引言

印度同时作为“金砖五国”和“基础四国”之一，在未来20年或者更长一段时间，无论经济发展、能源结构以及能源消费状况，都会有巨大的变化，在世界能源供需市场的地位也将不断加重。同时，印度也是受气候变化影响非常大的一个国家，应对气候变化也是今后重要的方向性政策之一。印度的能源政策以及气候政策，将对未来全球温室气体排放格局有很大影响，也将对巴黎气候大会后全球气候合作成败有重要作用。

“来印度制造”(Make in India)是总理莫迪在2014年9月提出的发展倡议或行动口号，其主要目标是增加制造业在GDP的比重，提升创新水平，减少环境污染，增加就业岗位。在此倡议下，对于能源系统的影响，莫过于两个核心战略的推出，即保障电力供应覆盖全国和不断扩大制造业在GDP的比重。按照规划和政策设计，到2025年左右，制造业将占GDP的25%，并在2040年提高到30%。在未来10年能源电力投资将有更快的增长，以实现电力供给的全覆盖和可靠性。在未来20年或者更长时间里，随着快速的城市化进程，一方面需要巨额的能源发展方面的投入，另一方面，印度未来的能源供需、能源结构、技术水平以及能源相关的污染排放等，都会有巨大变化，其能源体系将按照发展目标走向“更加安全、可持续和更加创新”的方向。到2040年印度将成为世界能源消费的巨头，将占全球新增能源消费的25%。到2040年，全国煤炭需求将是目前水平的2.7倍。其能源结构中，化石能源比重也将从2000年的65%提高到2040年的81%^[1]。由于能源需求的大幅增加，化石能源比重持续上升，污染物排放包括温室气体排放也将不断增加。无论是国际上对能源消耗引起的温室气体排放问题的关注和共同应对，还是由于化石能源消费增加导致的环境污染问题，印度未来的能源和气候政策以及导向都是全球关注热点，这也对中印在未来政治和经济合作上影响很大。本文搜集整理了近期国际上以及印度国内关于能源发展和气候变化的有关文献，以能源政策和气候政策为核心，梳理了相关内容，并对相关内容进行了评论。

1 “来印度制造”以及未来的经济社会发展规划 1.1 “来印度制造”及其背景下的经济和社会发展规划

2014年9月，总理莫迪发起“来印度制造”倡议，其目标主要是在25个行业增加就业并提高技术水平，对环境污染降低到最低程度，并吸引外资和对技术进步的投资。这一倡议下，据“Make in India”网站^①有关数据资料，印度制造业的比重将从目前的16%提高到2022年的25%，每年将为1200万人提供新的就业岗位。“来印度制造”的背后其实是印度新的发展模式。在此之前的发展模式首先是降低农业在GDP的比重，1977—1978年农业在GDP的比重为44.8%，目前约为16%。尼赫鲁时代工业发展从国有经济逐步转向为市场经济，同时服务业一直是GDP的主要贡献行业。这段发展中，新增就业岗位极少，其结果是有50%以上的人口依然从事农业活动，教育等社会经济发展受到约束。“来印度制造”倡议的实质是到2022年以及更远未来实行新的发展模式。这一新模式下的社会经济发展，也必将会影响印度的能源政策和气候政策。

① http://www.makeinindia.com。

目前正在执行中的“十二五规划”(2012—2017年)将规划期内GDP发展速度设定为8%左右，其中前半段稍慢，后半段加快到9%左右。其中农业年均增长4%，制造业要在规划期后两年达到10%的增长速度。印度多年来实行五年计划制度，目前正在执行的第12个五年计划到2017年3月终止，并且以前都由国家计划委员会制定和监督执行。莫迪政府新设立的“印度改革全国学会”已经取代国家计划委员会，制定国家发展战略。该组织最新举措打算改变现行经济规划模式，2017年起将实施为期15年的长远发展规划。

