在近现代科学三百多年的历史上，政府大规模支持科学研究尚不足百年。当政府广泛而深入地涉入科学领域，政府与科学的关系便成为人们必须直面的问题。也许在习惯于由一个“包打天下”的全能政府“统领一切”的吾辈看来，政府与科学理所当然是“领导”与“被领导”的关系；政府支持科学是义不容辞的责任，科学也应当满足政府与时俱进的各种需求。然而，在具有西方文化传统并崇尚学术自由的美国，在第二次世界大战即将结束的1945年7月，政府与科学尚处于“蜜月期”之际，科学精英的代表之一万尼瓦尔·布什(Vannevar Bush)却在题为《科学——没有止境的前沿》(亦称布什报告)的报告中明确指出，政府只有支持科学的责任，而没有控制科学的权力。

布什报告的问世成为科学政策历史上影响至深的大事。70年来，无论是美国还是整个西方科学政策界，只要谈及政府与科学的关系，大多“言必称布什”。1950年成立、享誉世界科学界的美国国家科学基金会(National Sceience Foundation, NSF)，也视布什报告为其奠基源头，奉布什为“精神之父”。正如NSF首任主任阿兰·T·沃特曼(Alan T. Waterman)所言，布什报告不仅是一份“历史文献”，而且是“美国政府与科学之间的关系的经典表述”。^[1]11实际上我们还可以说，若将二战视为美国科学事业发展的分水岭，那么布什报告则可看作是矗立其上的一块醒目的界碑——标志着政府与科学之间的关系开启了一个新时代。

更重要的是，意义重大且影响深远的布什报告，不仅重塑了战后美国政府支持科学研究与教育的体制机制，其提出或引发的科学政策新概念与新思想，如基础研究、创新的线性模型以及科学资助制度等，也成为迄今70年来“说不尽”的议题，丰富和发展了科学技术与创新政策理论及实践。从这个意义上讲，布什报告堪称划时代的科学政策奠基性文献。

一、 布什报告的价值：70年的“变”与“不变”

若要准确理解布什报告的价值，离不开对其历史背景的了解。《科学——没有止境的前沿》之所以被认为是划时代的科学政策奠基之作，是因为在此之前的美国，无论是政府还是科学界，都从未如此清晰而系统地阐释政府“为何”和“如何”支持科学。

美国作为摆脱英国殖民统治后建立起来的国家，自立国之初就崇尚“有限政府”，对中央集权的体制避之犹恐不及。科学研究是公民的创造性活动之一，自由探究属于公民的天赋人权，最初的美国宪法也并没有赋予政府管理科学的权力。直到19世纪后期，权力和财力均有限的联邦政府只在农业、采矿、天气预报、公共卫生等领域，支持必要的实用性研究。^[2]在所谓“纯科学”的领域，政府一直恪守着与经济领域类似的自由放任传统，尽管这一传统在一战和“大萧条”以及随之而来的罗斯福新政时期曾有所动摇。^[3]实际上，在二战以前的美国，政府与科学基本上是“井水不犯河水”的关系，联邦政府和科学界不仅相互疏离，而且双方都乐于保持这种状态。^[4]

二战彻底改变了这种状态。科学史家称二战为“科学家的战争”或“物理学家的战争”^[5]。这不单证明了正是凭借基于科学的巨大技术成就，美国及其盟国最终赢得了反法西斯战争的胜利，同时也意味着战时的科学精英善于运用政府授予的特殊权力，通过制度创新在政府与科学之间架起桥梁，有效地组织和动员和平时期远离政治的科学家们为国效力。^[3]布什就是这群科学精英的杰出代表。

罗斯福新政时期，布什等新一代科学精英就赞成政府向科研上陷入困境的大学伸出援手，同时也认同科学应当为国家经济复苏和社会进步做出贡献。二战期间，面对欧洲战场上以强大科技力量为支撑的纳粹德国的军事紧逼，以及担忧德军会抢先成功研发原子弹，布什临危受命组建科学研发局，成功地领导了包括曼哈顿计划在内的战时武器研发工作，对反法西斯联盟取得最终胜利发挥了关键性作用。1944年11月，颇具远见的罗斯福总统致信布什，要求他及其同事一道，总结科学研发局的战时成就与经验，提出如何将协调科学合作的“独特试验”有效地用于战后国家和平发展的建议。^[6]这就是布什报告的由来。

布什报告发布于1945年7月。此时正值二战结束在即。即将走出梦靥般战争的人们，对未来充满美好的憧憬，而科学与科学家亦声望正隆。人们不假思索地认为，和平时期科学家应该也能够源源不断地贡献新知识和新成果，保障经济繁荣和社会进步；而布什报告所要回答的，正是美国政府在战后如何继续促进科学进步，并利用科技成果造福国民。

