气候变化是人类可持续发展面临的严峻挑战之一。IPCC第五次评估报告指出^[1]，气候系统的变暖是毋庸置疑的，人为影响是造成观测到的20世纪中叶以来变暖的主要原因。气候变化导致厄尔尼诺、干旱、洪涝、风暴和高温热浪等各种自然灾害频繁发生。气候变化带来的不利影响日益凸显，采取积极的应对气候变化行动刻不容缓。《联合国气候变化框架公约》（以下简称公约）作为全球应对气候变化的主要渠道，从1992年成立以来，一直致力于从全球层面促进各国积极应对气候变化行动^[2]。在2015年底的巴黎气候变化大会(COP21)上，一百多个国家共同通过了《巴黎协定》^[3]。《巴黎协定》重申了公约第二条，要努力减少和避免人类活动直接和间接导致气候变化带来的不利影响，明确了努力控制全球在2100年实现控制温升相对于工业化前不超过2 ℃的长期温升目标，并将低碳绿色可持续发展定为未来全球发展的目标。

相比发达国家，发展中国家受气候变化的影响更为严重。但由于经济发展水平所限，发展中国家在应对气候变化行动非常有限，能力亟待提高。由于温室气体的历史累积效应，公约共同但有区别的责任原则(CBDR)中明确了发达国家有责任为发展中国家应对气候变化提供资金和技术等方面的支持^[4]。为在公约主渠道下获得更多来自发达国家的支持，发展中国家一直在能力建设议题下积极争取。在巴黎气候变化大会上，能力建设议题终于实现了历史性突破，成立公约下第一个能力建设国际机制，并强调了教育、培训和公众意识的重要性。本文将从能力建设议题的背景、近年来取得的进展与成果、各方立场以及未来走向等几个方面进行解读。

公约第4.7条明确指出发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本公约下的承诺，将取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行，并将充分考虑到经济和社会发展及消除贫困是发展中国家缔约方的首要和压倒一切的优先事项。因此，1994年公约签署生效后，广大发展中国家强烈要求发达国家提供支持，加强发展中国家的能力建设。第五次缔约方大会(COP5)首次通过了针对发展中国家能力建设的决定(第10/CP.5号决定)，承认发展中国家需要加强能力建设，强调发展中国家能力建设必须以发展中国家为主，反映发展中国家的优先需要，在发展中国家执行，并决定公约资金机制要为此提供资金和技术支持。

尽管能力建设在应对气候变化行动中具有重要意义，但是其在最初的公约谈判中并不是单独的议题。在2007年第十三次缔约方大会(COP13)通过的《巴厘行动计划》中，虽然多处表述了能力建设相关要求，反映了发展中国家在减缓、适应、资金和技术支持上能力建设的需求，但能力建设并不是四个核心要素(即减缓、适应、资金、技术)之一。在2009年达成的《哥本哈根协议》中表述了要求发达国家提供充足的、可预见的、可持续的资金、技术和能力建设支持的内容。此后，在广大发展中国家的强烈要求和普遍关注下，在由巴厘行动计划确定成立的公约长期合作行动特设工作组(AWG-LCA)中将能力建设列为独立议题^[5]。

2001年第七次缔约方大会(COP7)通过了《马拉喀什协议》，确定了发展中国家能力建设框架，明确了能力建设的需求领域和范围，包括：(1)能力建设的机制建设；(2)增强和/或创造扶持型的环境；(3)国家信息通报；(4)国家气候变化方案；(5)温室气体清单；(6)脆弱性和适应评估；(7)执行适应措施方面的能力建设；(8)减缓办法执行情况的评估；(9)研究和系统观测；(10)技术的开发与转让；(11)提高决策能力；(12)清洁发展机制；(13)因执行公约第四条第8和第9款而产生的需要；(14)教育、宣传和培训；(15)信息与联网。协议同时指出，要通过多种形式加强发展中国家应对气候变化的能力建设，发达国家应当对发展中国家的能力建设提供资金和技术支持；能力建设应由发展中国家自己主导，应在实践中学习，能力建设的基础应是发展中国家已开展的工作及在多边和双边组织的支助下开展的工作^[4]。随着谈判的不断推进，马拉喀什能力建设框架范围内的多项内容如国家信息通报、研究和系统观测、技术的开发与转让等目前已成为公约下的独立议题。作为发展中国家开展能力建设的重要指导性框架，该框架一直沿用至今。