无论长期或者近期规划，印度都将竭力保持世界经济增长引擎地位，把追赶中国、跨入10万亿美元经济体作为经济发展目标。这样，从2017年开始要维持10%的年经济增长率才能在2032年左右实现跨入10万亿美元经济体的目标。经济发展的同时，城市化也将是印度面临的发展问题。2011年城市化率为31%，即3.8亿人口居住在城市。而到2030年这个数字将提高到6亿。愿景上，到2040年，中产阶级家庭占比将从2014年的25%提高到80%，由此将增加3.2亿辆汽车保有量，同时居住、道路和其他城市基础设施建设需要的钢铁、水泥等也将会对能源需求提出更多要求^[2]。印度作为世界经济格局中的后起之秀，经济、能源结构都不断发展、更新。在许多经济合作与发展组织(OECD)国家能源需求开始减少，以及更多国家正在向能源消耗与GDP增长脱钩的转变中，印度作为新兴体国家将在未来到2030年以及更久时间内保持能源需求不断增加。

1.2 能源供需现状

能源供给、能源需求以及国内生产格局等使得印度能源形势较为严峻。2000—2013年，印度一次能源消费从6.30亿t标煤增加到11.07亿t标煤。2013年煤炭、石油和天然气在一次能源消费中的比例分别为44%、23%和6%。核能的比重为1%。在占到总消费26%的可再生能源中，92.3%来自生物质能，7.7%来自水能，其余的能源品种占比微乎其微。从占全球能源需求比重上，2000—2013年，全国占全球能源需求比重从4.4%上升到5.7%，与当今占全球人口18%的比重相比，未来能源需求上升趋势还要持续^②。2013年印度人均消费0.88 t标煤，与中国的2.76 t标煤相比，差距非常大。

② 以上数据来自国际能源署IEA，部分有换算。

国内能源生产方面，2000年和2013年国内能源生产量为5.0亿t标煤和7.5亿t标煤，与消费量相比，20%和32%的能源需求来自进口。2013年，煤炭、石油和天然气消费的30%、76%和36%来自进口^[2]。

印度能源供需中有以下几个特点：(1) 煤炭举足轻重。煤炭探明储量870亿t，按照目前消费水平，够用140年。在能源消费体系中，煤炭消费量一直持续增加，并且在可预见的未来，无论消费量还是所占一次能源消费比重，都将持续增加。印度煤炭生产量每年保持大约4.2%的增长，2015/2016年原煤生产约6.3亿t，其中92%的煤炭生产是露天开采。预计2016/2017年原煤需求量为9.8亿t。煤炭消费量基本保持7%的年增长，而过去6年中煤炭进口量保持20%的年增长。(2) 原油进口，炼油出口。印度是世界上排名第四的炼油大国，炼油能力仅次于美国、中国和俄罗斯。印度具有石油进口的便利条件。依靠原油进口量的增加，炼油工业持续发展，炼油能力由1999年的219×10⁴桶/d提高到2008年的299×10⁴桶/d，继而快速提高到2013年的432×10⁴桶/d，一直是成品油净输出国^[3]。2015/2016年原油生产量3700万t，比上一年度减少1.3%。进口原油增加1000万t达到1.99亿t。(3) 可再生能源消费方面，印度目前依然大量使用传统的生物质能用于生活燃料。2015年在总装机中非水电的可再生能源占总装机的13.2%。2015年风能发电装机26769 MW，超过西班牙成为世界上第四大风能使用大国。太阳能装机从2010年的40 MW增加到2016年4月30日的6998 MW，在其总发电装机容量298 GW中所占比例较低。印度水能资源丰富，目前由能源部负责25 MW以上大型水电的开发，25 MW以下的小水电由可再生和新能源部负责。2015年水电占总装机容量的14.1%，占开发潜能的25%。(4) 印度核能利用较早，受到燃料铀获得的限制，目前在7处地方有21座机组，总装机6 GW，另外目前在建4 GW。核能在一次能源使用中所占比重为1%^[2]。目前约3.3%的发电量来自核能^③。(5) 能源管理部门分割严重。印度政府设有电力部、煤炭部、新能源和可再生能源部、石油和天然气部以及原子能局。另外电力系统中，过去长期存在输电配电行业内资金状况差、效率低下、终端用户用电价格低、电网输配损失大、电费收取困难等状况，也极大影响了发电行业的健康发展，造成电力行业整体管理差、服务能力不足、能源发展投资缺口大的局面。(6) 由于区位和区域发展分异，29个邦、6个中央直辖区及德里国家首都区政治体制经济发展情况差异明显，在能源获得、能源使用以及能源基础设施建设上差异很大^[4]。

