影响的风险适中，包括已制订但适用于国会审查法进行废止的政策，以及虽不废止但可通过宽松执法来影响实施效果的政策等。前者主要包括大多数已完成制定的能效政策、HFC减排政策(包括尚未经国会批准的《蒙特利尔议定书》修正案)，特别是特朗普政府可利用国会审查法拒绝批准2016年6月13日后制定或实施的联邦政策。后者主要包括特朗普政府虽然可能不会通过立法程序命令废止，但可通过降低惩罚力度或者给予相关企业更长履约时间的方式，来减少政策的实际影响的政策，如第二阶段的中重型汽车CAFE等。第三类是高危政策，主要指特朗普政府已明确表示反对，要求搁置暂缓实施、重审并通过相关部门出台修正政策或者直接通过法院判决失效的政策，包括CPP、石油和天然气甲烷排放的新源性能标准等。此外，高危政策还包括奥巴马政府仅提出意向但尚未完成拟议的政策，由于这些政策很容易随着政府相关职能部门的更替而不了了之，且政策影响尚不明确，本文并没有纳入考虑。不同风险类型的具体政策和预期减缓效果见表 2。

2.3 全球气候减缓赤字扩大的分析

结合上文对政策风险和减缓效果的评估可以发现，不同“去气候化”政策情景会直接影响美国未来的温室气体排放趋势。如图 2所示，在剔除中、高危政策选项的美国退协情景下，如果能实现高碳汇潜力，那么美国2025年和2030年的温室气体排放将分别相对2005年下降14.9%和15.0%，否则将只能下降11.0%和9.1% (图 2)。在此情景下，美国2030年的排放将有可能达57.9 (56.0~59.8) 亿t CO₂-eq，仅相当于在2005年的水平上下降12.1% (9.1%~15.0%)。其他研究机构也持相同的观点，气候建议者^[4]、荣鼎集团^[5]和气候行动跟踪^[6]的研究表明，特朗普“去气候化”政策情景下美国2030年的排放仅分别比2005年下降9.1%、14.0%和7.0%。而在假设美国2020年实现17%的减排目标，2025年实现26%~28%的减排目标，2025—2030年间保持2020—2025年间减排速率的国家自主贡献目标情景下，2030年美国的排放有可能保持在41.1亿~43.4亿t CO₂-eq，相当于在2005年的基础上下降34.0%~37.5%。对比来看，综合各方研究，特朗普退出《巴黎协定》将有可能导致美国2030年排放上升16.4 (12.5~20.1) 亿t CO₂-eq (表 3)。巴黎气候大会1/CP.21决议表明，各国国家自主贡献的综合减排效果距离实现2℃温升目标仍有约150亿t CO₂-eq的缺口^①，而美国的不作为又额外增加了8.3%~13.4%的新差距。这一新增减排缺口若由欧盟承担，则欧盟2030年需从原来减排40%的目标上升到70%左右。

① 根据联合国环境规划署发布的《减排差距报告2016》^[17-18]，综合各种研究，这一差距为120亿~ 140亿t CO₂-eq。

②图 2和图 3中既有政策情景和不同政策减排效果的数据来源与表 1和表 2一致。用于计算额外政策需求的国家自主贡献目标情景假设美国2020年实现17%的减排目标，2025年实现28%的减排目标，2025—2030年间保持2020—2025年间的减排速率。

3 美国退出《巴黎协定》后全球气候资金赤字分析 3.1 美国对外资金支持的现状分析

如何解决发展中国家应对气候变化的资金需求一直是气候变化国际谈判的焦点问题。为此，发达国家许下了“到2020年为发展中国家应对气候变化每年动员1000亿美元”的LTF承诺，并成立了GCF。

根据美国第一次和第二次两年报中报告的数据^{[13, 19]} (表 4)，美国2011—2014年累计向发展中国家提供资金支持达196.1亿美元，其中通过双边、多边、区域和其他渠道提供给发展中国家的气候专属公共资金支持为109.5亿美元(2010—2015年累计为155.7亿)，其余为提供给多边和双边机构核心一般预算的非气候专属资金。虽然提供的资金支持年均金额保持在50亿美元左右(其中气候专属资金支持年均26亿美元左右)，但占发达国家支持总额的比重逐年下降，从2011年的17.4%下降到了2014年的11.9%。气候专属资金支持的占比下降幅度更为显著，从2011年的18.8%下降到了2014年的10.4% (表 5)。