自能力建设在公约谈判中成为独立议题后，如何建立一个有效的国际机制用以协调和促进公约下能力建设活动的有效实施一直是发展中国家的主要诉求。但发达国家对此一直持反对态度。经发展中国家多年努力，两大阵营首次在2012年经相互磋商妥协下，成立了德班论坛(Durban Forum)。该论坛在公约附属履行机构(SBI)的监管下每年在SBI会期内举行，就具体的议题邀请参与气候变化减缓与适应行动的利益相关方进行交流。尽管在德班论坛的最初设计里提到了协调资源，评估发展中国家应对气候变化存在的能力建设需求和差距，以及审评及促进国际应对气候变化进程中能力建设的有效性等目的，但受限于组织形式和授权，德班论坛最终仅是一个有限的信息交流平台，它的实际功能距发展中国家所需求的能力建设国际机制相去甚远。

2011年，在南非德班，公约第17次缔约方大会决定在结束AWG-LCA两轨谈判的同时，开启就2020年后国际应对气候变化行动的德班加强行动平台特设工作组的谈判(简称为德班平台)。在德班平台的谈判中，能力建设被作为三大支持执行工具(Means of Implementations，资金、技术和能力建设)之一列入谈判的主要议程中。随着IPCC第五次评估报告的发布，国际社会对气候变化科学认知和对气候变化问题的认同均得到提升，在应对气候变化行动方面也逐渐由对抗向积极合作转变。巴黎气候变化大会在这样的背景下，达成了空前的政治高度。从多哈气候变化大会后，历经3年多的深入磋商和密切交流，发达国家和发展中国家终于在能力建设的机制问题上取得了突破性进展。在COP21的决议里授权通过SBI建立巴黎能力建设委员会(PCCB)。该委员会将全面协调对发展中国家能力建设支持，同时监管2016—2020年的能力建设工作计划，全面系统地促进和增强发展中国家应对气候变化的能力建设活动。在2020年时，还将通过一个能力建设未来机制的决议。另外，《巴黎协定》中明确了能力建设目标为提高发展中国家应对气候变化能力，是为发展中国家尤其是最不发达国家和小岛国等缺乏能力和最脆弱国家通过增强其适应和减缓行动，辅助技术发展、扩散和应用，获取气候资金，提高教育、培训、公众意识、透明度和定期交流以提高其应对气候变化行动的有效性。协定强调了能力建设，特别是对发展中国家，要国家主导、基于国家需求和扶持国家自主能力；另外，协定中明确发达国家向发展中国家提供能力建设支持的承诺；同时，也强调了各缔约方要增强能力建设的透明度。

根据《巴黎协定》第85段的授权，缔约方需要建立一个透明度能力建设倡议(CBIT)用以增强2020年前后的机制和技术能力，从而支持发展中国家实施《巴黎协定》第13条透明度相关事宜。同时，协定还要求全球环境基金(GEF)对该倡议进行资金支持。在缔约方的敦促和要求下，GEF在2016年5月的第50次理事会上成立了CBIT信托基金。该基金旨在：1)增强符合国家优先事项的透明度有关活动的国家机构；2)提供满足《巴黎协定》第13条所规定的条款的相关工具、培训和援助；3)协助不断改善透明度。目前该基金已募集到资金3000万美元。

自公约成立以来，能力建设活动主要由公约内外的机构、机制通过双边和多边渠道展开。公约下涉及能力建设活动的议题机构(thematic body)如图 1所示，主要包括公约非附件一国家信息通报咨询专家组(CGE)、最不发达国家专家组(LEG)、适应委员会(AC)、华沙损失损害机制(WIM)、技术执行委员会(TEC)、气候科技中心和网络(CTCN)、资金常设委员会(SCF)和清洁发展机制执行董事会(CDM)。这些议题机构主要通过培训的形式开展与其议题内容相关的能力建设活动(图 1)。培训的方式包括研讨会、电子学习模块、指南和会议等。根据秘书处每年汇总的各机构涉及能力建设活动的报告来看，目前正在开展的能力建设活动主要是提高各国专家编制公约所需的各国报告的能力，包括国家信息通报(NC)和两年更新报(BUR)。