③ 本节以上数据除特别说明外，均来自TERI Energy and Environment Data Diary and Yearbook (TEDDY) 2015/2016。

2 能源政策和气候政策

能源政策与气候政策，尤其对于发达国家和新兴国家来说，是紧密相关、互相影响的，其背后都服务于国家和地方的发展利益^[5]。对于印度来说，今后在“来印度制造”下的新的社会经济发展道路必将考虑能源安全，而气候政策在很大程度上又受到能源安全、非传统能源供应与竞争以及能源利用下环境污染治理的影响。

2.1 能源政策

2016年10月2日，印度政府正式批准《巴黎协定》，代表全球4.5%温室气体排放的印度使批准国温室气体总排放达到全球的52%。《巴黎协定》将在协定国温室气体排放达到全球55%的30天以后正式生效。印度是“基础四国”当中唯一一个没有设定峰值年限的国家。国家自主贡献(INDC)预案目标为：到2030年把单位GDP排放强度在2005年的基础上降低33%~35%；通过加强造林，增加25亿~30亿t的碳汇；在国际社会支持下，到2030年将非化石燃料在其能源结构中所占比重从目前的30%增加到40%左右，并在2022年增加175 GW的可再生能源生产能力。在未来经济发展规划还未正式出台前，对经济发展以及能源需求等有不同的预测和研究。国际能源署2015年出版的“印度能源展望”（India Energy Outlook)，设立“新政策情景”（New Policies Scenario)，并在此情景下，预测到2040年印度能源供应和需求的变化，值得参考。这里就新政策情景下，并参考其他研究文献相关研究内容，对印度未来主要能源发展和能源政策做一介绍^④。

④ 本节数据除特别说明外，均来自“新政策情景”。

新政策情景下，到2040年印度年均经济增长保持在6.5%，高于全球任何一个经济体。其中，到2020年的前半段，发展速度为7.5%，而之后逐步降低并维持在6.3%左右。到2040年，大约有3.15亿新增城市人口，城市服务功能的提高以及居住面积的扩大等，都将对能源需求提出更高要求。高速增加的能源需求，以及国内对经济和环境发展的日切关注，都要求政府提出有效和周密的能源治理政策^[5]。

能源政策方面，新政策情景旨在立足提高能源供应能力，减少能源对外依存度，提高能源利用效率，进一步扩大可再生能源比例，并提高电力供应接入度和可靠性。新政策情景下，电力装机将在2025年和2040年分别比2013年水平增加122%和309%，即翻一番和翻两番，这样其化石能源消费也将占到全球消费的8%和12%，目前水平是5%。电力供应全国覆盖程度将在2040年实现100%全覆盖，而2013年状况是81%。也就是说，加上新增人口，将面临解决3.9亿人可以用到电的问题。为此，印度也将对不同人口密度地区实行比如电网供电和分布式供电系统等不同方式，以节约供电系统建设费用。

能源进口方面，煤炭进口将先增后降，以期实现其对外依存度从2025年的37%降低到2040年的31%，2013年煤炭对外依存度为29%。未来将占据全球煤炭消费增长的60%，即使这样，到2040年煤炭消费总量也不到中国的一半。基于印度石油资源情况，未来石油进口将不断增加，对外依存度将在2040年达到91%的高位^[6]。天然气将在未来保持在50%的对外依存度上，目前处在一个不断提升比例的过程，而且液化天然气(LNG)的进口与价格高度相关。印度已经成为亚洲第一个进口美国页岩气的国家，并且去年在期货和短期基础上超过韩国成为世界第二大LNG进口国。

对于可再生能源，能源政策将不断支持和推动包括以太阳能和风能为主要品种的发电场建设^[7]。水电比例将小幅度稳步增长。以发电能力为例，在2040年火电和核电等占57%外，其余依次为太阳能(18%)、风能(13%)、水能(10%)和生物质能(2%)。国家太阳能研究所估测，印度太阳能发电可装机潜力为750 GW，这相当于目前总装机的3倍。国家目标上，将在2022年实现太阳能发电装机100 GW。新政策情景下，2040年太阳能发电装机188 GW，这将使印度成为仅次于中国的世界第二大太阳能装机大国。由于存在风能资源获得性问题以及与太阳能的竞争^[7]，风能在新政策情景下，将在2040年实现142 GW的装机容量。