从资金用途看，气候专属资金中超过80%的资金投向减缓领域，对适应的支持仅占17.0%。而从资金来源看，每年由国会批准向发展中国家提供的资金支持约为12.0亿~18.8亿美元，占气候专属资金支持的一半左右，其余为发展金融机构——海外私营投资公司(OPIC)的发展援助和出口信贷，是否能视为向发展中国家提供的气候资金支持仍存异议。

此外，美国承诺向GCF捐资30亿美元，目前已分两批拨付10亿美元，占目前GCF收到捐资总额的15.2%。剩余20亿美元特朗普政府已拒绝拨款。

整体来看，与美国第一经济强国的地位、发达国家长期资金承诺和发展中国国家实际资金需求相比，美国提供的气候资金支持规模非常有限。

3.2 绿色气候基金的筹资缺口分析

截至2017年6月30日，GCF中各国捐助资金达66.1亿美元^③。如图 3所示，前20捐资国的捐资额达65.8亿美元，占总额的99.7%，前10捐资国的捐资额达60.6亿美元，占总额的91.7%。从国别分布看，日本捐资额度最高，达到13.6亿美元(占总额的20.6%)，其次为美国的10.0亿美元(占总额的15.1%)。欧盟国家虽然单国的捐资额度没有超过美、日，但其成员国捐资总额为36.2亿美元，占总额的54.6%。

③ 数据来源：http://www.greenclimate.fund/how-we-work/resource-mobilization/trustee-of-gcf，包括有条件拨付但实际未到账的金额。

目前各国承诺捐资总额为102.9亿美元，已正式签署协议的是101.3亿美元，尚有35.3亿美元资金尚未到账。其中，约有10.6亿缺口是由于汇率变动造成的，而20亿美元是因为特朗普政府的拒付，占拖欠资金的53.9% (剔除汇率影响则占拖欠资金的81.0%)。GCF本轮筹资将于2018年底结束，美国的拒付将在很大程度上直接影响本轮GCF的总体规模。若其拖欠金额由欧盟和日本分担，则每个国家的捐资额需增加40%左右。

3.3 长期气候资金赤字扩大的分析

根据UNFCCC资金常设委员会《2016年气候资金流量两年期评估报告》^[20] (表 6)，基于发达国家两年报中报告的资金支持数据，发达国家2011—2014年通过双边、多边、区域和其他渠道提供给发展中国家的气候专属公共资金支持从169.7亿增长到了2014年的266.0亿美元，累计金额达860.7亿美元，其中约有一半为优惠贷款，且超过60%以上的资金用于减缓。同期，发达国家通过多边和双边机构的核心一般预算向发展中国家提供了累计553.5亿美元的支持。公共资金的累计总支持达1414.3亿美元，年均为353.6亿美元。虽然目前有关气候资金支持的定义以及统计、报告、核算制度仍不明晰，关于哪些资金支持应该纳入核算也仍存很大争议。乐施会在《2016年气候资金影子报告》^[21]指出，上述发达国家通过两年报报告的资金支持数据中，实际用于气候行动的仅为110亿~210亿美元，其中仅有40亿~80亿美元用于帮助贫穷国家适应气候变化。但无论如何，现有资金支持距离每年1000亿美元的LTF支持目标仍有较大差距的结论是毋庸置疑的。即便按照比较乐观的经合组织(OECD)估算，2013年和2014年提供给发展中国家的资金(包括撬动的私营部门资本)也仅为522亿和618亿美元^[22]，与实际需求相距甚远。

从国家分布看，日本是第一出资国，2014年提供的资金支持达104.1亿美元，占支持总额的25.7%，其中气候专属资金支持达80.7亿美元，比重更高达31.8%。美国是第二大出资国，出资总额达48.4亿美元，占资金支持的11.9%，仅为日本的46.5%。欧盟作为整体仅提供了气候专属资金支持40.0亿美元，占专属资金支持总额的15.7%，其成员国分别提供了专属资金支持和核心一般预算支持。整体来看，欧盟及其成员国提供的支持总额达到191.9亿美元，占支持总额的47.3%，其中气候专属资金支持为127.5亿美元，占支持总额的50.2%，是实质上的最大出资方。

