引言

2015年12月，《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)缔约方第21次会议通过了《巴黎协定》(以下简称《协定》)。作为国际多边进程的重要成果，《协定》凝聚了各方合作的意愿，向国际社会释放出明确的低碳转型信号，开启了全球合作应对气候变化进程的新篇章^[1-2]。在空前的政治共识推动下，《协定》在达成后不到一年的时间内于2016年11月生效，《公约》框架下的谈判也开始聚焦于落实《协定》的细节。然而，随着美国总统的更替，落实《协定》潜藏了危机。美国新任总统特朗普早在2016年参加总统竞选时就称全球变暖是中国试图削弱美国工业竞争力而制造的骗局。2017年6月1日，特朗普在白宫正式宣布：“美国将停止落实不具有约束力的《协定》。《协定》让美国处于不利位置，而让其他国家受益。美国将重新开启谈判，寻求达成一份对美国公平的协议。”

美国宣布退出《协定》迅速引发了美国国内及国际社会的极大反响。美国前总统奥巴马批评美国加入了少数拒绝未来的国家行列。美国有十几个州加入了新成立的保护气候的“美国气候联盟”，200多个城市市长承诺将接受、尊重和恪守对《协定》所定目标的承诺，众多美国公司表态支持《协定》。当然，也有一些共和党人支持退出《协定》。国际上，联合国秘书长、一些国际机构均对美国退出《协定》表示极大的失望；中国、德国、法国、意大利等国元首或政府首脑均表示将继续努力履行《协定》的相关义务。

1 美国退出《协定》的背景

美国的退出可谓是意料中的结果。早在特朗普竞选期间，他就不断强调气候变化是骗局，将退出《协定》作为噱头。出任总统后，特朗普首先高调抛出《美国优先能源计划》，提出重振美国化石能源产业；其次，全盘否定前任总统奥巴马的应对气候变化政策，终止了《清洁电力计划》(CPP)，签署《推动能源独立和经济增长的总统行政命令》，大幅削减与气候变化相关的政策和科研项目预算；同时重用反气候变化官员。这些都是美国退出《协定》的前期信号。就此次退出可以看出，特朗普及其团队做了充分的研判。记者招待会上，特朗普已经不再质疑气候变化，而是主要强调了3点理由。首先，他认为《协定》不利于美国利益，导致经济下滑工人失业；其次，认为减排无效，就算完全执行《协定》下的国家自主贡献，到2100年也只可能降低0.2℃的温升；最后指责中国、印度等发展中大国，称《协定》对美国不公平，同时要求重谈美国加入《协定》的条件。

究其深层原因主要有3点：一是共和党背景。共和党在社会议题上倾向保守主义，在经济上则接近于自由意志主义^[3]。在能源政策方面，则强调化石能源优先发展。在新任政府内，参、众两院以及商务部和能源部等部门均由支持特朗普的共和党保守派组成，来自传统能源部门的大鳄们是其中的中坚力量。特朗普政府内阁成员中有许多具有能源企业背景，特朗普必须考虑这些诉求。二是兑现竞选承诺，提高执政理念的显示度，为四年后的连任做准备。特朗普从竞选开始到出任总统，一直以商人和反对政客的形象出现。他恪守竞选诺言，为部分依赖于传统能源的州创造宽松的政策环境，强调美国优先。此举既可以提高其支持者的信心，又可以拉拢潜在的支持选民，为其政治形象加分。另外，作为两党轮换后的新政府，颠覆民主党总统的政治遗产也是美国后任政府的一贯之举。三是特朗普政府对退约后果做了全面评估，为其保留了充分的空间。首先，就国际影响来看，退出具有法律效力的国际气候条约并非特朗普总统的首创。早在2001年，时任总统小布什宣称由于履行气候义务不符合美国国家利益，拒绝签署《京都议定书》。进而使加拿大、俄罗斯和日本均拒绝参加《京都议定书》第二承诺期。其次，从时间节点看，按照《协定》第28条规定，《协定》生效3年后缔约方才能申请退出，最早可在联合国收到退出申请1年后正式退出《协定》。这意味着，尽管特朗普现在宣布退出《协定》，其正式提交程序最早要到2019年11月，并且在特朗普的第一个任期结束时才可能完成正式退出。因此，特朗普既为进一步要价保留了足够空间，也为其第二任竞选留有余地。目前，美国仍可继续参与和影响《协定》的后续细则谈判。最后，在现有的谈判阵营中，就算美国不参与或少参与具体案文的谈判，美国可依靠其忠实盟友伞形集团，诉求和立场仍会得到实现。