稳步发展核能是未来印度采取的能源政策的一部分。由于铀资源不足，而且限制进口，核电建设受到一定程度的影响^[8]。国家长期目标方面，规划至2050年国家四分之一电力供应由核能承担。其中重要前提是以钍为替代核燃料的反应堆成功运行，这项技术将希望在2022年试验成功，并在2030年前后投入商业运行。新政策情景下，核能将在2014—2040年间从5.8 GW提高到39 GW，占总发电比例也将从3%提高到7%。这也会使印度未来成为继中国之后的核电装机增加最快的国家。

印度在能源政策里非常重视能效提高^[9]。这不仅体现在对能源供应侧的技术和门槛限制，包括不同人口密度地区使用不同的电力供给方式(电网或者分布式等)，而且还体现在对能源消费侧的管理措施，包括鼓励使用LED灯，企业能效管理措施等。对于高能耗企业，印度推出建立“行动、实现、输出”(Perform, Achieve and Trade, PAT)的能效交易市场^[10]，树立了到2040年国内企业能效水平接近或达到全球最佳实践水平的目标。

2.2 气候政策

在迄今为止的气候谈判中，印度作为77国集团和“基础四国”之一，以全球人均低排放国家和全球温室气体第四大排放国的身份和角色参与合作与博弈。过去20年中，印度一直坚持共同但有区别的责任原则、支持发达国家对温室气体排放负历史责任以及提供必需的资金和技术援助的要求，对于《联合国气候变化框架公约》的建立和维护都发挥了重要作用。印度大部分人口处于洪水、风暴、干旱以及海平面上升的威胁中，同时对气候变化敏感的农业、渔业和林业也是赖以生存的重要行业，气候变化对水分平衡空间和时间上的影响将对印度农业和能源供给产生重大影响^[11]。因此印度是世界上受气候变化影响非常显著的国家。

在哥本哈根大会以前的国际气候谈判上，印度一直坚持共同但有区别的责任原则，奉行以人均排放和历史排放作为减排责任标准，并在政策导向上坚持减排不能影响发展的理念^[12]。这些政策理念的形成，受到印度国内资料缺少、对国际谈判缺乏信任、强调公平发展、对数量巨大的那些小而穷的“污染者”在技术和政策上有效管理的困难以及维护国家主权的强烈意志等方面的影响和刻画^[13]。

对于传统的气候政策的内容及其塑造，有大量文献都做了描述和分析^{[6, 14-16]}。哥本哈根大会以后，国家层面上印度联邦院(Rajya Sabha)基本有两派声音。一派主张通过各议员将气候变化与地方环境问题相联系，以此影响选民；另一派坚持历史责任谈判立场，从国家利益出发，保护发展空间，后者总体占多数。联邦院辩论形成的决议是围绕保护发展，而不是气候变化本身^[17]。国家自主贡献预案的内容意味着，到2030年，对煤炭的高度依赖将导致其温室气体排放量的不断上升。同时也应该看到，即使到2040年，按照预测，其人均排放量仍然低于世界平均水平。

对于气候变化政策新的方向和变化，本节参考了印度能源和资源研究所(TERI)、国家计划委员会的包容性发展低碳战略专家组(Expert Group on Low Carbon Strategies for Inclusive Growth)以及印度政策研究中心(CPR)等机构的研究成果，整理如下：总体上，履行《巴黎协定》是对甘地提倡的可持续生活方式精神遗产的遵循，是符合印度文化和精神理念的^[18]。过去在气候变化国际谈判中强调历史责任，认为几乎为零责任的印度承担的任何减排行为都是份外的。这一立场会误导无需努力工作，降低发挥能动性和积极性。未来把历史责任作为手段，气候政策上一方面避免承受过多国际压力，另一方面将保证发达国家承担国际减排的更多任务^[19]。协同效应理念(co-benefits approach)是在发展构想和有效气候保护行动之间使用的有效手段^[20]。在制定未来国家气候战略和政策方面，政府把协同效应作为理念和方法，推出了一系列规划和政策^[21]。现有的国家自主贡献预案是在环境政策上，吸收采纳已经实施的包括国家气候行动计划、能源保护法案、种植业国家政策、国家电力政策以及综合能源政策等法规法令^[22]。2014年4月包容性发展低碳战略专家组发布的低碳发展政策建议中提出，只有当各个发展目标综合成为一个框架并进行系统整合纳入发展战略，印度才有可能实现较快的、可持续的和更加包容的发展^[23]。该报告以2030年实现温室气体减排和包容性发展为目标，以能源价格、碳税、总量管制与交易制度、补贴、法规等为政策手段，规划了可再生能源、能源效率提高、标签和标识以及碳清单和相关数据管理系统等12个方面的低碳发展目标。