所谓布什报告，实际上是布什在四个分报告的基础上亲自起草的一个总报告。这四个分报告分别是由他聘请的四个由杰出科学家组成的委员会起草完成的，即医学顾问委员会、科学与公共福利委员会、发现与培养科学人才委员会以及科学情报出版委员会。分报告逐一对应罗斯福总统在信中提出的四个方面的问题。布什本人的总报告采用了一个激动人心的标题，即《科学——没有止境的前沿》。这个“炫目”的标题，既体现了美国历史呈现出的不断开疆拓土的拓荒精神，也与科学研究永远探索新前沿的无尽追求巧妙地结合起来，令人印象深刻。报告发布之后立即在政府、科学界以及其他各界产生了强烈的共鸣。^[7]

布什报告以人们熟知和期待的科学成就及其应用为基点，首次明确宣告了科学之于“一个立足于现代世界的国家”的重要性与必要性。^[6]他指出，联邦政府有责任支持科学研究，这不仅因为科学进步将促进经济繁荣、国民健康、国家安全和公共福祉，还由于战后的美国“不能再指望把受战争破坏的欧洲作为基础知识的来源”，而“必须对我们自己发现这种知识给予更多的关注，尤其是因为将来的科学应用比以往任何时候更依赖于这些基础知识”。^[1]69

布什以一个科学家严谨的缜密逻辑，雄辩地写出了下面这段也许是《科学——没有止境的前沿》中流传最广、引述最多的文字，论证政府支持科学是“必不可少”的：

基础研究导致新知识的产生，提供科学上的资本，创造出知识的实际应用所必需的储备。……今天，基础研究是技术进步的先行官，这一点比以往任何时候都更加确实。……一个在基础科学的新知识方面依赖于他人的国家，不管其机械技艺如何，其工业进步将是缓慢的，在世界贸易的竞争中将处于劣势地位。^[6]19

这里所描述的科学、技术与经济的关系，启示了创新的线性模型，亦即，基础科学将促进技术进步，而技术进步又进一步推动工业和贸易发展。在这一模型中，每个阶段前后衔接，后一个阶段的发展总是建立在前一阶段的基础之上，而作为源头的基础研究显然具有举足轻重的根基作用。虽然自上世纪60年代中期后的几十年以来，经济学家和科技政策专家发现，科学、技术与经济之间的关系要复杂和丰富得多，远非简单的线性模型所能概括、描述和解释，^[8]但布什逻辑分明、言简意赅的表述早已深入人心，至今在不少重要的科学政策文件中，仍然能够看到布什式的呼吁或强调国家应当支持科学的理由。

布什报告不仅回答了政府“为何”支持科学的问题，而且提出了政府“如何”支持科学的新方案。布什建议，政府应当建立新体制、采用新规则，扮演只支持而不控制科学研究的新角色。具体而言，政府应当建立一个科学研究基金会，“由兴趣广泛、经验丰富并对科学研究和科学教育的特性有所了解的人”来掌管，这些人应保留其在学术机构的职位而在基金会从事兼职的管理工作；基金会“应该有稳定的经费以便能开展长期的资助计划，应当认识到必须维护探索的自由”，而将“政策、人事、研究方法和范围等方面的内部控制权”留给受资助者所在的研究机构。^[6]9这就是现今许多国家的科学资助机构最为常见的管理模式，即受资助的科学家在所属机构按自己的兴趣及安排开展科研，不受资助管理机构的控制或干预，而这样的模式在二战前的美国还不曾有过。

也许让如今热衷于大科学计划或组织大项目攻关的人难以理解的是，布什作为一个成功地发起并参与领导世界第一个大科学计划——曼哈顿计划的杰出科研组织者和管理者，为什么没有主张在和平时期继续由权力集中的政府来主导科学研究，反而要极力维护科学“探索的自由”？这既与布什所秉承的学术自由的文化传统有关，也基于他在战时与军方管理层打交道的不愉快经历。更重要的是，布什在领导科学研发局时，“发明”了一种有效的战时科学动员体制，即通过特殊的政府合同支持大学里的科学家进行军事研发。其特殊之处在于：承担政府研究任务的科学家不必集中起来，而是各自分散在具有浓厚的学术自由气氛的大学或实验室进行研究，以保障产出高水平的研究成果。然而，即便布什看到这种体制具有一定的优势，但他还是担心战争动员的方式会导致政府对科学的控制太多，认为无论是这种方式本身还是其取得的效果(包括曼哈顿计划及其成就)肯定不可持续，和平时期的政府需要建立支持科学研究的新制度。^[9]为了避免政府对科学的干预，布什甚至对提议成立的国家研究基金会的资助范围进行严格限制，将其限制在当时尚不涉及专利的基础研究领域，而且是定义相对狭窄的“不考虑实用目的”的基础研究。^[10]正是这个有缺陷的基础研究定义，使得布什报告自身出现了逻辑不自洽的隐患，也给后来的科学政策和创新政策的研究与制定带来了困惑和麻烦。