图 1 公约下涉及能力建设活动的议题机构及其活动内容 Figure 1 Institutions involved in the capacity building actives under the Convention and their related content

除了议题机构，公约资金机制下的各运行实体即全球环境基金(包括最不发达国家基金(LDCF))、气候变化特别基金(SCCF)，绿色气候基金(GCF)和适应基金也在支持开展与能力建设相关活动。在GEF下，气候变化高度相关的能力建设被分在基础活动(Enabling Activities，EAs)这一类别下。自成立以来，全球环境基金信托基金(GEFTF)和LDCF共使用3.667亿美元资助354个EAs，其中有262个EAs（3.298亿美元)用于支持NCs和BURs，占GEF总基金的2.6%。当然，由于能力建设的多领域交叉特性，GEF也通过《增强能力建设的战略方法》、强化GEF项目中能力发展要素、靶向性的能力发展项目、LDC和小岛屿发展中国家联盟(SIDs)国家特别计划等交叉领域和项目开展能力建设相关活动。

公约下能力建设的审查工作主要在SBI下展开。每隔五年，SBI就会对发展中国家的能力建设框架的执行情况进行全面审查。审查的信息来自多个方面，包括缔约方提交的国家信息通报里的能力建设活动的进展情况、GEF和联合国相关机构提交的信息等。根据缔约方协商一致审查的职权范围，秘书处将所有相关信息进行汇编和综合后形成报告。目前已完成第一次和第二次全面审查。第三次审查正在进行中。第一次全面审查在2004年布宜诺斯艾利斯气候变化会议(COP10)期间展开。缔约方识别了提高能力建设的实施的关键因素，包括：优先机构性能力建设；确保资金和技术资源可获得性；提高捐助者的支持、调和支持和受援国的国家重点计划和战略的关系等。第二次全面审查在2008年的波恩气候变化会议期间展开，并在2011年德班气候变化大会(COP17)内完成。这次审查了过去5年能力建设框架所取得的进展，同时也对存在的差距进行了归纳。在对《京都议定书》的执行情况的审查过程中，缔约方归纳了识别出的能力建设存在的问题，如：CDM项目活动的地域分布问题；培养和留住能够规划和实施项目活动的专家的需求等。第三次全面审查原计划在2015年波恩气候变化会议上开始，但由于缔约方对审查的职权范围(TOR)的讨论一直没有达成一致。在马拉喀什气候变化大会（COP22）上，各缔约方对最终就第三次全面审查达成一致，第三次全面审查正式展开。

当前在公约下，能力建设的信息平台主要为德班论坛和能力建设门户网站(capacity building portal)。如前所述，在德班论坛的授权上提到该论坛要发挥审评等目的，发展中国家也寄望德班论坛能够成为增强发展中国家能力建设的国际机制。但实际上自建立以来，德班论坛限于其自身的性质，仅发挥了其聚焦某一主题交流相关信息的作用。依据最初的设计，德班论坛每年在波恩气候变化大会期间召开，为期2天半。自2011年到目前为止，德班论坛已举行了5次活动。每次的论坛活动都会依据缔约方的提案，由秘书处联系相关专家和组织就特定主题进行报告和讨论交流。参会人员包括各缔约方谈判代表、利益相关方、联合国相关机构、非政府组织等。会后由秘书处对论坛期间的活动和成果进行汇总归纳，并放在公约网站上供各缔约方和利益相关方查询和借鉴。

应缔约方的要求，公约秘书处需要收集、处理、汇编和传播公约和附属机构下有关实施发展中国家能力建设框架的进展信息。在此背景下，秘书处开发了能力建设门户网站（如图 2所示）。该网站以《马拉喀什协定》里确定发展中国家能力建设框架的15个优先领域为基础，以直观的图表形式给出了近些年发达国家对发展中国家增强能力建设的支持，其主要信息来源是联合国各机构和GEF的相关活动。用户可根据地图直接选中想要了解的区域或者国家，点击鼠标即可获得目标区域获得能力建设相关的支持图表等详细信息。网站还提供相关内容的搜索，用户可设置相关条件对所需信息进行筛选。目前，网站主要提供发展中国家的能力建设相关信息。