在这样的发展背景下，印度气候政策在国际和国内发生的主要调整表现在：第一，在环境保护、能源安全和气候变化方面重视协同效应，不再单纯认为承担减排任务就是限制经济发展；第二，在国内出台《国家应对气候变化行动方案》等战略规划的同时，在国际谈判中认识到气候变化作为全球共识是全球治理的重要内容，需要国际合作。在国际谈判中的形象也更为积极；第三，气候政策里，温室气体排放量的减少不是其关心的首要问题。这体现在对煤炭利用的持续增加上。同时印度更加积极发展可再生能源，以及进一步扩大核能利用。国内政策上强调以清洁燃料、能效管理以及节能技术等降低空气中主要污染物的排放和浓度。

3 对印度能源政策和气候政策的评论 3.1 未来印度温室气体排放的展望和中印比较

印度未来能源需求的总体情况与中国相比，到2040年，新增能源消费总量两者相当。能源品种上，印度明显要高于中国增加的，包括煤炭和石油；中国显著高于印度的主要在核能、天然气和可再生能源上。因此，未来新增能源需求中，中国将比印度更加清洁。中国将努力实现在2030年碳排放达到峰值的目标，而印度2040年能源消耗下的碳排放量将成倍高于2013年水平，这将使印度在未来成为世界上最大的碳排放增加贡献国。

按照新政策情景印度单位GDP能源消耗，即能源强度将在2025年和2040年比2013年水平分别降低34%和55%，单位能耗CO₂排放分别降低19%和29%。虽然能源结构在不断清洁化，但是排放总量将进一步扩大。2013年印度温室气体排放占全球总排放量的6%，在2025年和2040年将分别占到9%和14%。尽管如此，如前所述，其人均碳排放量仍在全球平均水平之下，即使在2040年也才是平均水平的80%，而人均能源消耗更是只占到全球平均水平的60%。

人均能源消耗相比，在2011年中国为2.6 t标煤，基本与全球平均水平(2.69 t标煤)持平。OECD国家人均为6.0 t标煤，1990—2011年几乎无变化。随着经济的发展和生活水平的提高，非OECD国家人均一次能源消费量快速增加，2011年达到1.86 t标煤，1990—2011年年均增长1.45%。在世界能源消费大国中，加拿大人均一次能源消费量最高，2011年为10.4 t标煤；美国、韩国和俄罗斯人均仅次于加拿大，分别为9.67、7.52和7.36 t标煤，法国、德国、日本人均为5~6 t标煤。而印度人均仅为0.86 t标煤。进入21世纪以来，中国人均一次能源消费量年均增速为7.35%，远高于世界同期1.19%的平均水平。

就能源消费结构而言，中印两国目前在能源结构方面有相似之处，即煤炭资源、水利资源储量丰富，由此奠定了两国以廉价煤炭为主的能源消费结构，以及以燃煤火电为主的电力生产结构。2014年中印两国能源结构中煤炭的占比分别为66.0%和56.4%。从未来能源结构的变化趋势看，中国将更趋于低碳清洁化，而印度将会继续增加煤炭在其能源结构中的比重。

就“来印度制造”的发展愿景而言，与中国相比，印度经济增长将更多依靠像软件业这样的技术型行业，以及不断增加制造业在国民经济中的比重。与中国不同的是，印度不会过分依靠高耗能的制造业来拉动经济。印度的软件技术仅次于美国，名列世界第二；在全球软件开发市场中，印度占据16.7%的比重。在经济发展的同时，无论国家和地方政策，都将把能效提高作为核心战略，使用和推广节能技术，这也是“来印度制造”经济增长模式下的必然要求。