诚然，长达1.5万多字的布什报告并非只针对政府“为何”和“如何”支持科学的问题，而是涉及科学政策的广泛领域，包括国家科学体制、科学资源配置、人才培养、国际交流、工业研究、专利政策与税收制度等诸多方面。70年过去，与布什报告发布时的情形相比，今天的科学规模及影响力已经远超出人们的想象，科学所处的社会环境也比以往任何时候都更加纷繁复杂。然而，70年来似乎没有一份科学政策文献，在阐述基础研究的重要性方面，其雄辩力和说服力能够超过布什报告；而布什报告中论证尚不充分的议题，却隐约为后来的研究者指出了方向。

二、 基础研究：政府的“为”与“不为”

基础研究第一次作为科学政策术语出现，就是在布什报告里。不过，在70年前的科学界，“基础研究”还不是一个流行的术语，“纯科学”或“纯研究”的说法更常见。早在17世纪中叶，已经有了“纯研究”的概念，原指对抽象理念的研究；19世纪末，这一术语已较常见，并往往作为与应用研究相对的概念使用。与此相似，19世纪后期出现的“纯科学”与“应用科学”也是相对的概念。科学家通常从动机上来区别“纯科学”与“应用科学”。前者“为科学而科学”，后者具有实用目的。^[11]实际上，20世纪上半叶，纯研究或纯科学是美国科学界的常用术语。

在布什报告的附件之一、也是其重要基础之一的由霍普金斯大学校长鲍曼(Isaiah Bowman)领导的委员会所提供的报告中，采用的就是“纯科学研究”一词。鲍曼委员会将科学研究分为三类，即纯科学研究、背景研究、应用研究与发展——“纯科学研究是没有具体实用目的的研究，导致有关自然及其规律的普遍知识和理解”；背景研究包括地图绘制、气象观测、物理化学指标测量、动植物和矿物标本采集、药物标准制定等工作；而应用研究与发展一旦成功，则其结果“肯定具有实用或商业价值”。^[1]156-160然而，布什没有沿用鲍曼委员会的纯科学研究这一术语，而是在《科学——没有止境的前沿》中以“基础研究”代替了“纯科学研究”，尽管这两个词从定义上看似乎是可以相互替换的。布什为什么要这样做？

修辞的技巧常常出于策略性的考虑。布什也是如此。他不仅是杰出的科学家，也是工程师、发明家以及一个科技公司的创始人。当时所称的纯研究和工程研究，抑或应用研究和工业研究等，其各自的特点他都了然于胸。^[12]虽然声称“进行基础研究不考虑实用的目的，”但是与他同时代的多数科学家相比，布什自然更了解科学的实际用途，因而旋即他又指出：“基础研究是技术进步的先行官，这一点比以往任何时候都更确实。”实际上，布什报告始终不断强调，一旦“科学成就应用于实际”，将意味着“更多的工作机会、更高的工资”、“更高水准的生活”等诸多社会福祉。^[1]52在布什阐述基础研究重要性的字里行间，我们或许可以理解他的良苦用心——他之所以采用“基础研究”而不是“纯研究”，强调的正是在“新产品和新工艺”所依赖的“新原理和新观念”的创造过程中，此类研究发挥的基础性作用！在布什起草的《科学——没有止境的前沿》中，其通篇的修辞都意在突出科学对全体国民的价值，而且通过指出基础研究对技术进步的贡献，成功地建立起科学促进经济社会发展的具体机制，从而使得基础研究成为科学政策的一个基本概念。^[13]而在鲍曼委员会分报告所采用的“纯科学研究”概念及其相关解释中，则看不到这样具有政策含义的修辞手法和深刻内涵。

不过，基础研究既然如此重要、如此有价值，为什么天性逐利的企业不支持而需要政府来支持呢？布什的理由是：“基础研究按其本性基本上是非商业性的。如果把它交给工业界，它将得不到所需要的关注。”^[1]69鲍曼委员会在其分报告中强调指出，“有一条反常的法则支配着研究，即在要求立即得到结果的压力之下，除非受到特别制定的政策的保护，应用研究总是排斥纯研究。”^[6]83这样的政策当然最好由政府来制定实施——只有政府最适合支持基础研究。上世纪50年代末和60年代早期，经济学家理查德·纳尔逊(Richard Nelson)和肯尼期·阿罗(Kenneth Arrow)以市场失灵理论，率先从学理上解释了政府投资基础研究的必要性，因而也间接地为布什报告补充了一个重要的“注解”。他们的基本观点是，由于科学知识(研究成果)是公共品，具有溢出效应，因此导致私人部门对基础研究投资不足，而鉴于基础研究对全社会的重要性，必须由政府投资。^[14]

毫无疑问，NSF作为布什思想的继承者和践履者，早在1952年界定基础研究的概念时就沿袭了布什的观念，将之定义为没有实用目的的“对自然及其规律的全面理解”；同时，NSF也拓展了布什的思想，将基础研究、应用研究和发展这三个阶段的活动统称为“研究与发展”(R&D)，指出这三个阶段的“每个后续阶段都依赖于前一阶段。没有对基础研究的相应支持，即使是致力于应用研究和发展的无限扩展的努力也将失败。”^[15]NSF的这一观念又影响了1961年成立的经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)。