图 2 能力建设门户网站 Figure 2 Capacity building portal of the UNFCCC

一直以来，发达国家和发展中国家的根本分歧在于能力建设议题的独立性。发达国家一直认为能力建设是交叉性议题，在减缓、适应、资金、技术等要素下均有涉及，不应再作为单独议题来设立机制，反对扩大其在公约下的范围。其中，以美国和日本为首的伞形集团坚决反对任何形式的机制建设，立场尤为坚决，而欧盟则相对中立。对发展中国家来讲，能力建设是其应对气候变化的基本前提。无论是采取减缓还是适应行动，均需要提高其应对气候变化的能力。现阶段在公约机制下，能力建设仅限于国家信息通报等领域的支持，且支持缺乏有效性，不能实现发展中国家国内相关领域能力的提高。在全球范围内，发达国家通过公约渠道开展的能力建设支持存在诸多问题，如仅限于项目支持，缺乏连续性、区域不平衡和不能审评等。基于这些现实，发展中国家寄望能像其他议题一样，通过在公约下设立能力建设的国际机制，从而协调支持性资源，有效帮助发展中国家以国家驱动为主真正提高其国内应对气候变化能力。

除了发达国家的坚决反对外，发展中国家对此议题的投入和重视不够也是能力建设机制建设过缓的重要原因。从COP7以后，发展中国家在能力建设议题上相比资金、技术议题的投入明显不足。这种不足主要体现在：1)对议题理解模糊，缺乏清晰设计。对比2011—2013年发展中国家就能力建设议题的提案可见，发展中国家整体对未来能力建设的机制设计不清晰，功能定位不明确；2)谈判力量的投入不足。发展中国家在能力建设议题上安排的谈判代表多为新手，有些甚至没有代表。在谈判过程中，很难形成合力对发达国家施压以实现发展中国家在此议题上的诉求。自中国担任该议题的G77+中国协调员后，从机制设计和谈判策略两个方面入手，同时利用了德班平台下谈判的势头与压力，最终实现了本议题在机制上的突破。PCCB的建立从一定程度上缓解了发达国家和发展中国家关于能力建设机制问题的冲突。从国际层面来看，发展中国家普遍对这一机制寄予厚望，希望其能够为发展中国家在对能力建设资源的获取、经验传播和有效提高发展中国家应对气候变化能力方面提供帮助。就发达国家而言，在积极推动发展中国家努力采取气候变化减缓行动的同时，对发展中国家的能力建设诉求上有所回应。

《巴黎协定》是一个全面平衡、持久有效的气候变化国际协议，涵盖了减缓、适应、资金、技术、能力建设和透明度等各要素。它的达成标志着国际气候治理进入了新的发展阶段，向全球传递出努力推动实现绿色低碳、气候适应型和可持续发展的强有力信号。然而，作为政治成果，《巴黎协定》全面平衡了各方的利益，在未来的遵约细节、实施安排等落实方面将会有更多的难题^[3]。在能力参考文献建设部分，《巴黎协定》决定授权成立的PCCB和CBIT两个国际机制。随着马拉喀什气候变化大会(COP22)的闭幕，PCCB将正式开始协助各缔约方就增强发展中国家应对气候变化能力建设问题展开工作。同时在发达国家的积极推动下，GEF也为CBIT成立了信托基金，这将为提高发展中国家增强其透明度的能力建设方面带来实质性帮助。尽管其具体规则和内容还有待后续谈判制定，但就当前的谈判进展来看，能力建设方面的工作可能会作为公约的一个亮点方向得以加强和拓展。

经过二十多年的谈判，缔约方在能力建设议题方面已经建立了相对完整的国际机制，《巴黎协定》对发展中国家和发达国家都提出了新的要求。随着PCCB和CBIT的达成，能力建设议题的谈判也将进入一个新的阶段。在国际层面上，谈判将转入更加务实和细节的工作上。如何发挥国际机制在增强发展中国家能力建设中发挥有效作用是各方亟待思考的问题。中国不仅需要做好积极主动参与新的国际气候变化治理进程，同时也需要对国内、国际能力建设工作进展和相应机制开展深入研究，以便在后续工作中形成更好的工作思路和体系构建，在国际谈判中积极给出符合中国大国形象、有逻辑、可操作的建设性方案，同时也为中国国内开展应对气候变化能力建设工作提供指导和支持。