要实现1000亿美元的LTF，根据OECD给出的路线图^[23]，2020年发达国家提供的公共资金支持应达到668亿美元，除去来自多边开发银行和其他多边途径的295亿美元，仍有373亿美元需要由发达国家通过双边、区域和其他渠道提供，与现有的2014年资金规模239亿美元相比，还有134亿美元的缺口。而美国的退出(若只考虑通过双边、区域和其他渠道提供的气候专属资金)预计将使这一差距进一步扩大17.4%。同时，美国退出还将直接影响其通过多边渠道提供的气候专属资金和提供给多边、双边机构核心一般预算的资金(2014年此部分资金规模为25.1亿美元，大于通过双边、区域和其他渠道提供的气候专属资金23.3亿美元)。这就使得本不充裕的气候资金机制更加雪上加霜。如果美国的缺口全部由欧盟负责填补，欧盟及其成员国每年提供的支持至少需要从2014年的191.9亿美元上浮25.2%。

美国的退出与拒不出资的影响还不仅限于资金支持的金额本身，还是一个极坏的示范，这样的负面效应可能进一步蔓延至全球市场，私营部门的投资信心也会因此受到很大的打击，此前投资的项目风险和财务回报也会受到极大的影响。目前，全球要实现《巴黎协定》确立的长期目标包括2℃温控目标仍面临巨额的资金缺口。据测算，发展中国家实现其国家自主贡献的资金需求约为每年7800亿美元，而目前即便按照OECD的乐观估计，2014年发达国家撬动的资金支持总额也仅为618亿美元^[22]。同时，据国际能源署(IEA)估计^[24]，全球要实现2℃温控目标，2014—2035年的累积能源供给投资和能效投资需达53万亿美元，相当于每年2.5万亿美元，其中低碳能源供应投资需达到每年近9000亿美元。而根据新气候经济(NCE)^[25]估算，到2030年全球全经济范围所需的气候投资将高达93万亿美元。即便是在创纪录的2015年，全球清洁能源投资也仅为3290亿美元^[26]，仍有巨大差距。而美国退出带来的不确定性增加和信心的动摇将进一步增加填补资金缺口的难度。

4 美国退出《巴黎协定》后全球气候治理赤字分析 4.1 美国在气候治理中的角色分析

美国作为当今世界的超级大国，一直是国际政治、经济、军事进程的主导者，也习惯在国际事务中扮演决策者和发号施令者的角色。在气候变化领域也不例外。美国一贯希望在国际气候进程中充分体现其意志和利益，并尽可能地在国际环境安全领域扮演领导者。但受其国内疲软保守的减排政策拖累，美国一直无法像欧盟那样自居为全球气候变化的引领者，也很难掌握全球气候进程的主导权，但不可否认美国是全球气候博弈的重要一方，其气候外交立场和政策也直接影响全球气候治理进程。

美国对全球气候治理的影响体现在如下几方面：(1) 各方对美国利益和诉求的特殊照顾和妥协。为鼓励、拉拢美国参与全球应对气候变化的进程，自美国宣布退出《京都议定书》后，各国尝试了众多方式。不管是《巴厘行动计划》下的双轨制还是《巴黎协定》自下而上的国家自主贡献，都是各方迁就美国国内政治的产物。在《巴黎协定》的谈判进程中，为了帮助奥巴马政府绕开国会的製肘，避免《巴黎协定》需经国会批准，各方默契接受了辐-轴（协定+决定）的政治框架，即核心协议仅包含规则性和程序性条款，不涉及具体的量化目标，进一步弱化《巴黎协定》的法律约束力。(2) 美国积极推动于己有利的2020年后国际气候新体制和新规则。奥巴马政府在《巴黎协定》的达成和生效过程中发挥了重要影响。一方面通过与中国、印度、巴西等发展中大国积极开展对话和双边合作，最大限度争取盟友，并通过发表联合声明等方式发挥大国对进程的影响力。例如中美2014年以来通过3次发表元首气候变化联合声明就“共区原则”“INDC目标”“透明度”“转型”等谈判中悬而未决的、矛盾冲突激烈而无法形成共识的“疑难杂症”问题提出了新思路和新方案，在很大程度上影响了全球应对气候变化多边谈判进程，直接或间接促成了《利马决定》和《巴黎协定》的达成。另一方面，美国也在尝试通过各种手段打破发展中国家联盟，向发展中大国施压。巴黎会议期间，美国联合欧盟与79个非洲国家、加勒比海与南太平洋地区国家宣布成立“雄心联盟”，抢占道德制高点，并试图将阻碍谈判的帽子扣到中国等发展中排放大国头上，逼迫其妥协。(3) 美国积极通过联合国主渠道之外的途径发挥影响力。美国倡导通过国际经济事务议事机制如G20等解决气候变化问题，在氢氟碳化物、甲烷、黑碳等问题上另起炉灶，强化在《蒙特利尔议定书》、主要经济体能源与气候论坛(MEF)等美国主导机制的影响力，主动发起和参与创立各主渠道外机制，如亚太清洁发展和气候伙伴计划(APP)、气候与清洁空气联盟(CCAC)、全球农业温室气体研究联盟等。(4) 美国对既有朋友圈伞型集团的掌控。美国的态度会很大程度影响伞形集团，不管是《京都议定书》美国退出后加、日、澳的陆续追随还是2017年5月波恩会议的谈判进程都印证了美国的控制力和影响力。