3.2 印度气候政策的未来

近期，Rogelj等^[24]在《自然》杂志上发表研究论文，在对提交给巴黎会议的关于在2020年之后采取行动、到2030年减少全球温室气体排放的各国国家自主决定贡献进行评估后表明，完全实施INDC可使2030年全球碳排放水平达550亿t CO₂e，比不采取气候政策每年减少90亿t CO₂e，比当前气候政策的情景每年额外减少40亿t CO₂e。但即使完全实施INDC，21世纪末全球温度仍会上升2.6~3.1℃，到2030年2℃碳预算将耗尽。全球需要更多其他国家、地方或组织的更加雄心勃勃的减排计划，才有可能实现增温幅度限制在2℃以内的目标。

印度的气候政策中一直坚持提高人民福祉、消除贫困的目标和理念。IPCC前主席、印度人拉金德拉·帕乔里(Rajendra Pachauri)，曾是1995年IPCC第二次评估报告的主要撰写人，曾长期担任能源和资源研究所所长。帕乔里认为环境保护及政策制定应该立足于发展中国家的环境状况和经济发展状态。在印度有2亿以上的人严重营养不良。所以要保护生态环境，确保水资源受到恰当保护，保护生物多样性，保护森林资源，尤其是为穷人做一些实在的事情，同时确保更大范围的食品安全。眼下而言，坚持发展经济、消灭贫穷比应对气候变化更为重要和迫切。

印度作为全球第三大碳排放国、第八大经济体，在气候变化国际政治舞台上有着重要的角色。关于气候政策的未来，印度的INDC被普遍认为是积极的，虽然到2040年碳排放量将成倍高于2013年水平，成为世界上最大的碳排放增加贡献国。关于INDC本身，国内目前比较一致的观点或者对实现承诺的前提是获得应该有的资金和技术支持^[25]。从对历史责任不同的看法出发^{[1, 25]}，进而对实现INDC需要资金的不同认识，比如对协同效应的估算等，印度一方面在国际上积极努力使发达国家或者历史责任大的国家未来承担更多的减排任务并提供更多的资金和技术支持，另一方面在莫迪政府设计下的包括“来印度制造”的发展规划中努力为自己开拓一条低碳发展之路。这条路的经济发展和减轻贫穷，实际上比减轻温室气体排放困难更大，风险也更大，同样也是相辅相成的。

同样，未来印度在其满足能源需求发展中的成功或者失败，不仅仅是印度本国的事情，而且是全世界的，因为印度不成功，《巴黎协定》也就失败了^[22]。

4 结语

未来20年内，印度将作为世界人口第一大国出现。为满足电力供应无间断全国覆盖，也为自己的能源和经济发展设计了一条艰难和有信心的发展道路。以“来印度制造”为发展口号，印度已经不可以复制欧美国家先增长、后治理的模式，或者照搬中国GDP连续高速增长的发展经验。印度未来的发展目标旨在不断提高人民福祉，增加中产阶级的人口比例，其能源和气候发展政策都是围绕这个目标，在夹缝中寻找可持续发展道路。同时可以看到，未来印度人口将超过中国成为世界第一大人口国、其碳排放第三大国的位置也将不可动摇。

印度未来的能源和气候政策对中印合作战略的启示有：中印同时作为煤炭消费大国，在国际煤炭市场方面的合作非常重要，同时清洁煤技术的合作与交流应有广阔前景；核能利用上，无论在核反应堆技术还是在核能和平利用上，中印作为亚洲地区主要核技术领先国家和邻国，都应该在今后加强技术和产业交流与合作；可再生能源利用方面，中国在技术和市场方面目前遥遥领先于印度，今后可以在包括分布式能源利用、能源扶贫等项目开展上加强交流与合作。气候国际谈判与合作交流方面，中印同属“基础四国”，在《巴黎协定》全面履约的国际形势下，中国应该清楚认识到印度履约的国内形势和条件，并对此应该有科学的判断和相关决策的支撑研究。