2 全球应对气候变化的未来形势

应该说《协定》的最大特点是在方向上达成了各国合作应对气候变化，推进绿色低碳发展的共识，在方式上实现了国际治理向“各尽所能、合作共赢”的转变^[4]。美国宣布退出，将对国际治理体系和共同应对气候变化造成一定冲击。但是从大的形势来看，全球绿色低碳可持续发展方向不会受到影响，美国退约应该是“不变”趋势下的“波动”。

2.1 国际气候治理的总体格局不会逆转 2.1.1 传统意义的应对气候变化进程不会改变

美国宣布退约引发了众多国家、国际组织、城市市长、企业领袖等的一致谴责。几乎发声的国家都表示仍将继续履行《协定》的承诺。这充分体现了全球对气候变化科学性认识的高度一致，积极应对气候变化的决心不变。而且特朗普也曾表示，美国也许会重返应对气候变化的《协定》，只是他更关注必须对美国更“公平”。气候公平是国际气候制度的基石^[5]。每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性^[6]。因此，气候公平体现为在全球应对气候变化中每个个体都享有平等满足基本生活需求和持续改善生活质量的权利和机会，每个国家都享有平等获取可持续发展的权利和机会。从国际气候谈判进程和研究发展看，历史责任、发展阶段、能力和国情是公认的考量气候公平的核心要素。特朗普并未从全球利益来考虑公平涵义。另外，国际气候谈判的两大阵营、三股力量的格局不会发生根本变化。尽管2000年后以新兴经济体为代表的发展中国家在经济、贸易、排放等领域占比快速提升，但如何体现发展中国家和发达国家的区分，如何通过全球盘点和透明度进一步强化各国的减排贡献，弥补与2℃目标的差距，如何体现发达国家对发展中国家在资金规模及其实现路径、技术、能力建设的支持，如何平衡处理减缓、适应、资金、技术、能力建设和透明度等原有的矛盾和诉求依旧存在。发达国家和发展中国家在应对气候变化国际合作中的责任体系没有发生根本变化。发达国家的历史排放、人均排放的份额，其主导国际经济格局、掌握技术、制订标准的优势格局仍在，而发展中国家减贫和发展的任务仍然是首要任务。

2.1.2 全球应对气候变化的新模式将被加强

国际气候体制的有效性可以用环境效果、经济绩效、分配影响和制度可行性来评价^[7]。在《公约》进程中，体制发展不断呈现多样性、复杂性及利益相关者的广泛性。在《协定》中，自上而下的模式被打破，国家自主贡献充分调动了各缔约方的积极主动性。虽然政府间的气候变化治理合作仍然是国际气候治理体系的中心构成部分，但事实上各种次国家行为体，包括城市、非政府组织、企业、地方政府等日益广泛地参与到全球气候变化治理中。这种多元主体的介入将对国际气候治理体系的公平性与合理性产生重要推动力。《协定》中一些条款均鼓励各行为方的参与，巴黎会议的“决定”更是在第5部分着重表述了对非缔约方利益相关方的参与给予欢迎。当前，全球应对气候变化的模式逐渐朝着广泛参与，公共撬动私营、市场机制加入的方向转变。国家主体的作用可能会被弱化，而美国的退约将可能进一步增强此模式。

2.2 波动性影响 2.2.1 影响国际应对气候变化多边机制的有效性

美国作为全球第二大温室气体排放国，其气候变化政策对全球气候治理的影响举足轻重。尽管Kemp^[8]认为，无论从刺激全球新增领导力还是减少美国在协议落实中的阻碍来讲，美国退出《协定》将有益于国际应对气候变化进程。但从实际情况来看，美国退约将给政治空前高涨的国际应对气候变化多边机制带来较大打击。

首先，从直接影响来看，退出意味着美国将从全球气候变化应对公共产品的主要“提供者”变为主要“消费者”，这将大大削弱这一公共产品的供给能力，并波及其他国家的供给意愿^[9]，直接打击《协定》的有效性。在国际社会看来，美国退约，其实并不仅仅是一个关系到气候变化应对的环境问题，还是一个关系到未来全球气候变化应对国际秩序建设的地缘政治问题，有着非常深刻的国际政治经济学含义，其结果很大程度会影响到中美、美欧、中欧间的环境政治博弈。