OECD主要由西方市场经济国家组成，在帮助其成员国政府制定和协调科技政策方面发挥了重要作用。基础研究这个科学政策的重要概念，就是通过OECD发布的系列性《弗拉斯卡蒂手册》(Frascati Manual)(以下简称手册)而广泛流传的。该《手册》是OECD指导其成员国进行科学技术数据统计与分析的文件，每隔几年修订一次，因发布第一版《手册》的会议于1963年在意大利弗拉斯卡蒂(Frascati)举行而得名，至今共发布了6版(2002年后未更新)。透过《手册》中基础研究定义的变化，可以从一个侧面看到OECD国家对政府在科学领域“为”与“不为”的基本认识与态度。

1963年第一版《手册》采用了NSF对研发活动的分类，强调基础研究与应用研究的区别，基础研究被界定为“为了科学知识的增进而开展的工作，不考虑实际的具体应用，”^[16]这时OECD的政策基调与布什报告是一致的。但60年代中后期，随着美国等国经济增长速度放缓，建立在不考虑任何实用目的的基础研究概念之上的科学政策开始受到挑战，科学本身所带来的环境等方面的负面影响亦引起公众质疑，政府对科学研究资助的增长势头开始减缓乃至停滞。

或许是为了消除公众对政府支持科学的成效的忧虑，1970年第二版《手册》对基础研究的描述发生了微妙的变化。虽然OECD仍然将基础研究定义为“为获得新的科学知识和认识而进行的基本探索，”但只说明其“最初的目的不指向某一方向的实际目的”，似乎是在暗指其最终目的可能指向实用。第二版《手册》还提出了一个新的概念——定向基础研究，与纯基础研究共同组成基础研究。耐人寻味的是，因为定向基础研究通常发生在“科学、经济或社会方面具有现实利益或潜在的利益”的领域，《手册》将定向基础研究划为应用研究的一个子集，试图在基础研究与应用研究之间找到交集。接下来的1980年第四版和1994年第五版《手册》都坚持了两类基础研究的划分，尽管有时用“战略研究”或“定向研究”来指称“定向基础研究”。^[16]鉴于基础研究概念内涵的变化及其对统计工作和科技政策可能产生的影响，2001年，OECD就基础研究定义及指标统计问题召开专题研讨会。会议成果丰富，但最终出于保持研发数据统计连续性的考虑，决定暂不改动基础研究定义。2002年第六版《手册》仍然保留了基础研究的名称及分类，但对纯基础研究和定向基础研究进行了明确解释。^[17]

《手册》对基础研究定义的变化，折射出在科学及其与社会的关系问题上，科学界、科技政策界和政府认识的嬗变与演进。其实，二战结束以来，科学研究的特点、组织方式、价值取向、评价机制以及社会环境等都发生了很大的变化，学术界以“后学院科学”^[18]、“后常规科学”^[19]、“模式2”研究^[20]等概念，区别于传统的科学研究。在过去20余年西方科学政策领域，重新阐释基础研究的特点及作用，尤其是理解基础研究中认识目标与应用目标相结合的部分，一直是重要的研究议题之一。在基础研究的新定义、新分类和新解释中，影响最大的当属司托克斯(Donald E. Stokes)的“巴斯德象限”(Pasteur’s Quadrant)。1994年，在一次纪念布什报告50年的系列科技政策研讨会上，司托克斯以回顾与发展布什报告的遗产为主题做报告，提出科学研究的象限模型，将布什界定科学研究的一维模型，扩展为由“是否考虑应用”和“是否追求基本认识”所共同构成的科学研究二维模型。特别是他提出的处在“巴斯德象限”的“应用激发的基础研究”概念，明显不同于“波尔象限”的纯基础研究和“爱迪生象限”的纯应用研究，令人耳目一新。^[21]在3年后出版的《巴斯德象限：基础科学与技术创新》一书中，司托克斯全面考察了战后欧美科学政策的演变，系统阐述了自己的观点，挑战布什关于基础科学与技术创新之间以及政府与科学之间关系的传统观念，在科技政策界产生了很大影响。他通过强调基础研究其实大多来源于并将应用于社会需求，旨在提升政府支持科学的合法性；从微观项目层面到宏观政策层面，通过提出更好地辨识和分析科学的学术前景与应用价值的方案，试图增强政府支持科学的信心。^[16]

70年来，凡是研究西方科学政策尤其是基础研究政策，大抵都绕不开布什报告。也许科学界还有人依然坚持布什的观点，但随着基础研究与应用研究的界限日益模糊，科学、技术与创新的关系日趋复杂，科技政策界越来越清晰地认识到，单从研究目的和动机来理解基础研究实在过于简单，政府仅支持布什式的基础研究也是不够的，必须支持对国家具有重要战略意义的基础研究，积极回应经济社会发展对科学研究的重大需求。