4.2 联合国主渠道治理的赤字分析

随着美国宣布退出《巴黎协定》，全球气候治理领域的领导力必将出现更迭和分化。在一个缺少美国支持甚至受美国阻挠的全球气候治理体系下，谁能填补因美国退出而造成的治理赤字并担当起引领未来进程的“领导”角色成为各方热议的焦点。但客观地说，目前没有任何一个集团或势力组合能真正担当起这一重任。

中欧关系似乎面临新的机遇，各方对中欧联手承担起气候领导者角色的呼声也越来越强烈。但需要清醒认识的是，中欧历来在气候变化问题上的治理理念和立场分歧是大于中美的，缺少合作领导的根本基础。如果中欧要强化合作，势必要求双方在涉及国家利益的实质问题上实现妥协或者利益让渡，其难度显而易见。事实上，即便是此次正值特朗普宣布退出、全球群情激愤、亟需彰显中欧领导力之际，欧盟最终还是因中国的市场经济地位问题不肯让步，导致本来恰逢其时的联合声明“胎死腹中”。同时，欧盟的治理体系和内部巨大的协调成本也决定了中欧合作很难深入实质。中德、中法、中英等双边层面的合作又更多只能局限在双边务实合作领域，难以成势。

“基础四国+”模式也得到了一些专家的建议^[27]。但作为“基础四国+”模式的中坚力量的“基础四国”本身仅仅是一个以部长级磋商和专家组研讨会为主要形式的松散的谈判协调机制或是松散的政治结社(Loose Political Association)，而非实质的合作平台。而且四国在发展阶段、产业优势、排放特征、利益诉求方面均存在显著差异，随着《巴黎协定》谈判进入实质性的规则制定阶段，四国立场分歧日益显著。考虑到四国内部如中印还在外交、领土和安全问题上存在冲突，期待四国团结一致在气候变化问题上发挥实质性的领导作用显然面临困难。

此外，诸如立场相近发展中国家(LMDC)等谈判集团从来都是以对抗者而非领导者的形象出现，其内部成员组成也决定了其“斗争性”的本质。它可以在维护发展中国家核心利益方面起到一定的发声作用，但难以成为领导者。

上述分析都在一定程度上说明了短期内要迅速填补美国退出后全球气候治理的治理赤字是不现实的，政治推动乏力的情况可能会在今后一段时期内始终存在。

4.3 主要多边平台治理的赤字分析

美国退出《巴黎协定》的影响也已蔓延至全球治理的主要议事平台，如七国集团(G7)、二十国集团(G20)、主要经济体论坛(MEF)等。

在今年的G7峰会上，虽然除美国外的国家反复倡议，试图就强化实施《巴黎协定》发出积极政治信号，但最终由于当时美国在《巴黎协定》上去留未定，各方未能在气候变化问题上达成共识。联合公报无奈出现了“6对1”的模式，声称“美国正在评估其在气候变化问题上的政策、以及对于《巴黎协定》的立场，因此不能在气候问题上与其他各方达成共识，而加拿大、法国、德国、意大利、日本、英国和欧盟的领导人重申他们的坚定承诺，将很快落实《巴黎协定》”^[28]。