其二是向多边环境基金提供资金援助的力度将大打折扣，不利于《协定》目标的实现。根据美国2018年的财政预算(Office of Management and Budget，2017)^①，其国务院/美国国际开发署针对国际气候行动的预算将合计被削减109亿美元或者28.7%。预算还取消了对“全球气候变化倡议”的资助，该倡议资助所有与气候有关的双边行动，并为美国对《公约》和IPCC的贡献提供资金，还包括帮助发展中国家追踪和减少排放量，发展可再生能源的能力。预算还将取消美国对绿色气候基金(GCF)的贡献。美国此前承诺为帮助发展中国家应对气候影响提供30亿美元，在奥巴马政府支付了10亿美元后，其余部分将被取消。

① https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/budget/fy2018/2018_blueprint.pdf。

三是美国的退出可能会对全球气候治理的广泛性和有效性产生影响，但不足以对全球排放格局产生重要影响。美国不履行国家自主减排贡献，在国际上容易引发示范效应，导致其他国家在国际气候变化事务上的立场出现摇摆，采取类似不作为政策，进而伤害国家间的合作信心，并对艰难达成的全球合作机制产生冲击。但是分析表明，印度和中国的积极发展对全球温室气体排放量的预期增长产生了重大影响，大约使2030年预计的全球碳排放量减少20亿~30亿t CO₂。这显著大于美国特朗普政府提出的气候政策倒退对2030年排放量约4亿t CO₂的潜在负面影响^[10]。如果全面实施特朗普政府的气候政策且不考虑其他政策的补偿替代作用，预计美国的排放量将相对平缓，而不是继续保持下降趋势。

2.2.2 影响美国的政治信誉、国际合作

美国的退出，公然违背国际公认的可持续发展道路，是与道德正义相左。任意推翻上任政府的气候变化政策，影响其国际政治信誉。同时，欧洲盟国对特朗普当权的美国政府本就有所顾忌，在外交上必然加深美国与欧洲盟友的裂痕。事实上，德国总理默克尔已表示美欧完全互信的时代已经在一定程度上结束了，呼吁欧洲人必须把命运掌握在自己手中。因此，退约将使美国失去在全球气候问题的领导地位。

2.2.3 影响美国长期经济发展

就短期而言，退约可能对美国经济有“搭便车”的好处，但对长远发展未必有利。对传统化石能源的大力支持，在短期内可能会出现化石能源繁荣，但由于世界煤炭产业过剩、美国可再生能源发电的价格已经逼近甚至低于煤电的现状以及环境压力的不断增加，特朗普重振煤炭产业的希望极有可能落空。过去10年，全球能源市场发生了翻天覆地的变化，风能和太阳能等可再生能源价格大幅下降。在许多国家和地区，可再生能源目前与化石燃料具有成本竞争力，自2015年以来，大部分新增装机容量都是可再生能源。即使整体投资价值下降了近1/4，2016年可再生能源投资(不包括大型水电)比2015年增加了9%^[11]。对可再生能源产业来说，美国州政府以及市场机制的推动作用越来越强，在缺乏联邦政府政策的情况下，可再生能源产业仍然获得纽约州、加利福尼亚州等近30个州以及苹果、亚马逊、谷歌和微软等多个跨国公司支持。因此，尽管特朗普总统以美国优先为口号，但是实际效果则不尽其然。

2.3 对发展中国家应对气候变化的影响

特朗普退约的理由之一就是发展中大国的减排力度不够。作为后续要价，美国一定会对发展中大国施加更大的压力，提出更加苛刻的减排要求。如否认共同但有区别的责任原则，把发展中大国提高减排承诺作为美国批约的一个前提条件；附加更加苛刻的要求，甚至要求发展中大国提供技术转让和资金支持；把环境和贸易挂钩，迫使发展中国家承担环境义务或者执行与发达国家对等的环境标准，或者利用贸易法规中的环境条款对发展中国家设置绿色壁垒等。发展中国家的发展空间和公平均会受到进一步的打压和挤占。另外，由于美国很难完成其减排目标，而国际社会又需要实现《协定》目标，将可能压缩发展中大国的发展空间。美国暂停或者减少对国际合作，如UNFCCC、IPCC等国际组织和机构的资金投入，国际社会对发展中大国出资意愿可能进一步增强。从战略层面看，中美气候合作在中美关系中的支柱作用将明显弱化，也可能在一定程度上影响中美气候变化科技合作与交流。另一方面，一些发展中国家也将被赋予更多的期望。以中国为例，作为目前世界第一排放大国，世界对中国发挥全球气候治理的“引领”作用充满期待。作为发展中国家，尽管中国目前发展的体量不小，但是否具备了相应的责任和能力充当这一角色有待考量。