值得一提的是，1968年美国国会正式授权NSF在支持基础研究之外，也要支持应用研究。次年，NSF设立了“与社会问题相关的跨学科研究”计划，两年后以更知名的“应用于国家需求的研究”计划(即RANN计划)代替了前一个计划。这也体现了NSF试图在基础科学与国家竞争力之间建立关联的努力。目前，NSF的不少资助计划都远远超出了布什当年设想的基金会所支持的基础研究的范围，特别是小企业创新计划、工程研究中心、科学技术中心等资助活动。^[17]1980年，时任NSF主任的阿特金森(R.C. Atkinson)在布什报告再版导言中写道，如果布什能够看到NSF不断拓展的资助空间，他一定不会“不赞成成熟了的基金会审慎地参加支持应用研究，”因为作为“一个杰出的注重实用的人，他总是迫切地想使科学知识面向社会问题”。^[1]7

三、 科技与经济：政府的“能”与“不能”

如今，人们说起创新的线性模型，即基础研究→应用研究→发展(开发)→生产及扩散，似乎总是追溯到布什报告。然而，科学政策史家的研究表明，线性模型“发明者”的头衔还真不能如此轻易地张冠李戴。线性模型的形成其实经过了三个阶段：第一阶段在基础研究与应用研究之间建立起逻辑关联，贡献者主要是从20世纪初到二战结束期间在工业实验室和大学从事研究的科学家(包括布什)；第二阶段(从30年代至60年代)在基础研究和应用研究之后引入了开发，这期间政府的研发统计工作功不可没，特别是OECD通过《弗拉斯卡蒂手册》指导与协调其成员国对研发相关指标的持续统计，不断强化了这三类研发活动的线性关系；第三阶段约始于50年代，由于经济学家的卓越贡献，线性模型进一步扩展至研发之外的生产和商业活动，这才真正将科技进步与经济增长联系起来。^[13]

只要不是处在战争的危机时期，经济增长通常是一个国家的政府的首要责任，对市场经济国家来说尤为如此。科学只有成为推动经济增长的核心要素之一，才会激发起政府的极大兴趣和经久热情。创新的线性模型直观明了地展示了科技与经济的关系，对过去70年的科学发展影响至深。科学家以此游说政府支持科学，以经济学家为主的社会科学家围绕着发现、发明、创新和增长之间的关系，展开了大量翔实深入的理论探索与经验研究，为政府和公众更好地理解创新、进而制定有效的创新政策奠定了可靠的基础。

熊彼特(Joseph A. Schumpeter)是最早将研发相关活动纳入经济增长问题视野并进行系统考察的经济学家。他在《经济发展理论》(1911年德文版，1934年英文版)中阐释了创新理论。他认为，创新(即生产要素的新组合)在经济发展中起着重要作用，推动诸如创造性破坏和新结构产生的经济变迁进程，而创新的类型则包括引进新产品、发明新工艺、开辟新市场、发现新的供应源、创建新的企业组织方式等。^[22]从熊彼特的创新分类中，我们可以看到，至少前两类与科学研究关系密切——无论是推出新产品还是新工艺都少不了科学研究，也包括主要由政府支持的基础研究。用布什报告的话来说就是，“我们必须生产出价廉物美的新产品，……需要许多有活力的新企业。然而，新产品和新工艺过程并不是生来完善的。它们依赖于新的原理和新的观念，而这些新原理和新观念本身又是来自基础研究的。”^[1]46

这也许就是科学家眼里的科学与经济的关系，即基于“科学推动”(以及“技术推动”)的创新线性模型。而在经济学家看来，创新过程中科技与经济的关系复杂多样，既有科学技术推动的创新，也有市场需求拉动的创新，还有技术推动与需求拉动的双向互动而产生的创新等。^[23]20世纪以来，尽管人们看到科学对经济的作用确实不断增强，但即使在美国这个科技领先的国家，大部分研发支出也是用于“产品的设计和制造过程中的试验、再试验和改进”方面，而不是用于科学研究，甚至政府的研发投入对经济的作用也不那么直接。换言之，科学很少是以独立于经济过程之外的方式，即作为经济增长的外生因素发挥作用，而是嵌入企业生产和服务不断改善与提升的过程中，企业通过不断回应市场对技术进步的需求来扩大其市场份额，进而促进经济增长。^[24]

或许在科学家看来，由科学突破所带来的突变性创新(或根本性创新)最有价值，政府应当大力支持科学突破。然而，有关创新的研究表明，基于科学突破的技术革命而导致的创新并不多见；即使做出重大科学突破贡献的科学家可能拥有抢占技术革命制高点的先机，但从发明新技术到推出新产品再到占据新市场是一个充满不确定性的过程，在这漫长而艰难的创业道路上更多的是失败者！实际上，许多具有经济价值的创新，都发生在新产品或新工艺的扩散过程中，出现在企业与用户双向反馈的持续互动中，“用户的经验才是创新最重要的源泉”。从这个意义上说，渐进性创新的影响与突破性创新的作用至少同样重要。忽视渐进性创新，会使人们不能正确认识长期性的经济增长与社会变迁过程，不能全面理解科学技术对经济社会发展的基础性作用，因为无论是突变性创新还是渐进性创新，不管是原始性创新还是模仿性创新，每个创新都有一个逐步得到社会认可、接受及至适应的过程。有的创新需要组织变革的配合，如企业实验室的创设、工业流水线的引入等；有的创新需要制度变迁的支撑，如反垄断制度的建立、知识产权制度的改革等。事实上，“创新越是根本性的，它的成功就越是可能需要广泛的基础设施投资和(或)组织及社会层面的变革”。^[8]16