刚刚结束的G20峰会也面临类似的窘境。虽然德国作为此次G20峰会的轮值主席国，将气候问题列为G20的首要任务之一，并由默克尔亲自出面积极斡旋，但最终的G20宣言也未能逃脱“19对1”的尴尬，明确出现了“注意到美国退出《巴黎协定》”“美国将立刻停止实施其国家自主贡献”“美国想和其他国家紧密合作推动清洁利用化石能源”“其他G20国家领导人认为《巴黎协定》是不可逆转的”等字眼，其中有关化石能源的表态更是对特朗普政府“美国优先能源计划”的背书，可视为此前发达国家在此方面进展的一大倒退，OECD于2015年艰难达成的旨在减少政府对出口燃煤发电技术的补贴和限制煤电投资的协议^[29]将名存实亡。

G7和G20进程的发展事实上正好充分体现了美国的领导力和影响力，也印证了美国的破坏力及其退出后对全球气候治理的赤字影响。而一些由美国倡导的平台则将受到更直接的冲击，如成立于2009年3月28日的MEF，其未来虽仍可能作为发达国家和发展中大国间的交流平台存在，但美国将不再发挥主导作用。

5 结论和政策建议

作为全球博弈的重要一方，美国宣布退出《巴黎协定》将进一步造成全球减缓、气候资金和气候治理“三大赤字”，减排乏力、资金不足和政治推动力缺乏将成为国际社会不得不面临的挑战。因此国际社会对中国领导全球气候治理充满期待，但中国应审慎应对，权衡考量。

5.1 正确认识“领导力”争论

全球气候治理进程中的“领导力”主要体现在全球事务的“影响力”、议程设置和规则制定的“话语权”以及行动的“示范性”。关于美国退协后纷纷扬扬的有关“中国接掌气候变化领导权”的争论，中国应有清醒认识，全面评估“接盘”美国领导力的成本、效益和可行性。一方面需清楚认识“领导力”不是免费的午餐，引领全球气候治理进程不仅需要政治上的决心和免费公共物品的提供，在减排、出资等方面也需要承担更大的责任。在中国产业、经济、外交现状和定位还不足以从上述付出中获得充足的经济、政治利益回报的当前，是否要急于强调“领导力”仍需权衡考虑。另一方面也要充分意识到领导力不是自封的，也不能一蹴而就，需要审慎评估可行性。中国在自“二战”以来的国际治理体系中主要扮演的仍是参与者的角色，尚缺少主导全球治理的经验，同时也缺少美国那样的影响力、稳定的“朋友圈”和强有力的政治依托，对是否有能力“替代”美国要有清醒认识。未来四年都是中国在此议题上的战略机遇期，中国应该秉持“国家利益”优先的原则，谋定而后动。

5.2 坚定国内绿色改革共识

中国的气候和能源政策、国家自主贡献虽然是基于自身国情制定出来的，且领导人和官方也已经多次表示，低碳转型是国情发展的内在需求，符合“我自己要做”的国家利益，将继续坚定不移维护全球气候治理进程。但不可避免地，美国宣布退出《巴黎协定》也促发了国内利益集团如一些地方政府、产业界质疑声的死灰复燃，绿色低碳发展的势头可能会因此受阻甚至出现反复。中国应聚焦国内工作，从“国家利益”优先出发，重视对各方质疑的回应和引导，凝聚应对气候变化的战略共识，百分之百承担自己的义务和履行自己的承诺，同时积极修炼内功，从技术、产业、能力、人才储备、全球治理软实力等各方面做好战略准备。

5.3 合作应对“三大赤字”难题

作为典型的全球公共物品治理问题，合作而非对抗，才是应对气候变化的主基调。“三大赤字”的解决难以在短期内依赖某个或某几个国家，而需要各方的共同努力，在合作共赢中找到出路。中国一方面应寻求具气候协同效应的、符合中美共同利益的领域继续保持和美国的合作，如加强在能效、天然气、洁净化石能源使用等方面的合作；另一方面也应持续加强与欧盟、基础四国、77国集团、G20等的沟通、交流和协作。同时，中国也应积极利用“一带一路”等“以我为主”的战略平台，传播、推广和输出应对气候变化的理念、技术、产业、标准，推动务实合作。此外，考虑到应对气候变化的成效最终取决于产业技术的变革和各个层面的务实行动，后续气候进程还应侧重强调应对气候变化对实现其他发展目标的积极影响，巩固和促进推动转型的必要条件，并为城市、企业、公民社会等非国家主体参与进程创造空间。