3 对未来气候变化科技的影响 3.1 削减气候变化的公共预算，强调地方政府和私营部门作用

2017年初，美国总统执行办公室发布的2018财年预算大幅削减了联邦科研机构的预算，强调地方行动和私营企业的作用。其中，环境保护署(EPA)将面临有史以来最大的预算削减，削减26亿美元(31.4%)。主要包括：(1) 停止资助CPP、国际气候变化计划、气候变化研究与合作项目。(2) 取消对特定区域行动的资助，将资助地方环境保护行动和计划的责任归还到州和地方政府。(3) 取消50多个EPA部署项目。能源部(DOE)的预算比2017年度执行水平减少17亿美元(5.6%)。由于私营部门更好地资助了先进能源研究和发展，并将创新技术商业化，预算取消了能源先进研究计划署(ARPA-E)、17项创新技术贷款担保计划和先进技术车辆生产计划。国家航空航天局(NASA)的预算需求比2017年度执行水平减少0.8%。该机构开创了世界对地球碳排放影响及其温室效应的认识，而特朗普政府将其使命重新聚焦于空间探测和恢复超音速商业航空研究。预算还终止了4个地球科学任务，减少对地球科学研究基金的资助。

3.2 对国际科学研究的影响

美国在国际气候变化研究的话语体系里一直占有绝对优势。通过对2010—2016年美国科学信息研究所Web of Science平台下的SCI-E数据库检索“气候变化”主题文献可见，无论从气候变化文献发表量还是质来看，美国都稳居全球领先地位。2010—2016年，全球共有气候变化主题文献113918篇，其中美国产出39929篇，占35.1%，居全球第1位，其文献产出量远远超过居第二位的英国(14207篇，占12.5%)和第3位的中国(11491篇，占10.1%)。同期，全球在7个顶级期刊^②共发表“气候变化”主题文献4089篇，其中美国产出2247篇，占比55.0%，拥有绝对优势。在全球气候变化主题被引频次前100位的文献中，美国占74篇，亦远远超过其他国家。从年份分布看，全球气候变化主题文献产出量呈指数上升趋势，而美国历年文献产出量均居全球第1位，平均贡献了全球文献产出量的35%以上，在有些年份甚至达40%以上，为全球气候变化研究的进步做出了支撑性贡献(图 1)。2010—2016年，美国发表气候变化主题前15位的机构除高校系统外，美国农业部、美国地质调查局、国家海洋大气管理局、能源部、美国林务局、国家航空航天局等联邦机构亦是美国气候变化研究的主要阵营。而这些机构的气候变化研究经费在特朗普上台后将被大幅削减，特别是可能被削减的方向主要集中在气候变化中的海洋、高空观测以及研究性质项目，意味着有可能对美国气候变化科学研究产生不利影响。

② Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America (PNAS)、Nature、Science、Nature Climate Change、Natural Hazards、Nature Geoscience、Nature Communications。

3.3 对应对气候变化技术的影响

2010年9月16日，世界知识产权组织(WIPO)发布了由国际专利分类(IPC)专家委员会制定的国际分类绿色清单(IPC green inventory)，该清单是根据《公约》秘书处所列出的环保技术(ESTs)有关专利信息，包括替代能源生产、交通、节能、废物管理、农林业、行政法规或设计、核电七大类技术^③。利用Web of Science平台下的DII(德温特)数据库，对2000—2016年风电、太阳能发电、海洋发电、电动汽车、核电、LED、生物质和废弃物燃料发电、余热利用和联合循环电厂9个领域进行专利检索，分析全球低碳技术的发展及美国在低碳技术领域的国际地位。

③ WIPO网站：http://www.wipo.int/classifications/ipc/en/est/。

结果显示：(1) 2009年联合国哥本哈根气候变化大会极大推动了低碳技术的进步，除核电外，其他8个领域的专利数量自2009年以来迅猛发展，迄今势头不减。且催生了地热发电、余热利用、联合循环电厂等低碳领域。(2) 无论是全球、美国，还是中国的专利注册数，在检索的9个领域均存在明显的数量不均衡，这与其他研究的结果是一致的^[12]。以太阳能发电、电动汽车专利最多，而在生物质和废弃物燃料发电、余热利用和联合循环电厂等新兴领域的专利目前还相对较少。(3) 中美对比而言，2009年之前，美国在多数低碳领域的专利注册数高于中国；2009年之后，中国低碳技术专利数量迅速增长，迄今已远远超过美国，且在全球占有很高的比例(图 2)。