线性模型将知识的生产视为创新的唯一起点和首要基础，假定政府支持的科研成果能够自动导致创新，会必然促进经济增长，这多少有些夸大科学的作用。以非线性的、系统的眼光来看待创新，一个国家以创新为基础的经济增长潜力，不仅与知识的生产能力相关，也取决于知识的有效扩散与商业利用，特别是在参与创新的各部门共同构成的网络之中，人员和信息能否有序流动与频繁交互十分关键。也就是说，可观的研发规模以及高水平的研发活动不能单独保证国家创新系统获得成功，所有影响知识的生产、扩散与利用的经济、社会、政治、文化、组织、制度及其他因素，都可能对创新绩效产生重要作用，衡量技术创新的成功标准是其最终在商业上取得的骄人业绩。^[25]简言之，创新在本质上是一个社会过程，技术创新与大学、企业、政府的组织创新相互依赖，与教育培训、金融体系、产权制度等领域更广泛的社会变迁和制度变革紧密相联。^[8]

以日本为例，尽管在战后20余年，其科学能力不及欧美发达国家，但其独特的技术政策和产业战略最终助推“东亚经济奇迹”的产生。这要归功于多方面的因素。人们关注最多的是：政府(通产省)努力提供公共产品与公共服务(包括通用技术)，弥补市场作用的缺陷，以确保市场机制在资源配置中产生最大效率，同时致力于技术政策、产业政策和贸易政策“一体化”；企业采取正确的研发策略，特别是消化吸收和改进其引进的技术，以及在提升产品质量与设计方面的创新；国家高水平的通识教育同企业不间断的技术培训和员工“干中学”相结合，构建了日本劳动力高灵活性和高适应性的基础；蓝领工人地位和收入的提高，使得企业每个层级的劳动者积极参与技术创新，从而保证生产与服务各环节的全面创新，等等。^[25]

与日本形成鲜明对照的是所谓的“欧洲悖论”，即高研发投入，低创新绩效。^[26]在战后线性模型流行的时期，英国等欧洲国家曾经对科学促进经济增长的作用深信不疑，而且认为这种作用会自动发生，因此科技政策往往由政府的研发“供给”相关部门主导，而负责产业及贸易政策的公共部门难以置喙，尽管后者与用户“需求”的关联更加密切。这就使得国家的科技政策很少能够与产业政策相衔接，更无法有效地支撑商务及贸易等重要经济领域的发展。加之英国在新技术扩散方面(包括跨行业扩散)速度缓慢，面向产业需求的教育与培训投入严重不足，重视国防科技甚于民用科技，政府和金融部门缺乏对产业结构进行重组的能力等等。这些因素共同导致在研发领域擅长取得突破性创新的英国，却在国际经济竞争中落后于在科技领域后来居上的日本。^[25]

到了知识经济时代，科学对经济的重要性依然毋庸置疑。然而，作为供给侧的科学与作为需求侧的市场都具有不确定性，面对这种双重不确定的局面，政府的创新政策能够发挥什么作用呢？单纯从供给侧来看，政府能做的似乎要简单而直接一些，即通过资助基础研究和新技术研发，支持产学研合作以及小企业创新，为社会提供具有溢出效应的“广谱”公共品(包括知识与人才)；从需求侧来看，政府却没有能力直接“链接”处于创新链“上游”的科学与“下游”的经济，而需要采用广泛且多样化的政策工具，包括面向需求拉动的创新政策以及激励创新的制度环境，旨在让需求成为“触发和加速创新产品及扩散”的动力，通过需求的导向作用，使得“上游”的科学知识生产与“下游”的市场联系起来。^[27]例如，开展技术预见活动，组织科技界、产业界、政府和公众共同研讨未来经济社会发展对通用技术和科学前沿的需求；对创新产品和服务实行政府采购，对相关政府采购予以直接或间接的财政补贴；开展各种培训活动，改进构建及拓展创新消化吸收能力的机制；推动新技术标准制定，形成对创新相关活动有利的法律制度和规制环境，等等。这些“创新的创新”显然早已超越了布什报告所蕴含的线性模型，并不断变化、发展、转型，政府迎来了从面向“没有止境的前沿”的科学政策，到面向“没有止境的转型”的创新政策的新时代。^[26]

四、 学术自由：政府的“管”与“不管”

熟悉布什报告的人，想必会对布什及其同时代的科学精英所坚守的学术自由信念印象深刻。在《科学——没有止境的前沿》的绪言中，布什这样写道：

公共和私人部门支持的学院、大学和研究所是基础研究的中心，是知识和理解的源泉。只要这些机构是健康的和充满活力的，只要工作其中的科学家自由地追求无论会通向哪里的真理，就会产生新的知识流，流向能够将其用于解决政府、产业界或其他地方的实际问题的人。……科学在广阔前沿领域的进步源于自由知识界人们的自由探索，他们以探索未知的好奇心所支配的方式，研究自己所选择的课题。……在政府支持科学的任何计划中，都必须维护探索的自由。^[6]12