与美国在气候变化科学研究方面的绝对优势地位相比，美国在低碳技术领域的优势并不明显，即使在奥巴马时期，美国的低碳技术专利发展势头亦明显不足。中国近年来低碳技术的迅速发展应归功于中国政府应对气候变化的决心与力度，与此相比，在特朗普政府反气候变化的政策下，美国低碳技术的发展显然堪忧。一方面，在全球低碳技术创新势头正猛的当下及未来，特朗普政府的气候政策恐怕会削弱美国在该领域的竞争力；另一方面，根据检索结果，美国的技术创新主体主要集中在通用、福特、IBM、西屋电气、环球核能燃料(GNF-A)、SEARETE等大企业，预计美国政府政策的变化不会严重影响到企业创新的势头。

4 结论和讨论 4.1 全球应对气候变化的正向发展仍旧是主旋律

国际气候制度的本质是一种稀缺战略资源的排放权的分配，影响到国际政治和经济格局，其演进是由科学研究、国际政治与经济战略格局、相关方利益等各个方面推动^[13]。《协定》提出了长期的、相对明确的奋斗目标，并鼓励各方最大程度地参与，同时考虑到对各缔约方主权和利益的保护。特别是履约和遵约机制上强调“专家式”的透明、非对抗、非惩罚的特性，体现了谈判的妥协艺术和务实主义，这使得《协定》下各国的国家自主贡献的实施，并不受他国不作为的影响。同时，美国地位的重要性也因其年排放占比份额下降而有所减弱。从当前全球治理的局势看，如果少了美国的参与，虽然《协定》落实的预期大不如前，但各国仍旧会积极有所作为。包括中国在内的许多国家均已在各种场合表示并且正以实际行动履行承诺。

4.2 气候治理正进入多元主体发挥作用的时代

IPCC第五次评估报告对全球气候变化的协议和机制进行了概括，提出了以《公约》为“轴”，各种《公约》外机制为“辐”的结构^[14]。在国际气候谈判进入新的历史阶段的背景下，尽管国际气候谈判充满矛盾，但本质上是一种认真而责任重大的全球性努力，气候谈判的目标在于建立合理的国际气候制度^[15-16]。应对气候变化的实质是引导全球以低碳、绿色、循环发展为路径，实现全人类的可持续发展。气候谈判应该是一个促进各方建设性达成全球气候制度安排的过程。目前尽管有些波折，但总体而言，全球气候治理正在走上非对抗的、合作共赢的正轨。政府、企业、公民社会等各方的力量正在凝聚，共同分享绿色转型效益新格局正在逐步形成。

随着特朗普政府在应对气候变化问题上的倒退，以及国际气候秩序和格局的不断演化，全球气候治理正在迈入一个新的时期，一个既不同于1992年《公约》初创时的美欧主导、南北分立的格局，也不同于2001年美国拒绝签署《京都议定书》后的欧盟接棒的踌躇，以及2009年哥本哈根气候大会时的欧盟乏力、均势破裂的尴尬。单极或双极引领全球气候变化治理的局面已然不在，多个国家或者多个国家集团将共同发挥引领作用。除了国家作为缔约方发挥作用外，次国家主体的作用开始凸显，全球气候治理的参与主体日趋多元化，地方政府、城市、企业、非政府组织、个人等非国家主体按照自身的原则和规定，开展应对气候变化行动。它们对国际气候治理体系的影响途径，以及对公平性与合理性的促进作用将值得进一步研究。

4.3 加强技术创新成为更为务实的合作

在可持续发展框架下应对气候变化，其核心是在不影响经济和社会发展的前提下，通过技术创新和制度创新，最大限度减少温室气体排放，走“低碳(或无碳)经济”的发展道路^[17]。以低碳为特征的技术体系已成为未来全球发展的潮流，也是争夺产业竞争的制高点，提升国家竞争力的重要标志。因此，加强与各国企业、城市、学界、智库的交流合作更具有现实意义。尽管美国政府的气候变化政策有所倒退，但美国在相关技术、研究方面的能力总体仍很强，通过地方和民间组织积极探讨开展务实的试点示范项目、技术研发将是未来合作的重点。各国应建立以碳指标为导向的标准体系，采取一系列政策措施来刺激对低碳技术的投资，对于不同技术发展阶段的不同类型的技术，采取不同政策工具和融资方式，大力推进国际技术转让与合作。

4.4 加强气候变化科学及认知的能力建设

气候变化怀疑论者一直都存在，这也是应对气候变化不断曲折中前行的原因之一。加强气候基础科学的研究，提高现有的认知水平，减少对气候变化趋势预测、气候变化原因分析，以及气候变化风险评估的不确定性仍是当前应对气候变化的重点工作之一。另外，针对绿色低碳发展是否能给经济发展带来红利也是一些领导人权衡行动力度的重要方面，开展绿色低碳发展和能源转型的经济学分析，有助于人们提高政策决策水平和行动力度。