在布什及其同事提出的政府支持科学的方案中，政府与科学之间有着明确的界限。划分这样的界限，其目的就是让科学免受外部的干预，因为“为了使得科学研究富有成效，研究必须是自由的——免于压力集团影响的自由，免于必须产出直接且实用的成果的自由，免于听命于任何中央委员会的自由”。^[6]79实际上在西方文化传统中，一直有一种“为学术而学术”的主张。这一主张预设了学术追求真理的特性，既将学术置于至高无上的地位，又为学术免受外界干预提供了依据。当然，这也是由学术自身的特性所决定的。从古希腊亚里士多德关于求知与实用目的无关的观念^[28]，到18世纪启蒙运动对人类理性的信仰^[29]，再到20世纪波兰尼提出的“科学共和国”概念^[30]，都贯穿着学术崇高、科学自由精神绵延不绝的回响。

长期以来，学术自由以及保障学术自由的必要性，在知识人的心中早已是不证自明的真理；而自近现代科学建立以来，从实用主义的角度来看待学术自由和自由探究的价值也是颇具说服力的。从17世纪培根的名言“知识就是力量”，可以听到前科学政策时代的历史先声^[31]；而作为现代科学政策奠基之作的布什报告，其贯穿始终的对国家保障学术自由的“功利性”阐释既巧妙又有力，将保证“探索的自由”视为政府投资科学的特殊附加条件。事实上，学术自由的“两个强大的保护伞”，正是其自身的内在价值及其具有的实用价值。^[32]

尽管人们似乎还难以在学术自由和科学进步之间建立明确的因果关系，但在二战结束后的那些时光中，科学界对纳粹德国摧残世界一流大学和迫害杰出科学家的暴行记忆犹新，同时也对苏联扭曲遗传学研究和阻碍科学进步的悲剧心有余悸，因而布什关于政府应当保障学术自由以及政府不得干预科学探索的主张，在科学家看来毋庸置疑。然而，政治家的想法却有所不同，他们强调的是公共财政使用者的公共责任。同样在美国国会提出设立国家科学基金会议案的哈利·基尔戈(Harley Kilgore)参议员是其中的一位代表性人物。

基尔戈虽然赞成国家支持科学事业，但在政府如何支持科学研究、特别是政府对科学的控制权限问题上，则与布什存在着根本分歧。他强调，既然拟设立的国家科学基金会使用的是联邦政府的经费，其控制权就应当掌握在民选政治家的手中，资助范围也应当包括与解决国家环境、交通、卫生、贫困等方面问题密切相关的经济社会领域，唯此才能充分体现和保障公众的利益。由于布什和基尔戈的方案在基金会的控制权等关键问题上难以调和，国会关于成立NSF的“立法大战”竟持续了5年之久。不过，1950年国会授权成立NSF的最终法律文件，看上去还是更多地采纳了布什的方案。NSF资助决策和项目遴选的控制权依然掌握在科学共同体手中，有力地保障了“探索的自由”。^[3]

科技政策专家将布什所推崇的这种政府与科学的关系称为战后“科学的社会契约”，其基本含义是：政府同意向科学家提供资源，并允许科学共同体保留其在科学领域自我管理的权利；而科学家则承诺为社会提供能够转化为新产品、新医药或新武器的源源不断的科研成果。^[33]科学社会学家也将布什报告视为“为繁荣而自主”的科学政策模式的源头。这一模式的立足点是：只有让科学家在研究中拥有充分的自主性，政府资助的研究才能得到健康发展，才能最终实现国家繁荣经济和改善国民生活质量的目标。^[34]

然而，随着国家对科学巨额投入的不断增长，布什关于政府只能支持却不能干预科学的主张不再富有说服力，无论是“科学的社会契约”还是“为繁荣而自主”的科学政策模式，都遭遇了严峻的挑战。针对国家斥巨资支持的研究领域及项目的遴选问题，科学家提出了科学选择的新准则，即由科学界通过同行评议来判别科学领域内部的问题，由科学界及其外部力量(包括政府)共同回答特定科学领域以外与技术价值和经济社会价值相关的问题，以此来代替以往政府在科学选择中“放任不管”的做法。^[35]科技政策专家指出，到了上世纪70年代，美国科技政策界已基本形成共识，认为在科学政策领域，“科学家不能决定社会目标，而政治家或公众则不应决定科学方法或研究策略，也不应影响研究结论。”^[36]重要的是，如前所述，自布什报告发布70年来，人们越来越深刻地认识到，科学、技术与创新以前所未有的复杂多样的方式相互关联，即便是基础研究也不再如布什报告所言，只是政府和科学界的事，更不是科学家独自“演出”的舞台。那么，日趋紧密地“嵌入”在社会中的科学是否需要放弃其自主性？科学是否不再需要“探索的自由”呢？答案是否定的。实际上，如今的知识社会既要求科学更加自主，也要求科学承担更多责任——科学享有更多的自由，才会带来更大的创新能力和更强的竞争力；科学界担当更多的社会责任，其创造力和创新成果才更有可能为整个社会所共享，经济社会的诸多领域才能因此而更加充满活力。^[34]

在“科学的社会契约”受到严峻挑战的过去30年里，布什所描述的政府与科学之间若即若离、如梦如幻的美好关系已成追忆，美国政府不断尝试扩张其管理科学的权限，创新其监管科学的机制。国会针对科学诚信问题不断“升级”的监管举措就是一个例子。起初，国会的监管还只限于研究内容之外的问题，通常是以财务管理等外行容易理解和发难的部分为突破口，试图以此监管科研活动的绩效。^[37]可当科学诚信的问题超出财务审计领域，进入涉及研究内容本身的不端行为时，“政治家不再相信科学可以凭借自身就完全实现诚信”，这使他们放弃了布什当年所主张的科学自我管理的传统模式，转而对政府支持的科学研究采取更加制度化的激励和监管机制，包括继续通过预算审查等手段强化对科学事业的宏观把握能力，以及相继推出针对科学不端行为投诉的调查程序与监管政策等微观管理机制。^[38]

其实，在科学的社会化程度越来越高的今天，既然科学离不开政府的支持，政府就不会对科学放任不管。无论是政府强力干预科学研究，还是科学冷眼拒斥政府监管，无疑都是不明智的。政府与科学界的双赢选择应当是——化解矛盾冲突，增进彼此合作，共同制定合理的科学政策，建立更有效地维护学术自由、促进科学服务社会的制度保障。政府如果在大力支持科学发展的同时，能够不断改善和提高对科学的资助及监管能力，与科学界建立更加稳定的互信关系，从而使得其支持的科学活动取信于民、造福于民，则一定能够促进科学事业持久而健康的发展，科学也能为增进人类福祉做出更大贡献——相信这样的情形应当是布什所乐见的。

五、 余论

布什报告问世以来的这70年，中国的政府与科学是另一番景象。与西方发达国家相比，现代科学引入中国只有百余年的历史。20世纪上半叶，中国科学在风雨飘摇的战乱中踽踽前行，从域外舶来的学术自由理想，在国家救亡图存的呐喊声中愈加苍白无力；20世纪下半叶，国门几近封闭的前30年以及历次政治运动，更让艰难起步的科学事业雪上加霜，科学与政治的关系一度跌入“冰点”。改革开放以来，中国重新踏上现代化征程，政府重修与科学的关系，科学技术作为“第一生产力”受到政府的高度重视，科学家在近30多年来迸发出巨大创造力，令中国科学取得了世人瞩目的发展成就，科学事业也日益融入全球化进程。

在科技政策领域，尽管我国的发展比西方晚了约20年^[39]，我们的国情也使得我国科技体制、科技管理方式、文化传统等诸多方面都不同于西方，但科学研究毕竟有共性特点与普遍规律，我国借鉴西方科技政策及体制机制也取得了可喜的成绩，国家自然科学基金委员会的成功实践就是突出范例。因此，布什报告涉及的科技政策议题及其70年来的研究成果，对于我国科技政策研究与制定颇具借鉴意义。

例如在政府应当如何支持科学方面，布什所强调的政府不干预主张，其实是基于科学领域普遍存在的信息不对称问题——不具备专业知识如何能够管理高度专业化的科学研究？按照布什式的解决方案，政府为了在其不擅长的科学领域实现既定目标，可以作为委托人将资源交付给科学界；科学界则作为代理人利用自身专长，围绕政府目标的实现而有效使用资源。^[38]这就是政府科学资助机构在项目遴选中倚重同行评议的原因。但是，科学家自身也可能有不同于公共利益的目标。因此，在组织同行评议时，政府的责任不是控制科学家遴选项目的过程或结果，而是通过有效监管，保证评议专家不因私利而影响公正合理的专业判断。

再如在科技与经济的关系方面，线性模型的隐含前提是研发可以自动促进经济发展。这是典型的供给导向的政策考量。我国传统的计划模式也是如此，因为计划经济下需求是给定的，而供给总是短缺的，决策者只需考虑增加供给即可。然而，在市场经济下，经济增长主要由市场需求拉动，并非仅由供给方推动。创新政策专家一再强调，只考虑供给侧的政策远远不够，研发规模和科技成果不等于创新能力，与市场经济相配套的产权制度和社会变革对经济增长的作用更加重要。当人们看到政府的巨额研发投入并不一定显著推动经济增长时，是否更应该反思——市场经济到底需要怎样的科技创新政策？政府在投资研发的同时，需要如何构建有效促进科技成果转化、扩散、吸收、利用以及商业化的国家创新体系与基础性制度？在包括科技资源在内的各种创新要素的配置中，市场起到决定性作用了吗？